1) 일본 해상보안청의 수사 개관
2017년 말 기준 일본 해상보안청의 정원은 13,744명이다. 이 중에서 관구 해상보안본부 등 지방부서의 정원이 11,869명, 순시함정·항공기 등의 정원이 6,927명이다. 2018년 전략적 해상보안 체계 구축 및 국민의 안전 업무 강화를 위한 인력으로 467명을 증원하였다. 2018년 해상보안청 예산은 2016년 12월에 결정된 “해상 보안 체제 강화 정책”을 받아 사상 최대 규모의 2,112억 엔이다.
이 중 인건비는 1,005억엔, 함정·항공기 정비비용은 441억엔, 운항비용(연료비, 수리비 등)은 375억엔이다. 함정은 457척과 항공기 83대를 보유하고 있다.69)
69) 해상보안청 홈페이지(http://www.kaiho.mlit.go.kr)
특히 수사부서는 본부에 경비구난부 소속의 형사과, 국제형사과가 있고, 지방관구에 국제범죄대책기지, 경비구난부 소속의 형사과, 국제형사과가 있다.
이 부서에서 수사경찰은 총 420명으로 본청(형사과, 국제형사과)에 40여 명, 3관구 소속 국제범죄대책기지 50여 명, 11개 관구(형사과, 국제형사과)별로 30명씩 330명이 있다. 이와 별도로 수사경찰이 아닌 수사업무를 지원하고 있는 직원은 해상보안부 경비계(71개소)에 5명씩 357명과 해상보안서(61개소)에 담당으로 2～3명씩 150여 명이 있다.
조직법적은 근거로는 「해상보안청」을 기본법으로 제1조에서, 해상에서 인명 및 재산을 보호하고, 또한 법률위반의 예방․수사와 진압을 위해 국토교통대신이 관리하는 외청으로서의 해상보안청의 설치근거를 두었다. 같은 법 제2조에서는 법령의 해상에서의 시행, 해난구조, 해양오염방지, 해상에서의 범죄예방 및 진압, 해상에서의 범인수사 및 체포, 해상에서의 선박교통에 관한 규제, 수로, 항로표지에 관한 사무나 기타 해상안전확보에 관한 사무 및 부대하는 사항에 관한 사무를 관장하고 있다. 같은 법 제5조에서70)는 해상보안청의 임무를 정의하고 있다. 그중에서 제16호 “해상에서의 범인수사 및 체포에 관한 사항”은 해상 범죄에 대한 사법경찰권의 행사이다. 제14호의
“해상에서의 폭동 및 소란의 진압에 관한 사항”은 해상에서의 집단적인 범죄행위를 진압하는 것이다. 집단적 범죄행위에 대해서도 이를 진압하기 위해서는 범인체포를 필요로 하는 경우 사법경찰권 행사와 관련되는 경우나 그것이 집단적 범죄행위라는 사회적 위협을 현실적으로 제거하는 의미이므로 행정경찰적 직무를 중시하는 것이다. 제17호의 “국제수사공조에 관한 사항”에 대해 해상보안청 조직규칙상 경비구난부 국제형사과 소관 업무사항에 대해 기술하였다.
해상보안관이 하는 강제처분은 해상에서 범죄가 행해지려고 하는 것을 인정한 경우 또는 천재사변, 해난, 공작물의 손괴, 위험물의 폭발 등 위험한 사태가 있는 경우로 사람의 생명 혹은 신체에 위험이 미치거나 또는 재산에 중대한 손해가 미칠 염려가 있어 급속을 요할 때는 다른 법령에 규정이 있는 70) http://www.elaws.e-gov.go.kr
것 외에 다음과 같은 조치를 취할 수 있다. 이는 ① 선박 진행을 개시, 정지시키거나 출발을 제지하는 것, ② 항로를 변경시키거나 선박을 지정하는 장소로 이동시키는 것, ③ 승무원, 여객 기타 선내에 있는 자를 하선시키거나 그 하선을 제한하거나 또는 금지시키는 것, ④ 적하를 양륙시키거나 그 양륙을 제한 또는 금지하는 것, ⑤ 타 선박 또는 육지와의 교통을 제한하거나 금지하는 것, ⑥ 전호에 열거하는 조치 외에 해상에 있어서 인명 혹은 신체에 대한 위험 또는 재산에 대한 중대한 손해를 끼칠 우려가 있는 행위를 제지하는 것을 규정하고 있다.
무기의 휴대 및 사용에 관한 규정은 제19조 및 제20조에서 “해상보안관 및 해상보안관보는 그 직무를 수행하기 위해 무기를 휴대할 수 있으며 무기사용에 대해 「경찰관 직무집행법」(1948년 법률 제136호) 제7조를 준용”한다고 규정하고 있다. 해상보안청 및 국토교통성 장관 지침, 그리고 해상보안청이 발간하는 백서에 나타나 있는 해상보안청의 주요 역할은 ① 영해경비, 외국어선 감시, 해상 범죄, 해상 분쟁 대응, 경비, 경호, ② 해난발생 구조, 해난구조체계, 해상교통의 안전, ③ 해양오염의 사고와 방지대책, 해상재해와 방지대책, ④ 항로표지와 현황, 항로표지의 정비, ⑤ 국제기관과의 협력, 국제관계 업무의 추진, 기술협력 업무도 분석된다. 이러한 측면에서 해상보안청 조직은 해상보안관을 집행기관으로 하는 사법경찰관으로서의 특성과 일반적으로 행정법상에 나타나는 행정관청의 성격을 동시에 수행하고 있다.71)
신분에 있어서 해상보안청 직원은 공안직이고, 「해상보안청법」 제31조에 해상보안관에 대한 사법경찰직원(우리나라의 사법경찰관리 의미임)으로서의 임명에 대해 아래와 같이 규정하고 있다.
▶ 「해상보안청법」 제31조(해상보안관의 사법경찰직원으로서의 지위) 해상보안관 및 해상보안관보는 해상에서의 범죄에 대해 해상보안청장관이 정하는 바에 따라
「형사소송법」의 규정에 의한 사법경찰직원으로서 직무를 행한다.
71) 최석윤, 앞의 글. p. 27.
▶ 「해상보안청법」 제31조(해상보안관의 사법경찰직원으로서의 지위) 해상보안관 및 해상보안관보는 해상에서의 범죄에 대해 해상보안청장관이 정하는 바에 따라
「형사소송법」의 규정에 의한 사법경찰직원으로서 직무를 행한다.
그리고 고시(「해상보안관 및 해상보안관보의 사법경찰직원 직무를 행하는 자를 지정」)가 정하는 바에 따라 원칙적으로 1등 해상보안사 이상의 해상보안관이 ‘사법경찰원’(우리나라의 사법경찰관에 해당됨), 2등 해상보안사 이하의 해상보안관 및 해상보안관보가 ‘사법순사’(우리나라의 사법경찰리에 해당됨)로 지정되어 있다.
일반적으로 수사의 절차방법 등에 대해 모두 「형사소송법」이 정하는 바에 따를 것을 요한다. 이것은 「해상보안청법」에 의해 주어진 사법경찰권을 어떠한 절차에 따라 행사할 것인가 하는 수단방법의 준칙이 「형사소송법」에 의해 주어진다고 말할 수 있을 것이다.
그리고 「해상보안청법」 제2조에서 해상보안관은 해상이라는 특수한 구역에서 국가 경찰권을 행사하는 것이 인정되고 있어 「형사소송법」의 용어에서 해상보안관은 특별사법경찰관이라고 말할 수 있다. 앞에서 언급한 것처럼 구역을 해상 그 자체로 한정하면 해상보안관은 일반사법경찰관으로 어업감독관 등과는 달리 해상에 관한 모든 범죄에 대해 수사를 하고 있어 장소적으로 제한된 일반사법경찰관이라고도 할 수 있다.
2) 일본해상보안청 수사범위 및 관할
해상범죄에 대하여 일본 해상보안청 「범죄수사규범」제2조 제9호에서
“해상범죄란 해상에서 ‘행해지는’ 또는 ‘시작되는’ 또는 ‘해상에 영향을 미치는’
범죄”라고 정의하고 있다. 해상범죄는 범죄 발생 장소가 바다라는 지리적 조건을 나타내는 범죄이고, 해양범죄는 해상범죄보다 더 넓은 개념으로 해양과 연관성이 있는 범죄로 해양이 주된 조건이기는 하지만, 범죄가 발생한 곳이 반드시 바다일 필요는 없다.72)
「해상보안청법」 제1조에 의하면 “하천의 어구에 있는 항구와 하천과의 경계는 「항칙법」(「선박입출항법」 1948년 법률 제174호) 제2조의 규정에 근거한 정령(시행령에 해당됨)에서 정하는 바에 따른다.”고 규정되어 있다.
이것은 해상보안청의 지역관할을 정한 규정이다. 해상보안청의 권한은 원칙적으로 해상에만 미치며, 육상에는 미치지 않는다. 그러나 제2조의 사물관할에서 사법경찰권 행사시의 관련사건 등에 관해서는 육상에도 그 권한을 행사할 수 있다. 예를 들어 관련 사건의 수사, 항로표지 건설 등과 같이 예외적으로 그 권한이 육상에 영향을 끼친다고 해석된다.73)
육상과 해상의 한계는 보통의 경우 물가(해상)에서 선을 그어 물가까지가 육상이고 그로부터 끝이 해상이며, 연안국의 주권이 미치는 영해는 영태가 끝나는 지점에서부터 일정한 거리까지를 인정한 것이다. 여기에서 육지와 해상의 기준선, 즉 기선(baseline)을 썰물 때의 해안선을 기준으로 하기 때문에 물가라는 개념은 그 반대인 만조시의 경계선이 합당하여 물가란 원칙적으로 만조시의 선이라고 해석하는 주장이 있다.74)
그러나 「경찰청과 해상보안청과의 범죄수사에 관한 협정」(1971년 8월 20)에 따라 수사 실무상 해안선의 만조시의 기준을 판단하면 고저, 저조 시 등 조석의 기준을 판단하기가 해안가별로 힘들다. 그래서 고저, 저조와 관계없이 육상과 해상과의 경계의 기준은 현재의 해수면이 타당하다고 생각한다. 또한 하천이 있는 항구에서 해면과 하천과의 경계는 「항칙법」시행령(1965년 6월22일 정령 제219호)에 규정되어 대략 하천의 가장 하류에 놓여 있는 다리를 하천과 해상의 경계로 정하여 하구에 항이 없는 하천과 해상과의 경계는 하구의 양단을 연결한 선이 타당하다고 생각한다.
일본 해상보안청의 담당수역은 전 세계에 미친다고 할 수 있다. 이는
「해상보안청법」이 제정 당시 해상보안청의 활동범위가 ‘항, 만, 해협 그 외 72) 신의기, 이경렬, 2013. 해양경찰 수사전문 교육기관 설치에 관한 연구. 형사정책연
구원. 해양경찰청 연구용역과제, p.6.
73) 해양경찰학교, 2007. 해상보안청법 해설서, p 18. / 손영태, 2012. 해양경찰 법체계 의 개선방안에 관한 연구. 동국대학교, p.84.
74) 해양경찰학교, 앞의 책, p 18. / 손영태, 앞의 글, p.85.
일본의 연안수역(제정 당시의 「해상보안청법」 제1조 제1항)’으로 한정되어 있었던 것이 ‘해상에서’라고 개정되면서 활동범위가 넓어졌다. 실제로 순시선이
‘시마시마’에 의한 유럽-일본 간의 플루토늄수송 호위임무, 말라카해협(Strait of Malacca)에서의 해적수색 임무 등이 있었다.75) 또한 같은 법 제17조 제1항 및 제18조에서는 해상보안관이 행사할 수 있는 직권뿐만 아니라, 경찰 강제권에 대한 별도의 규정을 마련하고 있다. 이는 무조건적인 경찰권 행사가 아니라 경찰권 행사의 범위 및 그 조건에 대해서도 엄격한 제한을 두고 있음을 알 수 있다.76)
3) 일본해상보안청과 타 행정관청과 관계
해상보안청은 관계 행정청과의 연락·협의·협력에 대하여 「해상보안청법」
제27조, 제28조에 규정하고 있다. 해상보안청, 경찰청, 세관 기타 관계 행정청은 범죄예방 또는 진압 또는 범인수사 및 체포를 위해 필요하다고 인정되는 때는 상호 협의하도록 되어 있다.
여기서 협의란 구체적인 개개의 사안에 대한 구체적인 필요에 근거한 협의이다. 미리 타 행정청과의 사이에 그 권한을 변경하는 협정은 허용하지 않는다. 이는 해상보안청만 아니라 경찰, 세관이나 기타 관계행정청도 직접 구속하는 규정이다.
이러한 관계에서 경찰행정청 간 한쪽이 다른 한쪽의 협력요청에 응해 출동한 경우 특히 협력을 요청한 측에게만 인정되는 권한을 제외하고, 그 협력을 요청한 측이 지휘에 따르는 한 모든 권한행사가 인정된다. 예컨대 해상보안관이 경찰행정청의 요청에 따라 육상사건에 출동한 경우 경찰관 직무집행법 제6조 같은 경찰직원 고유권한의 독자행사는 인정되지 않는다.
그렇지만 그 밖의 범죄의 예방, 진압, 수사, 체포에 대해 경찰직원의 지휘에 따른 한 그 권한행사는 전면적으로 인정된다고 해석된다고 볼 수 있다.
75) 해양경찰학교, 앞의 책, pp 19-20.
76) 손영태, 앞의 글, p.88.
▶「해상보안청법」 제27조(관계관계청과의 연락․협의․협력) ① 해상보안청 및 경찰 행정청, 세관 기타 관계행정청은 연락을 유지해야 하고, 또한 범죄의 예방 또는 진압, 범인의 수사 및 체포를 위해 필요하다고 인정될 때는 상호 협의하고 또한 관계직원의 파견이나 기타 필요한 협력을 요청할 수 있다. ② 전 항의 규정에 따라 협력을 요청 받은 해상보안청, 경찰행정청, 세관기타 관계행정청은 가능한 한 그 요청에 응해야 한다.
▶제28조(지휘계통) 전 조의 경우에 있어 파견된 직원은 그 파견을 요청한 행정청의 지휘를 받아야 한다.
반대로 경찰관의 해상보안관의 협력요청에 따라 출동한 경우에도 출입검사나
「해상보안청법」제18조의 경찰강제권과 같은 권한은 해상보안관 이외에는 인정되지 않으므로 독자적으로 행사할 수 없다. 그렇지만 그 밖의 경찰권한은 해상보안관의 지휘에 따르는 한 이를 행사할 수 있다고 해석된다.
그리고 해상보안청과 일반경찰과 해상범죄수사를 능률적으로 행하기 위해 경찰관과 해상보안관 간에 상호 협력과 수사조정을 기여할 목적으로
「경찰청과 해상보안청과의 범죄수사에 관한 협정」을 체결하였다.
그 주요 내용은 해상범죄수사에 관하여 참고가 되는 정보, 특히 항공기의 추락에 관계되는 범죄, 선박의 납치(seajack) 등의 범죄, 폭력단 범죄, 육상에서 발생하여 해상에 영향을 끼친 공해범죄 등에 관한 정보에 대해 밀접한 교환을 행할 것으로 되어 있다. 그리고 경찰관은 해상보안관에게 사전에 ㉠선박의 구조, 설비 또는 운용에 따른 업무상 과실치사상 사건 및 왕래방해 사건,
㉡「항칙법」, 「선박안전법」, 「선박직원법」, 「선원법」, 「선박법」,
「어선법」 및 「항만법」 위반사건, ㉢「해양오염방지법」, 「수질오탁(汚濁) 방지법」, 「폐기물 처리 및 청소에 관한 법률」 위반사건 등을 해상보안관에게 통보한다. 이 경우 적당하다고 인정되는 때는 인계하도록 되어있다. 이는 어느 쪽이든 경찰행정청과 해상보안청은 함께 국가통치권에 근거하여 경찰권을 행사한다는 점에서 상호 협력하여 국가의 치안유지에 최선을 다해야 한다. 특히 「해상보안청법」의 입법정신에 비추어 타(他) 행정청과의 협력은 중요한 사항이므로 해상보안관은 겸허한 자세로 경찰관에게