1) 개별입지의 정의
(1) 선행연구와 법률에서의 개별입지 정의
다수의 선행연구에서는 개별입지를 통상 계획입지에 대응하는 개념으로 설명하나, 제도적 구분보다는 개별입지의 현황과 분포, 부작용을 설명하는데 그치고 있다. 이성 룡 외(2009)는 계획입지를 ‘국가나 공공단체 등이 일정지역을 선정하여 공장을 집단 화 시킨 공업용지’로 정의하고 개별입지를 ‘공업용지 중에서 계획입지를 제외한 용지’
로 정의하고 있으며 이성룡 외(2009)를 제외한 대부분의 연구 (김태환 1999, 반영운 외 2015, 이경주ㆍ권일 2012)에서도 개별입지는 계획입지의 상대적인 개념으로 사용 되고 있으며 개별입지와 계획입지의 제도적 차이에 대한 구별은 명확히 이루어지지 않 고 있다.
가장 대표적인 산업입지 관련법률인 『산업의 입지 및 개발에 관한 법률』(이하 산업 입지법)에서도 법률적으로 개별입지를 명확하게 정의하지 않고 있다. 다만, 『산업입지 개발에 관한 통합지침』 제34조에서‘개별공장 설립승인 및 입지개발기준’을 두고 개별 공장설립을 위한 입지신청은 ‘산업입지법 제40조에 따른 산업단지 외의 지역에서 신청 하는 경우를 말한다’로 규정하고 있는데, 이는 산업단지 외의 지역에서 입지하는 개별 공장 설립을 개별입지로 정의한 것으로 볼 수 있다. 즉, 산업단지를 계획입지로, 그 외의 공장을 개별입지로 정의한 것으로 보인다. 이 경우 도시지역 내 공업지역에 입지 하는 개별입지 공장은 개별입지로 구분될 수 있다.
『산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률』(이하 산집법)에서도 개별입지에 대한 법 률적 정의는 없으나 공장설립승인에 있어 개별입지와 계획입지를 구분한다. 공장건축 면적 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설ㆍ또는 업종변경을 하려는 자는 시ㆍ군ㆍ 구청장의 승인을 받아야 하며 산업단지에 입주하는 경우 산업단지의 관리업무를 수행 하려는 자와 입주계약을 체결해야 한다고 규정(산집법 제2조 제 16호, 제17호, 제30 조 제1항, 제2항 및 산집법 시행령 제36조의 7제 1항)하고 있는데, 이때, 시군구청장 으로부터 직접 공장 설립승인을 받는 경우에는 개별입지, 산업단지 입주계약을 통해 공장설립이 이루어지는 경우(산집법 법률 2조 16, 17호, 산집법 시행령 36조 7 제1 항)에는 계획입지로 구분하고 있어 산업입지법의 개별, 계획입지 구분과 다르지 않다.
다만, 산업집적법 상 공장은 500m2이상의 등록공장을 의미하므로 실제로 제조업을 목 적으로 건축허가가 필요한 건축법상의 공장과는 차이가 있게 된다.
『수도권 정비계획법』에서는 산업입지법, 산업집적법과 다소 상이한 기준으로 개별 입지를 구분하고 있다. 가장 최근의 3차 수도권 정비계획에서는 개별입지 공장의 난개 발로 주거환경이 저하되는 것을 막기 위해 산업입지법, 산업집적법의 개별입지와 계획 입지 구분기준을 보다 세밀하게 나누고 있고 있다. 즉, 현재 3차 수도권 정비계획은 수도권 산업단지는 전국 산업단지 개발면적의 20% 이내에서 개발면적을 규제하고 있 으며, 공업지역은 개별입지와 함께 공장총량제 규제 대상에 포함시켜 산업단지와 구분 해 규제하고 있다.
그러나 2차 수도권 정비계획법에서는 공업지역과 산업단지의 공급면적을 함께 제한 하고 개별입지에 대해서만 공장총량제를 규제하면서 공업지역과 산업단지를 계획입지 로, 그 외의 공장을 개별입지로 간주하고 있다.
자료: 건설교통부, 2006, 3차 수도권 정비계획고시문, p.20 그림 3-1 | 3차 수도권 정비계획법상의 공장입지 규제 변화
즉, 공장의 산업단지 입주여부에 따라 개별입지와 계획입지를 판단하는 산업입지법, 산업집적법과 같이 수도권 정비계획법도 산업단지에 대해서는 공업용지나 개별입지와 구분하고 공급물량을 규제한다. 그러나 도시지역내 공업지역에 대해서는 산업단지와 함께 공급물량을 제한해야 하는 계획입지로 보거나(2차 수도권 정비계획), 개별입지와 함께 공장총량의 규제 대상으로 보는(3차 수도권 정비계획)등 달리 수도권 정비계획 의 정책목적에 따라 유연하게 정의하고 있다.
결론적으로 산업단지는 계획입지로, 개별공장은 개별입지로 보는 것이 입지관련 주 요 법률에서 공통적이지만 공업지역에 입지하는 공장에 대해서는 정책목적에 따라 개 별입지와 계획입지에 대해 구분이 명확하지 않다.
(2) 본 연구에서의 개별입지 정의
앞서 살펴본 것과 같이 개별입지에 대한 정의는 산업단지에 입지하는 경우를 제외한 공장입지를 개별입지로 보는 산입법과 산집법의 정의가 가장 보편적으로 사용된다.그 러나 공업지역에 대해서는 법률(수도권정비계획법)에 따라 개별입지로 보거나 계획입 지로 보는 기준이 명확하지 않다.
개별입지는 정책목표가 무엇인지에 따라 개별법에 따라 그 정의가 달라질 수 있으나 산업입지법과 산업집적법 에서는 개별입지의 문제점을 객관적으로 인식하고 그 정책방 향을 제시히기 위해 보다 명확한 법률적 정의를 필요로 한다. 기존 연구에서 개별입지 의 문제점은 폐수배출과 대기오염으로 인한 환경오염, 도로연접 및 주공혼재(主工混 在)에 따른 통행방해와 정주여건 악화 등으로 요약(이성룡 외 2009, 양원탁ㆍ이희연 2016, 오용준 2015, 임종인 2010)된다. 즉 개별입지는 산업단지에 비해 집단적인 오 염처리시설에 대한 기준이 없이 개별공장이 환경기준에 따라 처리하도록 하고 있고, 도로에 인접하는 등 건축기준을 충족하는 경우 주변 토지이용여부, 인접토지 사용자 의견수렴 없이 건축허가와 공장설립이 가능해 다양한 문제가 발생시키게 된다.
본 연구에서는 개별입지가 공해(소음, 진동, 악취, 대기, 수질)등 다양한 외부불경 제를 생산하며 주변 토지이용과 조화되지 못하는 공장입지 형태로 진단하고 이에 따라 개별입지를 ‘집단적 토지이용계획을 갖추지 못하고 개별법에 따라 공장부지가 조성되 거나 용도전환 됨으로써 주변의 정상적 토지이용을 저해하는 공장입지의 형태‘로 정의 하고자 한다. 개별입지를 이와같이 정의할 경우 도시 내 공업지역은 용도지역을 설정 하고 집단적 토지이용계획을 수립, 입지한 지역이므로 개별입지로 볼 수 없을 것이다.
같은 이유로 산업단지와 유사한 각종 유사계획입지(과학벨트,도시개발사업에 의한 테크노밸리,자유무역지역, 수출자유지역, 경제자유구역,연구개발특구)도 모두 개별입 지가 아닌 계획입지로 볼 수 있을 것이다. 다만, 산업단지, 도시지역이 아닌 곳에서 지구단위계획을 수립하고 입지하는 공장의 경우 일반적인 개별입지에 비해 엄격한 계 획지침을 따라야 하고 도시계획 심의 위원회의 심의를 거쳐야 하므로 계획입지에 가깝 다고 볼 수 있지만 이들 지구단위계획에 의한 공장입지는 단지개발과 같은 집단적 토지
지용계획이 없이 개별 기업의 필요에 의해 계획되는 입지형태 이므로 개별입지로 보는 것이 타당하다.
자료: 저자작성
그림 3-2 | 개별입지의 정의
2) 공장의 정의
개별입지 공장을 정의할 때 중요한 개념 중 하나가 공장이다. 공장은 일반적으로 제 조업을 영위하기 위한 장소이나 법률적으로 다양한 정의가 혼재하고 있다. 『산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률』에서 공장이란 ‘건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하 “제조시설 등”이라 함)을 갖추고
「한국표준산업분류」에 따른 제조업을 하기 위한 사업장을 말함’ 으로 정의하고 있다.
(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호 및 「산업집적활성화 및 공장 설립에 관한 법률 시행령」제2조제1항).
산업집적법 시행령(2조 2항)에서는 공장의 범위를 제조시설 및 시험생산시설, 공장 부지내 부대시설, 법령에 따라 설치가 의무화된 시설 및 공장부지를 모두 포함하게 된 다. 이때,제조업이란 원재료에 물리적, 화학적 작용을 가하여 투입된 원재료를 성질이 다른 새로운 제품으로 전환시키는 산업활동(통계청, 한국표준산업분류)을 말하므로 제 품을 새롭게 제조하는 활동 뿐 아니라 농수산식품을 처리하는 산업활동까지도 모두 제 조업에 포함될 수 있다.
산업집적법상의 공장은 법률 제15조에 따라 공장설립을 완료할 경우 시ㆍ군ㆍ구청 장에 공장설립 완료신고를 해야 하며, 법 제 16조에 따라 신고를 받은 시ㆍ군ㆍ구청장 은 산집법 시행규칙에 따라 공장등록 대장에 이를 등록해야 한다. 특히, 공장건축면적 이 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경의 완료신고를 받은 때에는 이를 의무적으로 공장등록대장에 등록해야 한다(산집법 시행규칙 제 10조 제3항)
산업집적법과 달리 다양한 법률에서 목적에 따라 공장에 대해 각기 다른 법률적 정 의를 사용하는데, 『수도권정비계획법』에서는 각층 바닥면적의 합계가 500m2이상인 경 우를 공장으로 정해 공장총량제 등의 규제에 활용하고 있다. 『조세특례제한법』에서도 공장의 범위에 자동차종합정비업 사업장을 포함하고 있으며 『지방세특례제한법』 시행 규칙은 별표2에서 아래와 같이 도축, 육류, 수산물 가공 및 저장ㆍ처리업까지 공장에 포함시키고 있다.
ㆍ 도축, 육류가공 및 저장 처리업(도축, 육류가공, 저장 처리,가금류 가공 및 저장처리, 기타 육류가공 및 저장처리업)
ㆍ 수산물 가공 및 저장 처리업 (수산동물 가공 및 저장처리업, 훈제 조리 및 유사 조제식품 제조업, 건조 및 염장품 제조업)
『건축법』도 산업집적법, 기타 법률과 다른 공장 기준을 정의하고 있다. 『건축법』상 공장은 산집법상 공장과 달리 『건축법 시행령』 별표 1 제17호에서 다음과 같이 규정 되어 있다.
“물품의 제조ㆍ가공(염색, 도장, 표백, 재봉,건조, 인쇄 등을 포함한다) 또는 수리 에 계속적으로 이용되는 건축물로서 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위 험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 자원순환 관련 시설 등으로 따로 분류되 지 아니한 것”
『건축법』상 공장은 개별 건축물의 건축허가를 통해 결정되므로 산업집적법상 공장으 로 인정되는 부지, 부대시설은 공장으로 건축허가 받지 않은 경우 건축법상 공장으로
볼 수 없다. 특히, 산업집적법상 공장은 500m2이상인 경우 등록되어야 하지만 건축법 상 공장은 면적에 상관없이 건축허가를 통해 공장여부를 판단하게 된다.
따라서 모든 산집법상 공장은 건축법상 공장이지만 모든 건축법상 공장이 산집법상 공장이라고는 할 수 없다. 산집법상 공장만을 대상으로 개별입지를 분석하는 경우 500 제곱미터 미만의 건축법상 공장의 개별입지에 대해서는 사각지대가 발생하므로 본 연 구에서는 산집법상 공장과 건축법상 공장 모두를 공장으로 보고 건축법, 공정설립온라 인지원시스템의 공장등록자료를 모두 활용해 개별입지 현황을 분석하였다.