(1) 자격관리 운영의 분산 체계의 문제점
현재 국가자격의 관리 운영주체는 자격기본법 에 따를 때 소관 중앙행정기관의 장 으로 되어 있으며, 국가기술자격법 에서도 관리 운영의 주체는 중앙행정기관의 장이 하되, 전반적인 제도 관리를 고용노동부에서 담당하는 체계로 구성되어 있다. 한편, 개별 법상 자격제도는 물론 국가기술자격법 상의 자격의 관리 운영의 많은 부분을 위탁의 형태로 전문기관에 맡기고 있어, 국가자격과 관련한 관리 운영의 범위가 다수의 조직에 걸쳐 흩어져 있는 상황이다. 이러한 이유로 그동안 개별법상 자격제도의 관리 운영을 포함하여 특히 국가기술자격법 에서는 각각의 자격 종목 소관 부처가 국가자격에 대한 관심을 크게 가지지 않는 것에 대한 비판이 증가해 왔다. 개별법상 자격의 경우에는 개별 법률의 담당부처와 자격 관리 운영부처가 동일하고, 위탁기관과의 관계에서 문제가 되 는 반면에, 국가기술자격법 에 따른 국가기술자격의 경우에는 위탁기관과의 문제는 물 론이고 주무부처와 고용노동부 간의 협업이 잘 이루어지지 못하는 문제가 발생한다는 것이다. 다음 표에서 보는 바와 같이 국가기술자격은 개별 부처에서 골고루 관리 운영 하고 있다. 그러나 현실적으로 국가기술자격법 이 주무부처에게 여전히 자격의 관리 운영을 맡기는 취지에 적합하지 않게 관리 운영되고 있다.80)
<표> 국가기술자격의 부처별 종목 현황
(`18.9.30 시행종목 기준)
80) 다만, 주조, 배관, 보석, 기계분야의 일부 자격 등은 고용노동부가 소관하는 자격이다.
등 급
부 처 총 계 기술사 기능장 기 사 산업
기사 기능사 서비스분야
1급 2급 3급 단일 총 계 530(10) 84(2) 28 111(2) 115(2) 160(2) 10 10 3 9(2)
국토교통부 117 25 5 20 23 44
고용노동부 109 6 11 13 22 41 5 5 3 3
산업통상자원부 85(4) 11 5 24 21(3) 22(1) 1 1
190 국가자격제도에 관한 법제 연구 ( )
* ( )는 공동소관 종목
출처: 관계부처 합동, 제4차 국가기술자격 제도발전 기본계획(2018 2022), 2018.11, 28면.
(2) 국가기술자격 운영주체 및 책임 강화를 위한 국가기술자격법 개편 필요
국가기술자격법 은 자격 소관부처와 국가기술자격 전반에 걸친 관리부처로 고용노동 부가 있으므로, 국가기술자격 종목을 소관하는 부처 책임을 강화할 필요성이 있다는 지적 이 계속된 바 있다. 무엇보다도 소관부처가 국가기술자격에 대한 관심을 갖지 않은 결과 검정업무를 위탁받아 시행하는 검정수탁기관의 검정 인력 및 예산 부족 문제 등 자격의 인프라 확충에 대한 한계가 나타나고 있다.81) 자격 검정 인력과 예산은 질 관리를 핵심적 요소로 하는 자격제도의 실효성을 확보하기 위한 최소한의 요건으로서 다른 정책적 지원 이 필요한 분야와는 성격이 다르다. 소관부처가 부처에서 관장하는 자격제도의 관리 운 영에 책임을 가져야 하는 이유는 바로 자격제도의 실효성 확보에 있다고 할 수 있다. 다
81) 관계부처 합동, 제4차 국가기술자격 제도발전 기본계획(2018 2022), 2018.11, 7면.
등 급
부 처 총 계 기술사 기능장 기 사 산업
기사 기능사 서비스분야
1급 2급 3급 단일
과학기술정보통신부 66 22 1 15 14 13 1
환경부 20(2) 5(1) 8(1) 6 1
해양수산부 21(2) 4(1) 1 7 5 4(1)
식품의약품안전처 20(3) 2 2 1(2) 6 9(1)
농촌진흥청 16 3 5 3 5
보건복지부 14 2 1 1 7 1 1 1
농림축산식품부 14 2 5 3 4
소방청 10 1 1 3 4 1
산림청 10 1 3 2 4
문화체육관광부 9(2) 1 2 1 1 4(2)
경찰청 6 1 2 2 1
행정자치부 3 1 1 1
국방부 3 1 1 1
기상청 3 1 2
공정거래위원회 2 1 1
통계청 2 1 1
제4장 국가자격의 신설 변경 폐지 및 관리 운영 활용에 관한 법적 쟁점 191
만, 국가기술자격법 상 개별 종목에 대한 주무부처의 책임 방안 마련은 대체로 조직적 이고 정책적인 측면에서의 접근이 필요하고, 법제적 관점에서 큰 논의를 할 수 있는 것은 아니다. 이미 국가기술자격의 검정업무 등을 수탁 받는 기관에 대한 지원은 국가기술자 격법 제23조제3항은 업무를 위탁받은 기관 또는 단체에 위탁 업무의 처리 및 운영에 필요한 경비를 지원할 수 있는 근거를 마련하고 있기 때문이다.
다만, 국가기술자격법 은 그 형식적인 형태가 주무부장관과 고용노동부장관의 역할 이나 책임소재를 명확하게 밝히기 어렵게 혼재되어 있으며,82) 전반적인 법체계상으로도 국가기술자격과 관련한 사항을 체계적으로 파악하기 어렵게 규정되어 있다. 형식적 측면 에서 국가기술자격법 은 장별 체계를 취하고 있지 않을 뿐만 아니라, 종전의 검정형 자 격을 중심으로 하던 체계에 과정평가형 자격이 포함되면서 주무부처가 어디인지에 대한 혼란은 물론이고, 국가기술자격제도의 전반적인 관리 운영체계에 대한 이해를 어렵게 하는 구조로 되어 있다. 이에 대해서는 법 전반에 걸친 체계개편과 함께 내용상의 정비가 필요한 상황이다.
(3) 자격제도 통합 정비를 위한 자격 관리 운영 소관부처 간 연계 필요
자격기본법 제15조는 국가자격의 정비를 위하여 국가자격관리자에게 국가자격으로 유지하기에 적합하지 아니한 자격이나 중복되는 자격에 대해 통합 정비하도록 규정하 고 있다. 자격이 만약 규제로 기능하고 있는 경우라면 행정규제기본법 제19조에 따라 서도 중앙행정기관의 장은 정비의무를 가지고 있다.83) 자격의 규제성 여부와 관계없이 모든 국가자격을 규율하는 자격기본법 에서는 국가자격관리자, 즉, 국가자격의 관리 운영자에게 정비의무를 지우고 있음은 물론, 자격변화의 속성을 고려하여 곧바로 폐지
82) 예를 들어 현행 국가기술자격법령을 보면 종전에 검정형 자격의 경우 주무부처가 계획을 작성하는 주체 이고 고용노동부가 협의를 하는 과정이나, 과정평가형 자격의 신설로 인하여 과정평가형의 경우에는 그 계 획을 고용노동부에서 작성하고 부처가 협의하는 방식으로 규정되어 있다. 이러한 사안들로 인해 국가기술 자격의 전반적인 주체가 고용노동부로 오인되기도 한다.
83) 행정규제기본법 상 규제의 정비의 개념은 동법 제17조의 규제정비 요청 조항에서 규제의 ‘폐지 또는 개 선’을 정비로 약칭하고 있으므로, 정비에는 폐지 또는 개선이 포함된다.
192 국가자격제도에 관한 법제 연구 ( )
등을 거치지 않고 통합하는 방식도 상정하고 있다. 국가자격이 규제인 경우 자격기본법 제15조와 행정규제기본법 제19조 중 어떠한 것이 우선하여야 하는가와 관련하여, 양 조문은 모두 국민이 아닌 국가자격관리자인 중앙행정기관의 장을 대상으로 하는 조문으 로서 어느 법률에 우선하든 간에 중앙행정기관의 장에게는 자격의 정비나 통합의 의무가 있다는 점에서 큰 논의의 실익은 없다.
그러나 국가자격에 대한 정비나 통합은 자격규제이기 이전에 자격제도의 실질과 특성 을 기준으로 판단하여야만 효과적으로 이루어질 수 있다는 점에서 자격기본법 에서 자 격에 대한 통합이나 정비의 방향이나 절차를 규정할 것이 필요하다. 이는 자격제도의 신 설 변경 폐지와 밀접한 관련성을 가진 것이기도 하나, 사실상 관리 운영과정에서 이 를 검토하지 않는 경우 변경이나 폐지절차로 갈 수 없다는 점에서 자격 관리 운영과도 연계되는 문제이다. 그러므로 자격기본법 제15조와 더불어 국가자격에 대한 관리 운 영과정에서 특정한 사유가 발생한 경우 자격의 통합이나 정비를 위한 검토를 하도록 규 정하는 방식과 같이 절차적인 사항을 정할 필요가 있다.
한편, 자격제도의 통합 정비를 국가자격관리자가 소관자격에 대해서만 실시하는 것 으로는 부족하다. 자격분야를 소관하고 있는 중앙행정기관의 장은 분야별로 대체로 동일 할 것이므로 부적합한 자격은 물론 중복되는 자격도 하나의 중앙행정기관의 장의 조치로 가능할 수 있다. 그러나 과학기술 및 산업기술의 발달로 융 복합 기술과 융 복합 제품 들이 출현하고 있는 상황에서, 자격제도 역시 이러한 흐름을 반영할 수 있는 제도로의 개편이 요구된다. 앞으로 자격제도의 통합 정비는 여러 분야에 걸친 전문성을 요구하는 자격제도로의 발전이 가능할 것이고, 자격제도의 공동소관의 증가는 물론 기존 자격제도 의변화로 이어질 것으로 보인다. 그렇다면 하나의 국가자격관리자를 상정하고 있는 자 격기본법 제15조는 다수의 국가자격관리자가 연계하여 자격을 통합 정비할 수 있도록 하는 근거도 필요할 것이다.
이를 위해서는 자격 관련 부처 간의 협의나 연계를 강화할 수 있는 기반이 자격기본법 에 반영되어야 한다. 그러나 현행의 자격기본법 은 부처 간 협의나 연계를 강화할 수
제4장 국가자격의 신설 변경 폐지 및 관리 운영 활용에 관한 법적 쟁점 193
있는 기반을 가지고 있지 못하며, 결국 이 문제 역시 자격기본법 의 위상의 문제와도 결부된다. 예를 들어 “중앙행정기관의 장은 규제 개선 또는 소관 정책의 목적을 효과적으 로 달성하기 위하여 다른 중앙행정기관의 소관 규제를 개선할 필요가 있다고 판단하는 경우에는 그에 관한 의견을 위원회에 제출할 수 있다.”고 규정하는 행정규제기본법 제 17조의2와 같이 다른 행정기관 소관의 자격에 대한 사후적인 의견 제출제도와 같은 것을
자격기본법 에서도 도입하는 것을 고려할 필요가 있다.