(1) 국가자격의 범위 모호
자격기본법 상 국가자격의 개념은 그 자체로서는 국가가 신설 관리 운영하는 자격 이되, 법령에 근거를 가질 것을 요구한다. 이는 누가 자격을 관리 운영하느냐의 문제와 그 근거를 어디에 둘 것인가에 대해서만 정의하는 것으로서, 이러한 정의만으로는 어떠한 자격이 국가자격인지 예측하는 것이 어렵다. 실제 국가자격으로 분류하는 대표적인 국가 기술자격에 대해서도 자격기본법령에서는 특별하게 정하는 바가 없으며, 자격기본법 에서 국가기술자격법 을 인용하고 있는 것은 민간자격의 결격사유 조항인 제18조의 결 격사유인 국가기술자격법 에 따른 처벌을 받은 경우를 포함하고 있을 뿐이다. 이 조항 은 국가자격에 관한 사항이 아닐 뿐만 아니라 국가자격의 범위 파악을 위한 단서를 제시
100 국가자격제도에 관한 법제 연구 ( )
하는 것도 아니라는 점에서 자격기본법 의 현재 조문만으로는 국가자격의 범위를 파악 하기 어렵다. 다만, 국가기술자격법 제2조제1호는 “국가기술자격”의 정의를 통해 자 격기본법 에 따른 국가자격 중 하나라는 것을 알 수 있기는 하나, 자격기본법 에서 정의 하는 국가자격의 개념은 동법만으로 파악될 수 있어야 한다.
한편, 국가기술자격법 상의 국가기술자격의 개념 정의 역시 “ 자격기본법 에 따른 국 가자격 중 산업과 관련이 있는 기술 기능 및 서비스 분야의 자격”으로 규정하고 있는데, 이때 ‘산업과 관련이 있는 기술 기능 및 서비스 분야의 자격’은 모두 국가기술자격법 에서 관장한다는 것인지, 일반적인 국가자격으로도 관장할 수 있다는 것인지 불분명하다.
이에 대해 산업과 관련이 있는 기술 기능 및 서비스 분야의 자격에 대해서는 국가기술 자격법 으로 통일하고, 반드시 개별법의 특정목적을 달성하기 위하여 독점적으로 업무를 수행시킬 필요가 있는 자격에 대해서만 개별법으로 신설하는 것이 원칙적으로 타당할 것으로 보인다. 다만, 이 문제는 국가자격의 정당성을 기준으로 판단하는 것도 필요하지 만, 현재 이미 국가자격이 개별법상 전문자격과 국가기술자격법 상 국가기술자격이 기 준 없이 혼재되어 있는 상황이라는 점에서 앞으로 많은 논의가 필요할 것으로 보인다.
특히, 국가자격의 부여방식이나 관리의 정당성에 대한 변화가 일어나고 있는 상황이므로 국가자격을 규율하는 근거법을 정하는 기준을 명확하게 할 필요는 있으되, 점진적으로 정비할 필요가 있다.
(2) 국가자격의 영역 제시 부재
자격기본법 제11조는 국가자격의 신설 등이 가능한 분야를 규정하고 있으나,28) 이미 개별법에 도입되어 있는 다양한 국가자격의 목적이나 성격을 모두 일반화하여 규율하는 것은 어려웠을 것으로 보인다. 그러나 현행 자격기본법 과 같은 정의조항과 이에 따르 는 후속 체계는 국가자격과 민간자격 간의 최소한의 구분기준을 제시하지 못하는 문제가 있으며, 이러한 바탕에서 자격기본법 제2장에서 국가전체의 자격체제가 논의되기 때문
28) 이 조항 자체의 문제점에 대해서는 후술한다.
제3장 국가자격 영역 및 민간자격과의 관계, 근거형식에 관한 법적 쟁점 101
에 자격에 관한 기본법으로서의 역할을 수행하는 데 한계가 나타날 여지가 있다. 이는 자격기본법 제정 당시 큰 고려사항이었던 민간자격의 자격기본법 으로의 포섭을 위 하여 국가자격과 민간자격의 구분을 하는 데 초점을 맞추어 법률이 제정되었기 때문으로 보인다. 물론 민간자격과 국가자격의 영역은 이분법적으로 구분될 수 있는 것은 아닐뿐더 러, 원칙적으로 소비자 보호 등과 같은 특별한 사정이 없는 이상 민간자격은 그 자체가 법적 규율의 대상이 되는 것은 적절하지 않다는 점에서 본다면 민간자격의 영역을 국가 자격과의 관계에서 양분하는 것은 의미가 없을 수도 있다. 다만, 중요한 법적 자격인 국가 자격에 대한 정의조항이 충분하지 못하고, 그 영역이 광범위하게 설정되어 있기 때문에
자격기본법 상 국가자격 영역을 파악하는 것은 어려운 측면이 있다.
한편으로 자격기본법 은 국가자격의 영역을 제시하면서 민간자격과의 관계에서 문제 를 명확하게 하지 못하는 동시에 국가기술자격의 영역과도 혼선을 유발할 수 있는 구조 로 규정하고 있다. 자격기본법 상 국가자격 운영분야와 국가기술자격법 상 국가기술 자격 운영분야가 유사하면서도 다르기 때문이다. 자격기본법 이 국가자격 전반을 규율 하는 법이라는 점에서 보면 국가기술자격법 상 국가기술자격의 운영 분야 역시 국가자 격의 영역으로 인정될 수 있으며, 오히려 국가기술자격법 상의 국가기술자격의 운영분 야가 좀 더 국가자격의 영역을 설정하는 기준으로 보기에 구체적으로 규정되어 있다. 자 격기본법 이 자격분야의 기본법으로서 기능하도록 하기 위해서는 국자자격의 신설분야 를 어디까지로 할 것인지에 대한 정비도 필요하다.
(3) 국가자격 관리 운영 주체의 한정적 설정
현행 자격기본법 상 국가자격의 개념은 “법령에 근거”하는 것과 별개로 국가가 “신 설 관리 운영”하는 자격이나, 여기서 ‘신설’의 의미가 무엇인지, ‘관리 운영’이 무엇 인지 명확하지 않다. 국가자격의 개념정의 요소로서 신설은 법령을 제정하여 자격제도를 도입하는 것으로 해석되므로 신설의 의미 그 자체는 크게 문제되지 않을 것으로 보인다.
문제는 관리 운영의 개념을 국가가 수행하는 경우로 한정할 것인지이다. 자격기본법 제16조는 “국가자격관리자는 국가자격의 관리 운영 등에 관한 권한의 전부 또는 일부를
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국가자격관련법령으로 정하는 바에 따라 위임 위탁할 수 있다.”고 규정하고 있으므로 위임 위탁이 가능한 것은 물론이다. 실제 대부분의 국가자격은 법률에서 중앙행정기관 의 장이 국가자격관리자가 되며, 이를 위임 위탁을 통하여 관리 운영을 맡기는 구조로 되어 있다. 문제는 자격기본법 상 국가자격은 ‘중앙행정기관의 장’이 관리 운영하는 자격으로 정의되어 있는데, 현재 국가자격으로 관리되고 있는 자격 중에서는 다음 표와 같이 중앙행정기관의 장이 아닌 ‘시 도지사’가 관리 운영을 하고 있는 경우가 있다.
이를 국가자격으로 포섭하지 않는다면, 이와 같은 자격의 경우 자격기본법 에 따른 국 가자격이나 민간자격 어디에도 포함되지 못하는 문제가 발생할 수 있다.
국가자격의 신설을 누가 어떠한 방식으로 하는지의 문제와 국가자격을 누가 관리 운 영할 것인가의 문제는 다른 논의이다. 법률에서 국가자격을 신설하면서 이에 대한 관리나 운영을 지방자치단체에게 하도록 하는 것은 지방자치단체에서 자격을 신설할 수 있는가 의 문제와는 구분된다.29) 국가자격의 관리 운영을 전문기관에 위임 위탁하고 있는 많 은 자격들이 존재하고, 이는 자격기본법 및 개별법에 근거를 두고 있다. 시 도지사 역시 관리 운영의 주체가 되는 것이 불가한 것은 아니므로, 지방자치단체에서 관리 운 영하는 자격도 국가자격의 일부로 포섭될 수 있도록 하는 것은 가능하다. 자격제도의 중 요사항이 법률에 규정되는 상황에서 관리 운영의 대강은 법적 규율에 따를 것이기 때문 이다. 그러므로 이러한 방식으로 국가자격의 개념을 정비하여, 실무상 이루어지고 있는 자격 영역을 포섭할 필요가 있다.
<표> 중앙행정기관이 아닌 자격관리운영 주체
29) 지방자치단체가 국가자격이든 지방자격이든 신설을 할 수 있는지에 대한 논의는 후술한다.
자격명 법적 근거 법률상 주체 시행기관
버스운전자격
여객자동차 운수사업법
국토교통부장관 한국교통안전공단
택시운전자격 시 도지사
택시운송사업조합 전국택시운송사업조합연합회
제3장 국가자격 영역 및 민간자격과의 관계, 근거형식에 관한 법적 쟁점 103
출처: 국가자격제도에 관한 법제연구(2018, 215면 이하)에서 일부 발췌 및 수정함
(4) 국가자격 관리 운영 범위 파악의 문제
앞으로 자격분야에 대해서는 자격의 전문성 때문에 지속적으로 위탁의 범위가 확대될 것으로 예상된다. 현재 국가자격의 경우 대부분이 위탁을 통하여 전문기관에 자격의 관 리 운영을 맡기고 있는 상황임을 감안하면, 자격기본법 상의 국가자격의 개념정의에 관리 운영의 주체를 “국가”만으로 규율하는 것이 적절한 것인지도 검토할 필요가 있다.
국가자격의 경우 자격제도의 목적과 자격의 기능에 따라 위탁이 허용되는 범위가 달라질 것이므로, 어디까지 자격제도를 위탁할 수 있을 것인가에 대한 논의가 필요하다. 현재 국가자격은 국가가 신설한 이후 관리 운영을 하는 것이라는 점에서, 관리 운영의 제도 적 취지나 범위 등이 구체화될 필요가 있어 보인다. 즉, 관리 운영을 위탁하는 경우에도 전부 또는 일부를 위탁하여야 하는 부분에 대한 논의가 필요하다. 그러나 자격기본법
국가자격의 경우 자격제도의 목적과 자격의 기능에 따라 위탁이 허용되는 범위가 달라질 것이므로, 어디까지 자격제도를 위탁할 수 있을 것인가에 대한 논의가 필요하다. 현재 국가자격은 국가가 신설한 이후 관리 운영을 하는 것이라는 점에서, 관리 운영의 제도 적 취지나 범위 등이 구체화될 필요가 있어 보인다. 즉, 관리 운영을 위탁하는 경우에도 전부 또는 일부를 위탁하여야 하는 부분에 대한 논의가 필요하다. 그러나 자격기본법