가장 먼저, 경기 화성의 경우 도시지역인 주거지역과 준주거지역의 공장은 10~40%
까지 상승한 반면, 계획관리지역 공장용지 개별입지는 10년간 평균 5.48% 오르는데 그쳤다. 그럼에도 불구하고 대부분 산업단지로 이루어진 일반공업지역( –33.09%) 보 다 높은 지가 상승률을 나타내고 있다.
경기도 포천의 경우에도 비도시 개별입지 지역인 계획관리지역은 평균 47.7%의 공 장용지 가격상승이 있었으며, 농림지역은 –43% 하락한 것으로 나타났다. 다만 거래건 수가 단 두건에 불과해 신뢰성은 낮다. 일반 공업지역은 평균 거래 가격 14.9% 증가 한 것으로 나타나 계획관리지역에서 거래되는 경우 일반 공업지역보다 높은 시세차익 을 기대할 수 있었을 것이다.
파주에서도 지난 10년간 계획관리지역 공장용지 상승률이 일반공업지역 상승률보다 매우 높게 나타났으며, 준공업, 일반 공업지역은 오히려 하락한 것으로 나타났다. 경 남 김해에서도 계획관리지역은 역시 42% 상승한 반면 일반공업지역은 24.1%에 그쳐 비도시 개별입지 공장, 특히 계획관리 지역 등에 입지한 경우 일반산업단지나 공업지 역보다 높은 지가 상승률을 나타내고 있다.
즉, 보전산지에서 지역사회개발 및 산업발전에 필요한 시설로 인정되고 산림청장과 협의해 산지전용허가가 의제되는 허가를 받은 경우 공장 등의 시설 설치가 가능하다.
당초에는 대기오염물질 및 폐수배출시설 5종 사업장만 입지가 가능했으나 2014년 무 역투자진흥회의에서 보전산지를 포함하는 산업단지에서 충분한 오염방지 시설을 갖출 경우 공장건설이 가능하도록 완화했으며 보전산지에 공장을 건축할 경우 의제 가능한 관련 법률은 다음과 같다.
ㆍ 건축법상 건축허가 (건축법 11조 5항 5) ㆍ 공장설립승인(산집법 13조 2 제1항 2) ㆍ 산지관리법상 산지전용허가
ㆍ 국토이용법상 개발행위허가(국토이용법 56조, 국토이용법 61조 1항의 10)1)
국토이용법상 개발행위를 허가하고자 하는 경우에는 중앙도시계획위원회나 지방도 시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며 국토이용법상 개발행위허가를 받을 경우에는 법 61조에 1항 10호에 의거해 산지관리법 14조와 15조에 따른 산지전용허가를 받은 것으 로 의제된다. 또한, 국토이용법 시행령에서는 개발행위의 허가면적을 규정하고 있으며 (법 55조) 농림지역의 경우 3만 제곱미터 미만에 대해서만 개발행위허가가 가능한데 이는 조례로 면적 축소가 가능하다.
즉, 개발행위를 허가받는 경우에는 면적에 따라 도시계획위원회(중앙, 혹은 지방)의 도시계획심의를 받아야 하며 특히, 농림지역에서는 3만 제곱미터 미만일 경우에만 개발 행위허가를 받을 수 있도록 함으로써 개발행위허가를 통해 대규모 개발을 방지하고 소규 모 난개발을 제한하고자 하였다. 다만, 지구단위계획수립, 기타 용도지구 등의 지정이 있는 지역이라면 3만 제곱미터 이상에 대한 개발행위허가가 가능하다(경기도 2016).
보전산지의 경우에는 3만 제곱미터 이상의 대규모 개발이 필요한 경우에 한해 산업 입지법에 따라 산업단지로도 개발이 가능하다. 그러나 보전산지에 공장을 설립하는 경 우 개발행위허가 대상이기 때문에 나홀로 공장 등은 도시계획심의위원회의 심의과정에
서 개발행위허가가 기각될 수 있기에 최근의 개발행위허가 일원화로 이를 통일하였다 (경기도 2016).
사실상 도시계획위원회의 심의 결과에 따라 농림지역인 보전산지에서의 공장 등 개발 행위허가가 결정되지만 관리지역 내 보전관리 지역이나 생산관리지역에서는 도시계획 위원회의 심의보다 엄격하게 공장건축을 위한 개발행위가 원칙적으로 금지되고 있다고 보아야 한다. 즉, 농림지역에서는 공장설립이 원칙적으로 불가했으나 규제완화에 따른 산지전용허가와 농지전용허가를 통해 가능해진 반면, 관리지역인 보전관리와 생산관리 지역에서는 일부 제한적인 경우(생산관리지역에서 도정공장 및 식품공장과 읍면지역에 건축하는 제재업의 공장 일부)를 제외하면 원칙적으로 공장설립이 불가한 것이다.
2) 산지전용을 통한 비도시 개별입지 공장 규제완화의 문제점
현행 법률상 산지관리법에서는 개발행위허가와 공장설립 승인허가를 받고 건축허가 를 득할 경우 임업용 보전산지에서 공장설립이 가능하다. 그러나 임업용 보전산지는 국토이용법상 농림지역이며 이는 관리지역보다 보전목적으로 지정된 용도지역의 성격 이 크다. 국토이용법상 관리지역 중에서 계획관리지역을 제외한 보전관리지역이나 생산관리지역에서의 공장설립이 오히려 농림지역으로 지정된 임업용 보전산지에서 보다 법률적으로 까다롭다
특히 더 큰 문제는 보전산지에서 공장이 일단 허가되면 지목변경에 의해 농림지역에 서 보전관리나 생산관리로 용도지역이 변경되고 이후 기존공장의 증축이 어려워져 민 원발생과 규제효율성이 저해 된다는 점이다. 지자체 인터뷰 결과 임업용 보전산지(농 림지역)에서 공장 설립을 허용하고 있으나 일단, 임업용 보전산지에 공장이 설립되면 임업용 보전산지는 과거의 ‘임’에서 공장을 뜻하는 ‘장’으로 지목이 변경되는데 이때
‘장’으로 지목이 변경되면 더이상 보전산지가 아니므로 보전산지에서 해제하게 되고 실제 용도에 따라 국토이용법상 용도가 정해지게 된다. 당연히 이렇게 설립되는 공장 의 용도지역은 대부분 보전관리나 생산관리로 용도지역이 지정된다. 그러나 이렇게 새 롭게 지정된 보전관리나 생산관리에서는 공장 증축이 불가능해 오히려 공장주는 인근
의 농림지역 인 ‘임업용 보전산지’에서 추가로 공장을 확대하거나 공장을 설립하고자 해 오히려 난개발을 부추기고 있으며 동시에 기존 공장의 증축을 원하는 공장주들에게 는 과도한 규제로 인식되고 있다는 것이다.
무엇보다 보전산지에서는 일반적인 공장건축 뿐 아니라 산업단지도 개발이 가능해 관리지역과의 개발형평성이 괴리되어 있다2).
이와 같이 관리지역보다 엄격하게 보전되어야 할 농림지역에서의 공장설립이 증가하 고 있다는 것은 동기간(2016) 년 FactoryOn의 등록공장 자료로도 분석이 가능하다.
FactoryOn의 자료로 집계한 2016년도 등록공장 중 보전관리지역에 설립된 공장은 총 429건으로 합계면적은 2,279,105m2이며 생산관리지역에 설립된 공장은 총 809건의 3,289,186m2 로 나타나 법률상 농수산가공식품공장의 허가가 가능한 생산관리지역에 서의 공장설립건수가 보전관리지역 보다 두 배 가까이 많은 것으로 나타났다. 보전산 지 중 공장설치가 제한되어 있는 공익용 산지에서는 총 19건, 면적으로는 153,482m2 의 공장이 설치되어 있는데 원칙적으로 보전산지에서 공장설치가 금지되어 있음에도 불구하고 용도지구 지정, 혹은 창고형 건물의 공장전환 등으로 공장설립이 이루어진 것으로 보여진다. 그러나 이는 전체 18만 건중에서 19건으로 매우 적은 수의 공장이 허가되어 난개발이 진행 중이라고 보기는 어렵다.
용도지역 공장건수 합계면적(m2) 평균면적
관리지역
계획관리 37,794 171,090,366 4,527
보전관리 429 2,279,105 5,313
생산관리 809 3,289,186 4,066
농림지역
농업진흥지역 1,812 1,465,178 809
임업용산지 453 2,938,694 6,487
공익용산지 19 153,482 8,078
표 4-4 | 관리지역과 농림지역의 공장설립 건수와 면적 (2016년 말 기준 FactoryOn)
자료: FactoryOn 이용 저자 작성
2) 제3차 무역투자진흥회의에서 산업단지를 조성할 때 보전 산지에 충분한 오염방지시설을 설치할 경우 공장을 지을
임업용 산지에는 공익용 산지에서와 달리 총 453건의 공장이 설립등록 되었으며 그 면적은 2,938,694m2에 달한다. 임업용 산지는 공익용 산지에 비해 공장설립 건수와 면적이 약 20배 가까이 높은 것으로 나타나 동일한 보전산지임에도 불구하고 개발현황 에 큰 차이가 있다. 이와 같은 임업용산지에서의 공장개발은 보전관리 지역에 설립된 공장의 총 개발건수(429건)나 면적보다 넓은 것으로 나타난다.
공장설립 등록건수당 개발면적은 농림지역인 임업용산지가 6,487m2로서 보전관리 지역의 5,313m2보다도 큰 것으로 나타나 농림지역인 임업용산지에서 관리지역인 보전 관리지역에서와 유사한 공장설립이 진행되고 있음을 알 수 있다.
전국단위에서 산지전용을 통한 공장용지개발을 분석해야 하지만 일괄적으로 집계된 자료가 없어 구득이 가능한 지자체 김해시 자료(통계청 산림의 타용도 전용허가 현황) 를 통해 분석한 결과, 다행스럽게도 2009년부터 2018년까지 10년간 김해시 산지전용 허가 중 공장용도로의 산지전용은 2011년도, 2014년도에 최고점을 찍고 하향 중인 것 으로 나타나 산지에서의 공장전용은 점차 완화되는 것으로 보인다.
(단위, %, km2)
출처: 통계청 이용, 저자 작성
그림 4-1 | 경남 김해시 산림의 타용도 전용허가 중 공장비율과 공장용지 전환면적 추세
전라북도의 2010년부터 2018년까지 산림전용허가(통계청)도 김해지지역과 마찬가 지로 2011~2012년을 기점으로 점차 공장의 산지전용허가 면적비율이 감소하는 것으로 나타났다.
(단위, %, km2)
출처: 통계청 이용, 저자 작성
그림 4-2 | 전라북도 산림의 타용도 전용허가 중 공장비율과 공장용지 전환면적 추세
그러나 상대적으로 개발을 제한하기 위해 지정되는 농림지역임에도 불구하고 관리지 역인 보전관리지역보다 많은 수의 공장설립이 임업용산지에서 이루어 진다는 것은 여 전히 규제형평성이나 제도의 취지에서 어긋난다고 볼 수 있다. 특히, 보전관리나 생산 관리보다 지가가 저렴한 임업용 산지에서의 개발이 증가할 것으로 보여 이에 대한 규제 가 필요하며, 개발관련 실수요를 계획적으로 유도하기 위해 보전관리나 생산관리지역 에서 현재 금지하고 있는 공장 증축 등을 오히려 검토할 필요가 있는 것으로 보인다.
3) 농지전용과 비도시 지역 개별입지 공장
청주시는 2014년 청원군과 통합 이후 산지와 농지전용허가로 축구장 3,400개에 가 까운 개발이 진행되었다고 발표3)했는데(뉴시스 2019.8.30.) 이 중에서 공장은 산지 전용 중 2.33%, 농지전용에서 5%의 비율로 개발되었다.
박석두ㆍ채광석(2013)은 농지관리법이 1994년 제정된 이후 지속적으로 시행령 개 정을 통해 공장입지 관련 규정을 완화하고 있다고 주장하며 무분별한 농지전용을 방지 하는 일본을 사례로 들고 있우리의 농업진흥지역인 농용지구에 대해 원칙적으로 농지
3) 산지전용으로 4,084건, 599만5,746m2, 농지전용으로 6,450건의 1,846만 1,783m2 이 이루어진 것으로 보도