제4절 이념의 정치, 담론의 정치, 그리고 TANF의 형성

3 장 미 국 T A N F 의 이 념 적 정․ 치 적 배 경

수급자격보다 엄격한 수급자격을 책정하는 주에게 이중적으로 Medicaid 수급자격을 설정할 것을 제안한 대신 초과 비용에 대하여 연방정부가 지원하는 것으로 타협이 이루어졌다. 요컨대 TANF 및 PRWORA의 구체적 내용과 집행 절차는 주정부와 연방정부간에 예산을 둘러싼 갈등 과 타협의 결과라 할 수 있다.

TANF의 대표적인 특징인 빈곤여성의 혼외출산(illegitimacy)에 대한 엄격한 제재 및 근로활동참여강제 및 수급기간 제한, 남성 배우자의 아 동부양의무 강조, 국가의 엄격한 수급자격 판단 및 제재 등은 신자유주 의, 남성주의, 가족주의, 국가통제주의 및 민영화(privatization) 등의 이 념이 반영된 것이라고 할 수 있다. 그리고 이러한 제도적 특색에 나타 난 이념은 빈민과 빈곤에 대한 담론, 즉 원인과 대처방안에 대한 다양 한 연구물과 연구자 및 연구기관들의 활동의 산물이라 하겠다. TANF 의 신자유주의, 남성주의, 가족주의, 국가통제주의 및 민영화와 이에 관 련된 담론의 형성과정을 살펴보면 다음과 같다.

신자유주의란 대개 1970년대부터 영국과 미국을 중심으로 사회의 구 성 원리로 시장경제적 가치, 즉 시장의 교환가치가 사회의 지배적 가치 체계로 등장하여 각 개별주체의 행위를 강조하고 그 결과의 개별화를 정당화하는 사회질서라 하겠다. 따라서 시장의 전제조건인 개인의 사유 재산권과 개인들 간의 자발적 교환의 보장은 국가의 가장 중요한 기능 으로 정당화되고 실천된다. 이러한 점은 신자유주의와 고전적 자유주의 모두 추구하는 가치이다. 그러나 고전적 자유주의가 시장과 구분되는

“사회”라는 고유의 영역, 예컨대 시민사회 혹은 가족의 영역의 존재를

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인정하고 그 영역에서의 고유질서 및 원리를 인정하는 반면, 신자유주 의는 일종의 “시장근본주의(market fundamentalism)”로 전자와 구분된 다(Giddens, 1985; 안병영, 임혁백, 1999, 87-89 재인용). 1900년대 전반기 자본주의 경제의 유지를 위해 국가의 수요관리를 강조하는 케인 즈주의와는 달리, 신자유주의는 가격이라는 선별 메커니즘을 개인의 행 위준칙으로 삼는다는 점에서 신고전파 경제사상의 전통을 잇는다. 그리 고 신자유주의는 인플레이션을 억제하기 위해 통화량을 관리하는 재정 금융 긴축정책을 실시하고 이를 통해 통화가치를 안정시킴으로써 투자 의 증가를 유도한다는 통화주의를 중시한다. 또한 조세삭감을 통해 기 업가에게 투자유인을 제공하고 이를 통해 일자리를 창출한다는 공급중 시 경제학을 중시한다(김수행 등, 2003; 하비, 2005).

한편 신자유주의는 역설적으로 전통적 가치를 옹호하고 기성의 권력 체계를 유지하려는 보수주의와 결합되어 있다(Giddens, 1985; 안병영, 임혁백, 1999, p. 88 재인용). 시장과는 구분되는 영역, 예컨대 가족 또 는 시민사회와 긴밀한 친화성을 가진 부양의 의무와 일방적 이전 (unilateral transfer) 등의 전통적 가치를 지지하고 확대하려는 경향을 지닌다. 그러나 다른 한편으로는 이러한 전통적 가치를 시장의 교환가 치를 지탱하고 유지하려는 목적으로 활용하고 때에 따라 시장의 교환가 치로 대체하려는 경향이 있다. 그러므로 신자유주의와 결합된 보수주의 는 신자유주의에 영향력 아래 있다는 점에서 신보수주의로 불리기도 한 다(Giddens, 1985; 안병영, 임혁백, 1999, 88-89 재인용). 일례로 영국 의 대처(Thatcher) 정부는 “사회적 규율(social discipline)”을 강화한다 는 목적 하에 자산조사와 근로조건에 기반한 탈빈곤정책과 강경노조정 책을 고수하였다(김수행 등, 2003).

클린턴 대통령 집권기간의 정책은 영국의 블레어 정부의 정책과 함께

“제3의 길(the Third Way)”정책으로 일컬어진다. 영국의 앤서니기든스

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(Anthony Giddens(1998))에 의하면 제3의 길은 과거의 신자유주의와 사회민주주의를 초극한다. 그리고 기회와 시민적 책임, 좋은 공동체와 민주주의의 가치를 강조한다(김수행 등, 2003:67, 재인용). 주목할 점은 클린턴 대통령과 블레어 수상이 공통적으로, 그들의 근로를 통한 탈빈 곤 전략, 곧 “Workfare”, “Make-work-pay” 정책이 이러한 가치를 기 반으로 하고 있음을 강조한다는 점이다. AFDC를 비롯하여 기존의 소 득보장정책이 시민권에 기반하고 욕구에 따라 급여가 제공된다면, TANF를 비롯한 고용복지 전략은 계약주의에 기반하고 취업역량 혹은 노동력의 가치에 따라 급여가 결정된다. 무엇보다도 전자의 목적이 빈 곤의 감소라면 후자는 공공부조를 비롯한 소득보장제도에의 의존성 감 소이다. 따라서 이전의 소득보장정책의 주요 정책 수단이 구조화된 관 료주의에 의해 집행/제공되는 사회소득의 이전이라면 고용복지 전략은 융통성이 있는 관료주의에 의해 집행/제공되는 활성화 정책 혹은 적극 적 노동시장정책이다. 무엇보다도, 고용복지의 전략은 수급자의 적극적 참여/동의 혹은 순응을 전제로 사례관리사의 개입을 강조하고 중앙정부 의 조정, 감시를 전제로 한 지방정부의 재량권 확대, 그리고 산출 및 인센티브에 의한 관리를 중요시 한다는 점이 이전의 소득보장제도와 구 분되는 특징이다(Peck, 2001).

TANF에 나타난 대표적인 신자유주의적(혹은 제3의 길), 고용복지 (workfare)적 특색은 근로활동참여강제와 수급기간의 제한, 그리고 미 성년자의 혼외출산에 대한 급여금지 및 수급기간 동안의 출산자녀에 대한 급여금지 등을 들 수 있다. 복지국가의 원리가 탈상품화 (decommodification), 즉 시장에서의 지위와 상관없이 개인의 소득보장 이라면, TANF는 근로소득을 통한 탈빈곤을 중요시하고 그렇게 하지 못하는데 대한 책임을 개인에게 돌리는 것이다. 뿐만 아니라 수급자는 주어진 기간 동안 탈빈곤을 위한 보조를 지원받도록 조세납부자와 보이

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지 않는(경우에 따라 보이는) 계약을 수립한다고 볼 수 있다. 그리고 자 신은 물론 자녀의 부양 책임을 지지 못하는 자와 조세납부자는 더 이상 탈빈곤지원의 계약관계를 수립할 의무가 없음을 암시한다고 하겠다.

또한 TANF는 남성의 아동부양의 책임과 결혼제도의 유지, 그리고 미성년자 수급자에 대한 부모의 책임을 강조한다는 점에서 남성주의적, 가족주의적 가치를 유지하고 옹호하는 특징을 지닌다. 더구나 수급자 자녀의 아버지에게 자녀부양비징수를 위해 수급자는 국가에 적극 협조 할 의무를 강제화하고 비시민권자에 대한 급여를 제외한다는 TANF 조 항은 국가개입주의와 더 나아가 국수주의(nationalism)를 강화하려는 특 징을 반영한다고 하겠다. 주목할 점은 오랫동안 AFDC를 통하여 국가 가 여성에게 “시민-자녀양육자(citizen-carer)” (Leira, 1992)의 정체성 을 부여하던 것과는 달리, 이제 TANF를 통하여 “노동자-시민 (worker-citizen)”, 즉 노동자적 지위 획득이 여성의 시민권을 보장하는 전제조건임을 확고히 한 것이다. 특이한 점은 자녀의 아버지에게 아동 부양의 의무를 강제화함으로써 기존의 “남성생계부양자-여성자녀양육자 가족모델”(Lewis, 1993)의 범위 내에서 여성에게 자녀양육과 생계부담 의 책임을 동시에 강제화한다는 점이다. 이는 신자유주의의 특징, 곧 시 장근본주의와 보수주의의 모순적 결합을 잘 보여주는 점이라 하겠다.

마지막으로 정부기관이 거의 독점적으로 집행하던 TANF제도를 종교 기관 및 영리기관도 집행할 수 있도록 허용하고 장려하는 것은 공공부 조의 민영화(privatization) 혹은 공사연계화(the public-private nexus) 를 잘 보여준다고 하겠다. 더욱이 PRWORA는 기존의 정부기관이 영 리기관과 자선기관의 운영원리를 도입하도록 장려함으로써, 기존의 관료 주의적 규칙과 절차를 통하여 시민으로서의 수급자와 신청자를 동등하 고 적법한 절차에 따라 대우하던 관례로부터 멀어지게 하였다(Mayer, 2007). Paul Starr(1989)는 민영화 혹은 사적영역화의 개념을 변화의

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방향과 관련하여 세 가지 차원, “국가에서 비국가로, 개방에서 폐쇄로, 전체에서 부분으로”에서 정의하였다(Mayer, 2007: P. 61 재인용). 이 와 관련하여 메이어(Mayer, 2007)는 민영화를 “공적 책무성의 감소와 특수주의의 증가 혹은 시민과 공공부조 담당직원 간의 관계의 재량적 성격 강화”로 특징지었다. 이는 공공부조 집행의 규칙과 절차가 더 이 상 공개적이고 누구나 참여가 가능한 공론장이 아닌 폐쇄적이고 소수만 의 접근과 재량이 허용되는 비밀스러운 곳에서 이루어짐을 의미한다.

이상에서 살펴본 TANF의 신자유주의적, 남성주의적, 가족주의적, 국 가통제주의적, 민영화 혹은 공사혼합주의적 특색은 짧게는 1992년에서 1996년까지 TANF 형성을 둘러싼 정치세력간의 갈등과 합의, 경쟁과 타협의 과정을 통해 그리고 길게는 TANF 이전의 AFDC의 유산을 살 펴봄으로써 더욱 극명히 나타난다.

TANF의 수급자격 조건 중 자녀 출생의 윤리성 여부에 영향을 미친 연구물은 일찍이 1965년 당시 노동부(Department of Labor) 차관이었 던 다니엘 모이니한의 『The Negro Family: The Case for National Action』을 들 수 있다(Haskins, 2006; Trattner, 1994). 흔히 The Moynihan Report로 불리는 이 보고서에서 모이니한은 흑인 여성의 혼 외 출생률의 급증과 그에 따른 여성세대주 가구의 증가는 빈곤은 아동 발달 및 빈곤의존성에 악영향을 미치는 주요한 원인임을 강조하였다.

케네디 행정부의 노동부 차관으로 재직하면서 이후 1964년 존슨 대통 령의 “빈곤과의 전쟁”안을 설계하기도 한 그는 미국 공공부조 정책 발

문서에서 공공부조 정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 -TANF의 배경과 그 집행의 특징- (페이지 97-107)