1) 비도시 개별입지 선행연구 검토
개별입지에 관련된 선행연구는 도시계획, 환경, 경제적 측면에서 다양하다. 이경기 (2003)는 2003년 1월부터 시행된 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』에 따라 개별입 지의 확산이 감소할 것으로 예상하고 개별입지의 비율이 높은 충청지역에서 계획입지 의 공급확대를 주장하였다. 개별입지의 원인에 대해서 최창규ㆍ이원영(2008)은 AHP 기법을 이용해 개별입지 기업의 입지 만족도를 조사했는데 개별입지 공장들은 입지만 족도가 상대적으로 낮지만, 낮은 지가에 대한 만족도는 높은 것으로 나타나 개별입지 기업의 입지요인이 낮은 지가에 기인한다고 추정하였다.
이보다 앞서 노근호ㆍ고영구(1997)는 개별입지 기업의 경제적 측면을 연구했는데 개별입지의 총생산함수 추정을 통해 개별입지가 지역의 제조업 성장에 기여한다고 주 장하였다. 그러나 계획입지가 규모에 대한 수확체증을 실현하지만 개별입지는 중간재
투입에 따른 총생산이 계획입지보다 높아 산업간 연계효과가 계획입지보다 크다고 진 단하였다.
반영운ㆍ백종인(2010)은 개별입지 난립의 문제점을 극복하기 위한 대안으로 제시된 준산업단지의 조성전략을 논의하면서 개별입지의 문제점으로 난개발, 환경문제, 사회 기반시설에 대한 무임승차, 개발이익의 사유화 등을 지적하였다. 이를 표로 정리하면 아래와 같다.
구분 문제점
입지분포 • 수도권 지역 및 대도시 주변지역 선호-관리지역 중심으로 입지 입지비용 • 개별입지는 계획입지에 비해 입지비용이 낮음
내부도로 및 주차장
• 도로 자체가 부족
• 직원 통근의 어려움
• 원활한 물류의 제약으로 생산활동 제약뿐 아니라 지역의 이미지 저하
진입도로 • 적정한 진입도로를 확보하지 못하고 있음(지방소재 집적지)
• 물류가 원활하지 못함-높은 사고 위험
녹지 및 공원시설
• 녹지를 자체적으로 조성하지 않음
• 필수시설(도로 등) 부족으로 녹지나 공원 등에 관심을 기울이기 힘듦
• 완충녹지의 미비
• 소음 경관문제와 관련된 민원이 빈번히 발생
토지이용 • 난개발, 환경문제, 주변지역과의 토지이용갈등
• 경관훼손, 산업쓰레기 투기, 폐업공장의 방치 등
소방 및 방재
• 산사면에 대한 방재시설 미비
• 협소한 내부도로로 인한 소방차량 진입곤란
• 공장의 과밀로 인한 화재위험 등 국가적 차원의 대책 미비 자료: 반영운ㆍ백종인 (2010) 재인용, p.64
표 2-1 | 개별입지 집적지 문제점
개별입지 선행연구의 또 다른 동향은 개별입지 집적지에 대한 공간적 분석과 난개발 에 대한 실증적 접근이라고 할 수 있다. 이경주ㆍ권일(2012)은 비도시 지역 내 공장 개별입지의 공간적 군집화 수준을 통해 난개발을 진단하고자 하였으며 경기도 화성시
를 대상으로 이를 실증해 향후 난개발이 우려되는 지역을 추정하였다. 이경주ㆍ권일 (2013b)은 이후 연구에서 선행연구(이경주ㆍ권일 2012)에서 도출된 공장군집도를 시 계열 통계량과 결합하는 방식으로 보다 정교하게 개별입지의 시공간 분포 변화를 추적 했다. 그러나 난개발과 개별입지의 확산이 어떻게 발생하는지에 대한 원인을 진단하지 는 못하였다.
양원탁ㆍ이희연(2016)은 수도권을 대상으로 개별입지 제조업체들의 유입실태와 특 성에 관한 연구를 진행해 개별입지의 증가가 토지이용, 환경오염물질배출, 용수사용량 등 다양한 문제를 야기했다고 주장하였다. 특히, 인근 농촌 48개 마을 이장들을 설문 조사해 개별입지의 증가가 환경오염, 차량유입, 경관훼손, 공장근로자와의 이질성 등 문제가 발생한다고 설명하였다.
대부분의 실증적 선행연구가 개별입지 집적지를 공간계획, 지역경제 차원에서 분석 하는 것과 달리 김희석(2019)의 연구는 김포시 개별입지 집적지의 SO2 오염도 변화를 AERMOD모델을 이용해 평가해 개별입지의 환경적 문제점을 지적했다.
2) 난개발 관련 개별입지 선행연구
앞서 살펴본 바와 같이 개별입지 선행연구 중 상당수는 난개발 관련 연구에 집중되 어 있다(반영운ㆍ백종인 2010, 이경주ㆍ권일 2012, 2013a, 이경기 2003). 그러나 난 개발에 관련된 다양한 선행연구가 이루어졌음에도 불구하고 아직 난개발에 대한 통일 된 정의는 찾아보기 힘들며 난개발에 대한 계량화 역시 단순히 공장집적도와 주거-공 업 혼재도를 측정하는 정도로 난개발을 정의하는데 그치고 있다.
보다 세부적으로 난개발의 정의에 관한 학술적 연구는 정현욱ㆍ김재익(2003) 등에 서 폭넓게 이루어 지고 있는데, 정원욱(2011.5)은 난개발을 접하는 주체와 입장에 따 라서 달라질 수 있으며 그로 인해 보편적 합의를 이끌어내기 힘들다고 주장하면서 현재 의 상태뿐 아니라 장래의 수용인구와 기반시설에 대한 예측없이 개발될 때, 그리고 공 공시설의 수용능력을 떠나 주변 경관과의 조화가 이루어지지 않는 경우를 난개발로 정
의하였다. 이 경우 난개발을 정의하기 위해 미래 수용인구, 기반시설에 대한 예측, 주 변 경관과의 조화까지 객관적으로 고려해야 한다는 주장이다.
김재익(2008)은 난개발을 ‘계획되지 않은 모든 개발(unplanned development)’로 정의했으나 이는 계획재량을 허용하는 계획의 정의와 상충된다고 볼 수 있다. 즉, 계획 의 유무여부에 따라 난개발을 정의할 경우 계획가에게 계획재량을 허용하는 모든 계획 과 그로 인한 개발행위는 난개발에서 제외되는 것이다. 그러나 계획과정을 거쳤어도 그 결과물이 주변지역과의 부조화, 지속가능하지 않은 과도한 개발의 경우에는 난개발 로 보는 것이 합리적이다. 실제로 『산업단지 인허가 절차 간소화를 위한 특례법』(이하 특례법)은 산업단지의 계획적 공급을 위해 제정되었으나 신속한 공급을 위해 기본계획 과 실시계획을 통합함으로써 시장에서 소규모 산업단지의 과도한 공급을 야기하고 있 다. 특례법에 의한 소규모 산단 공급은 ‘계획적 난개발‘로 이미 지적(장은교 2017.5) 받고 있다.
김재익(2008)은 미국과 영국의 난개발 개념을 설명하면서 영국의 경우는 계획여부 에 상관없이 녹지를 훼손하는 경우로, 미국은 저밀도 개발부터 지방정부의 책임소재간 과 까지 9개의 조건 중 두 개 이상의 조건을 갖춘 경우를 난개발로 본다고 주장했다.
그는 난개발을 측정하기 위해 개발밀도지표, 주거밀도지표표, 기반시설(도로)공급지 표, 통근소요시간지표를 사용해 전국의 난개발정도를 측정하고자 했다.
그러나 이와같이 다양한 난개발 지표에도 불구하고 개별공장입지로 인한 난개발을 설명하기는 여전히 부족하다. 비도시지역에 입지하는 개별공장은 오히려 산업단지보다 공장밀도가 낮고 택지지구로 조성된 아파트지역의 주거밀도 보다 주거밀도가 낮기 때 문이다. 도로에 연접해야 하는 건축허가의 요건 상 모든 개별입지 공장밀집지역의 도 로율이 낮을 수 밖에 없으며, 개별입지 공장밀집지역은 대도시나 수도권에 주로 분포 하므로 산업단지보다도 통근소요시간은 짧을 수 밖에 없다. 따라서 어느 지역에나 적 용가능한 난개발에 대한 일반적이고 보편타당한 정의는 불가능하며 당면한 문제와 정 책목표에 따라 탄력적으로 사용해야 할 것이다.
개별입지 공장난개발에 대해서도 통일된 학설은 없이 선행연구에서는 공장 난개발지
역을 정의할 때 단순히 공장의 밀집도를 사용한다(이경주ㆍ권일 2012, 반영운 외 2015, 이영재 외 2016). 이경주ㆍ 권일(2012)은 개별공장의 공간군집도와 시계열 변 화를 모니터링해 이를 난개발의 지표로 사용했으며 반영운 외(2015)도 김포시를 대상 으로 한 연구에서 격자 내 공장 군집도를 이용해 난개발을 측정하였다.
이영재ㆍ성찬용(2016)은 단순히 공장 밀집도를 사용하는 선행연구의 문제점을 극복 하기 위해 공장밀집도에 주거혼재를 더해 난개발을 측정하였으나 ‘공장-주거’혼재지 역을 ‘난개발’지역으로 정의하기 보다는 ‘난개발 우려지역’으로 정의하였다. 즉, 공장 난개발에 대해 다양한 학술적 정의와 지표를 통한 계량화 연구가 있었지만 대부분의 연구는 공장의 집적이나 공장과 주택의 혼재를 측정하는 것에서 크게 벗어나지 못했 다. 그러나 심화된 논의와 방대한 데이터를 활용한 정교한 분석에도 불구하고 난개발 에 대한 보편적인 정의없이 공장의 집적이나, 공장과 주택의 혼재만으로 개별입지 공 장의 난개발을 정의하고 이를 통해 피해지역을 확정하려 했다는 한계를 갖는다. 대부 분의 경우 개별입지 공장이 집단화 하는 경우 난개발로 이어질 수 있지만 이와 달리 개별입지 공장이 주변지역의 토지이용에 피해를 주지 않고 일자리를 제공하거나 함께 공존하는 경우에는 개별입지 공장의 입지만을 이유로 난개발이라고 할 수 없다.
예를 들어, 공장으로 등록된 공장건물이지만 농축수산 활동에 필수적인 시설로 지역 주민의 일자리를 창출하고 별다른 오염원이 배출되지 않아 주거지역과 혼재가 가능한 경우에는 이들 개별입지 공장이 주거와 혼재한다거나 특정지역에 집적되어 있다고 해 서 난개발로 볼 수 없는 경우(통영의 굴 공장, 임실의 치즈공장 등)가 있다. 결국 ‘난 개발’에 대한 정의는 연구자에 따라 상이하며 이는 개별입지 집적지가 발생한 지역, 상황에 따라 각기 달라질 수 있으므로 이를 일괄적으로 정의하기는 불가능하다.
따라서 본 연구는 개별입지에 대난 난개발 여부를 판단하지 않고 개별입지의 집단적 발생 원인을 분석하는 데 초점을 맞췄다. 대부분의 개별입지 집적지가 어떻게 사회적, 환경적으로 문제를 일으키는지에 대해 각종 미디어를 분석하였으며, 개별입지의 집단 적 발생 원인에 대해 지가상승에 따른 자본이득, 산업단지로 대표되는 계획입지 제도 의 문제 등과 연계해 실증적으로 분석하였다.