1) 비도시 개별입지 공장에 대한 투기적 수요방지와 개발이익 환수
계획관리 지역에서의 개별입지 지가상승이 오히려 도시지역이나 산업단지의 일반공 업지역보다 크다는 점은 매우 우려스러운 점이다. 지가 상승을 목적으로 하는 투기적 개별입지 수요가 향후에도 지속적으로 발생할 가능성이 있기 때문이다. 강호제ㆍ류승 한(2011)은 산업단지의 개발과 공급이 개별입지로 인한 난개발이 진행된 후에 발생한 다고 주장하고 있는데, 산업입지법에서 산업단지개발을 위해 요구하는 조건인 ‘충분한 수요’ 가 오히려 주변의 개별입지 난립을 통해 증명되는 상황에서 산업단지는 현실적 으로 개별입지가 집단화 되고 난개발이 진행된 이후에나 개발되는 것이 사실이다. 난 개발을 방지하기 위한 계획입지의 사전적 개발보다는 사후적 개발이 주를 이룬다고 할
수 있다. 수도권 지역의 경우 이와 같은 현상은 더욱 두드러진다.
김포지역 인터뷰에서 주민들은 환경파괴의 주범인 개별입지 공장들이 오히려 최근 김포 밸리산업단지, 골드라인으로 불리는 김포 도시철도개통, 풍무ㆍ대곶 도시개발사 업 등으로 막대한 개발이익을 얻을것 이라며 우려하고 있다.
개별입지 공장의 문제는 농지전용에서도 동일하게 나타나는데 박석두ㆍ채광석 (2013)은 무분별한 개발로 인한 투기적 지가상승을 해결하기 위해 현행 용도지역제를 유럽식의 계획허가제로 전환해 소규모 농ㆍ산지 전용과 개발행위를 금지하고 계획적 개발이 되도록 할 것을 강조하고 있다. 이 경우 개인이 개별법에 따라 개발하는 경우에 도 개발계획을 허가받지 않으면 일체의 개발이 불가능하다. 그러나 문제는 규모가 큰 농지와 산지전용의 경우 개발계획의 수립 필요성이 크지만, 500m2내외의 소규모 등록 공장인 경우에는 개발계획 수립의 실효성이 없으며 규모가 큰 개별입지인 경우에도 이 미 지구단위계획을 수립하고 있기 때문에 계획허가제의 적용에는 한계가 있다.
결국, 투기적 수요를 방지하기 위해서는 개별입지 공장에 대해 보유세와 거래세를 인상하는 방법과 개발이익을 환수하거나, 개발부담금을 부과하는 방법이 보다 현실적 이다. 그중에서도 영세 제조업자의 안정적 사업활동을 보호하기 위해서는 보유세와 거 래세를 도입하는 것보다 개발이익환수나 개발부담금 부과가 바람직할 것으로 보인다.
개발부담금은 ‘개발이익 환수에 관한 법률’에 따라 사업시행자에게 부과되는데, 개 발부담금 부과대상 사업에는 산업단지 이외 지역에서 공장용지 조성사업 및 공장설립 을 위한 부지조성사업과 국토계획법, 농지법, 산지관리법에 따라 시행하는 사업으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업으로 정의(개발이익 환수에 관한 법률 시행령 별표 1)된다. 따라서 비도시개발지역에서 개발행위허가를 받은 개별입지 공장 에 대해서는 개발이익환수가 필요하지만, 개발부담금을 부과할 경우 개발사업 규모는 비도시 지역에서 1,650m2 이상인 경우로 정하고 있어 이를 초과하지 않는 비도시 지역 개별입지 공장은 개발부담금 부과 자체가 면제된다는 문제를 안고 있다1).
실제로 비도시 지역에서의 개별입지 공장의 평균 면적이 세종특별자치시(1,794m2)
1) 도시지역은 특별시, 광역시, 특별자치시의 경우 개발부담금 면제기준을 660m2이하로 규정하고 있다
와 전라북도(1,762m2)를 제외하면 모두 1,650m2 이하 이므로 개발부담금 부과 대상이 되는 개별입지 공장은 사실상 제한적이라고 할 수 있다. 그나마도 경기활성화를 위해 한시적으로 2017년부터 2019년까지 개발부담금 부과대상의 면적기준을 비도시지역은 2,500m2 이상에 대해서만 부과하도록 해 그 결과 2017-2019년까지 경기도의 사업유 형별 개발부담금 부과건수를 보면 개발행위허가 등으로 주택용 토지개발 또는 지목변경 이 수반되는 사업의 부과건수가 1,476건으로 제1호부터 7호까지 사업을 제외한 이와 유사한 제8호 사업 전체의 81.3%를 차지하는데 반해, 공장용지 조성사업 및 부지조성 사업은 274건으로 전체의 15.1%에 불과(이외희ㆍ이성룡ㆍ임지현 2020)하다.
구분 빈도(건수) 비율(%)
가. 창고시설을 위한 지목변경이 수
반되는 용지조성사업 63 3.5%
나. 창고시설 설치를 위한 용지조성
사업 3 0.2%
다. 공장용지조성사업(중소기업창업
지원법) -
-라. 공장용지조성사업 및 부지조성
사업 27.4 15.1%
마. 개발행위허가 등으로 주택용 토 지개발 또는 지목변경이 수반되 는 사업
1,476 81.3%
소계 1,816 100%
표 5-1 | 경기도 8호 사업의 개발부담금 부과건수 현황(2017-2019)
주: 징수대장의 8호사업 중 세부사업유형이 기입된 자료를 기준
자료: 경기도 내부자료(2020, 2017-2019 경기도 개발부담금 징수대장, 이외희ㆍ이성룡ㆍ임지현(2020) 재인용
결국 현행 개발부담금 제도는 사실상 비도시 지역내 개별입지 공장의 투기적 수요에 대해 개발이익 환수기능이 없다고 보여지므로 비도시 개별입지 공장의 개발부담금 부 과기준 확대에 대한 엄격하고 전향적인 논의가 요구된다.
2) 용도지역의 지정목적에 부합하는 입지규제 운영
앞서 살펴봤듯이 비도시 공장 입지규제는 계획관리지역을 제외하면 관리지역보다 농 림지역에서 개별입지 공장의 건축이 용이하다. 국토이용법 제 6조에서는 관리지역을 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경 보전지역에 준하여 관리할 필요가 있는 지역으로 규정하고 있고 농림지역에 대해서는 도시지역에 속하지 않는 지역으로 농림 업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위해 필요한 지역으로 규정하고 있다.
다시 말해, 비도시 지역의 용도지역 지정목적을 고려할 때 관리지역보다 도시에서 이격된 농림지역에서의 개별입지 공장에 대한 개발행위에 더 많은 규제가 필요하다고 볼 수 있다. 그러나 앞서 설명했던 것처럼 2019년도 농림지역 중 농업진흥구역에서의 공장 수가 1,461건으로 관리지역 중 보전관리지역(435건)과 생산관리지역(932)건을 합친 것보다 많다는 사실과 여기에 더해 농업보호구역에서의 공장수(551)도 보전관리 지역의 공장 수보다 많는 점을 고려할 때 농림지역이 관리지역보다 농림업을 진흥시키 고 산림을 보전하기 위해 필요한 지역으로 규정된 것인지 의문이 든다.
관리지역과 보존지역의 용도지역 지정목적이 명확한데도 불구하고 이와 같이 지정목 적과 다르게 비도시 개별입지 공장이 난립하는 이유는 계획적 관리를 위한 콘트롤 타워 인 국토교통부가 농림지역에서 만큼은 농지와 산지를 관리하는 농림축산식품부나 산림 청과 명확한 계획목표를 공유하지 못하기 때문으로 보여진다. 농림지역의 대부분을 차 지하는 농지와 산지의 관리 주체인 농림축산식품부나 산림청은 지속적인 농지수요와 감소와 산지 이용수용의 증가로 인한 개발압력을 농ㆍ산지 전용을 통해 해결하려고 노 력할 수 있지만 농ㆍ산지에 대해 실질적인 관리권이 없는 국토교통부는 농ㆍ산지 이용 수요에 대한 적극적 대처 없이 ‘농ㆍ산지 전용’을 통해 계획적 비도시 개별입지 관리의 틈을 열어 놓은 것으로 볼 수 있다.
농림지역의 산지와 농지에 대해 도입 취지에 맞는 ‘보전’을 목적으로 한다면 현재와 같은 전용에 대해서는 관리지역보다 엄격한 제한이 필요할 것이다. 그렇지 않다면 계
획적 전용과 개발을 위해 도시지역과 관리지역과의 연계를 고려한 장기적인 시각에서 도시기본계획과 유사한 농림지역 보존ㆍ개발 및 이용에 관한 사전구상이 필요하며 이 에 따라 관리지역의 종세분과 유사한 농림지역 종세분도 필요할 것이다.
개발행위에 대한 지속적이고 과학적인 모니터링 시스템 구축도 필요하다. 개발행위 허가제도는 비도시지역의 난개발을 방지하기 위한 대표적인 계획적 관리제도이다. 개 발행위허가에 대한 정보는 개발행위가 일어난 토지의 지목, 용도지역, 개발면적, 전용 허가, 개발목적 등 방대한 정보를 담고 있어 이를 모니터링 하는 경우 개별적인 토지개 발 수요를 분석할 수 있으며 이를 근거로 농지, 산지의 훼손 및 이용실태, 개별입지 공장의 건축, 분포 현황도 직관적으로 파악이 가능하다.
현재 농지전용과 산지전용에 대해 공개가능한 데이터가 지자체별로 수집 되어 있으 므로 개발행위허가를 모든 지자체가 표준화된 양식에 따라 공개한다면 농ㆍ산지전용 데이터도 공유가 이루어지면서 지자체간 개발행위의 비교도 가능할 것이다. 그러나 현 재 개발행위 허가는 기초 지자체에서 이루어지고 있음에도 불구하고 이를 일관성 있게 수집하고 투명하게 공유하며 향후 계획적 관리를 위한 기초자료로 활용할 수 있는 기반 은 마련되어 있지 못한 상황이다.
개발행위를 허가하고 수집하는 기초 지자체는 국가공간정보포털의 국가중점 데이터 에 관련 데이터를 매월 단위로 업데이트 해야 하지만 지속적으로 관련 정보를 공개하는 기초지자체는 없다.
한국토지주택공사와 국토교통부에서는 여전히 기초지자체에 입력에 필요한 제한된 데이터 포맷을 주고 이를 활용해 도시계획현황통계를 작성하므로 세부적인 개발행위의 특징에 대해서는 기초자료도 수집이 어려운 상황이다. 향후 계획적이고 과학적인 개별 입지관리와 비도시지역 개발과 보존, 관리를 위해서는 가장 먼저 개발행위 허가에 대 한 체계적인 수집과 투명한 개방이 필요하다고 본다.
이를 위해 개발행위허가를 규정한 국토이용법에 개발행위허가 정보 시스템의 개발과 운영에 관해 규정하고 허가권자가 의무적으로 시스템에 개발행위허가정보를 공개하도 록 관련 제도를 개편해야 한다.
(3) 산업단지 등 계획입지를 통한 개별입지 수요의 계획적 흡수
본 연구를 통해 나타난 가장 심각한 문제는 바로 모순적인 입지관련 제도라고 할 수 있다. 산업입지의 개발에 관한 통합지침에서는 산업단지개발의 기본방향을 ‘기업이 필 요로 하는 충분한 면적을 공급하고, 집단화에 따른 경제효과를 극대화 하며, 상호 유기 적으로 연결 될 수 있도록 하고, 산업단지 안 또는 인근의 연관산업 등에서 발생하는 부산물, 폐기물 및 폐에너지 등의 자원 재활용을 통하여 효율성을 증진하는 친환경적 산업단지’(산업입지의 개발에 관한 통합지침 제4조 산업단지개발 기본방향)로 제시하 고 있다.
또한 산업단지는 집단적 환경시설을 갖추기에 최적의 입지형태이고 유해업종이 산업 단지를 제외한 곳에서 개별입지하는 경우 발생할 수 있는 사회ㆍ환경적 비용이 너무 크기 때문에 지방의 산업단지에 대해서는 환경 처리시설 중 폐수종말처리시설에 대해 환경부 장관이 지원할 수 있도록 하고 있다(산업입지의 개발에 관한 통합지침 41조).
이와 함께 산업입지 통합개발에 관한 지침에서는 유해공장의 경우라 하더라도 유치업 종 배치계획의 수립을 통해 영향을 최소화하도록 규정할 뿐 오염공장에 대한 입주제한 규정은 없다. 오염원을 집단적으로 관리함으로서 개별입지의 문제점을 해결하기 위한 산업단지의 개발취지를 고려할 때 산업단지에 오염공장을 유치하는 것은 당연하다.
그러나 앞서 살펴보았듯 최근 분양된 신규산업단지는 거의 모두 유해공장의 입지를 분양공고를 통해 제한하는 것으로 나타났다. 그 결과 준공된 지 2~30년이 된 노후산업 단지들에 유해공장으로 분류된 공장들이 입지하고 있다. 신규산업단지는 거의 예외 없 이 유해공장을 유치하는 것에 반대한다.
그 결과 경기도의 경우 오염배출업종을 수용할 수 있는 산업단지가 극히 제한적 이 므로 9곳의 오염배출공장 중 8곳은 결국 산업단지 대신 비도시 지역에 개별입지를 선 택한 것으로 나타났다. 오염물질을 배출하는 세탁공장은 산업단지에 우선적으로 입주 해 오폐수를 처리할 수 있어야 하지만 총리실 규제개혁위원회의 결정에도 불구하고 여 전히 산업단지 입주업종에서 배제되어 있다는 대표적 세탁업체(크린토피아)의 지적(강