외국의 농정추진체계 시사점 - 지방분권을 위한 농정 추진 체제 개편 방안(1/3차년도)

6.1. 직불제 중심의 중앙정부 농정

EU 주요국의 농업정책 재정구조를 보면, EU의 CAP에 의한 재정비중이 높고, 국가재정부담은 상대적으로 적다. 이는 특히 CAP에서 직불제 예산

의 규모가 크기 때문이다. EU CAP(2014~2020)의 총예산은 4,083억 유로 로 EU 전체 예산의 37.8%에 달하며, 이러한 CAP 예산의 76.6%인 3,127 억 유로가 제1지주 사업에 소요된다. 국가별 농정예산 규모에서도 직불제 관련 예산이 절대적 비중을 차지하고 있는 바와 같이 직불제 중심의 농정 을 추진하고 있다. 국가의 중앙정부 사업에서 많은 농업·농촌 정책사업을 개발하여 추진하기보다는 정책을 직불제 중심으로 단순화하고 있다.

직불제 중심의 농정은 EU 각 회원국의 농정수단을 통합화·단순화하고 있다. 우리나라와 같이 중앙정부 농정사업이 다양하게 많은 점과는 차이가 있다. ‘기본직불금’과 ‘Greening’ 등에 대해서는 주요 개념과 기본 지침, 예 산 규모 등을 일차적으로 EU에서 정하면, 각 회원국은 그러한 정책 틀 내 에서 내용적으로는 자국의 농업 여건에 맞게 조화시켜는 방식이다. 직불제 와 같은 중앙농정은 중앙정부가 정책의사결정권을 가지고 있다.

6.2. 중앙정부 농정에 대해‘분산’분권화 방식

프랑스, 독일, 영국, 일본의 사례에서 일차적으로 발견할 수 있는 특성은, 각 국의 지방분권 양상과 수준이 모두 다름에도 불구하고 농업 문제만큼은 비교적 중앙정부(독일은 연방 및 주 정부)의 역할이 크다. 중앙정부가 농정 의 주요 역할을 담당하고 있지만 정책사업이 단순화되어 있어 많은 사업을 추진하지 않는다. 지방정부가 필요한 경우 자체적으로 개발하여 추진할 수 있다. 중앙정부 농정사업에 대해서는 전적으로 중앙정부가 담당하지만 지 역별로 지역농업청을 두어 수행하는 분산방식을 선택하고 있다. 즉, 집행 측면에서 중앙정부 조직인 지불청(프랑스의 ASP, 영국의 RPA 등)이나 독 일처럼 주 정부 조직인 농업청(농업회의소 유형은 민간위탁)이 담당하고 있다.

가령 프랑스와 일본의 경우 지방에 설치된 국가기관이 지방농정에서 핵 심 역할을 수행하는 경향이 강하다. 영국(잉글랜드)의 경우 주로 DEFRA 와 산하기관(특별지방행정기관, 책임운영기관)에 의해 농정이 추진된다. 독

일은 연방정부가 농업정책을 수립하고, 주정부가 이를 집행한다. 주정부 내에서는 농정사무가 다른 일반적인 행정사무처럼 게마인데에 위임되는 것이 아니라 직속 하부기관인 ‘농업청(농촌개발업무의 경우 ‘농촌개발청’)’

에 분산되거나 농업회의소에 위탁된다. 이처럼 각 국의 행정적·제도적 지 방분권 맥락에서 농정부문은 타 부문에 비하여 덜 분권화되어 있다.

여기에서 주목할 점은 중앙정부 농정에 대해서는 중앙정부가 직접 지역 별로 분산하여 추진함으로써 지방정부가 중앙정부 농정사업을 위임하여 시행하여 중앙정부 농정업무에 부담을 많이 가지고 있는 우리나라와 체제 와는 다르다. 농정에서 지방정부는 중앙정부의 대리인이 아니다. 필요한 경우 자체재정을 가지고 사업을 할 수 있다. 농정에서 지방분권이 되어 있 지 않다는 것이 아니라 중앙정부 농정책임에 대해서는 국가가 책임을 지 고, 이를 지역에 분산된 조직을 두어 직접 추진한다는 것이다.

따라서 일본을 제외한 EU권 국가에서 국가농정의 지방정부로의 ‘이양’

이나 ‘위임’ 사례를 찾아보기는 쉽지 않다. 일본은 이른바 삼위일체 개혁 이래 지방자치사무로 분류된 사무는 지방정부에 ‘이양’하였고, 여전히 ‘위 임’의 필요가 있는 사무는 보다 법적 근거를 강화한 ‘법정수탁사무’로 전 환하고 있다. EU의 경우 그보다는 오히려 EU 주요기구와 회원국 농정당 국 간에 공동농업정책(CAP) 관련 ‘위임’ 관계가 성립하는 것으로 분석된 다. 즉 EU는 공동농업정책(CAP)과 그 예산의 집행을 각 회원국 정부에 위 임했다. 이때 제1지주(직불제) 정책에는 ‘위임’의 본래적 의미에 부합하도 록 전액 EU 예산이 소요되며, 제2지주(지역개발) 정책은 회원국의 예산이 매칭되어 그만큼 회원국과 지역의 재량 역시 늘어나는 구조다.

6.3. 지역의 자율적 선택을 중시하는 지역활성화사업

농정이 지역에 분권되는 것이 아니라 분산방식으로 추진하지만 그 경우도 지역적 특성을 반영하고자 하고 있다. EU CAP에서 제2지주사업은 EU가 지원사업 영역만을 제시하고 구체적 사업내용과 지침은 지역에서 스스로

선택하여 기획토록 하고, 협의하여 인정된 범위에서 추진하도록 한다. 또한 이러한 지역특성의 사업에 대해서는 회원국(지역)의 재정매칭(50% 이상 수준)을 요구하고 있다. 지식개발, 지역활력 및 경쟁력 증진, 식품공급망 조직촉진, 생태계 보전, 기후변화 대응, 농촌지역 경제개발, 빈곤감소 및 사회통합 등 지역적 특성과 차별성이 높은 사업들이 여기에 해당된다. 가 령 프랑스의 경우를 보면, 데파르트망 농업지도위원회가 지역농업발전계획 을 수립하면서 사업내용을 결정하고, 중앙정부(지방 소재 중앙농정기구)와 협의하여 승인되면, 그 지역농업발전계획에 따라 농정사업을 추진하도록 하고 있다.

일본 역시 현 단위 농정당국이 사업을 계획할 때 지방농정국이 자문을 하고, 사업내용을 취합하여 중앙정부에 신청하면 그에 따라 지원이 이뤄지 는 체계이다. 지역의 선택권을 존중하는 농정체계이다. 농림수산성에서는 구체적 사업이 구분되어 있지만 지역단위에서는 이러한 지역 선택권을 확 대하고 지역단위에서 적합한 사업을 선택할 수 있도록 지방농정국을 통해 조정하고 있다.

6.4. 중앙단위에서의 농정사업 통합 추진

EU CAP에서 ‘기본직불금’과 ‘Greening’를 토대로 특정 조건의 준수 및 부합 여부에 따른 추가 지급 구조를 가진 직불제 정책은 물론이고, 제2지 주사업에 해당되는 영농정착, 환경오염관리, 영농은퇴, 농업-환경시책, 농 촌공간 보호, 농산물 가공 등의 사업으로 통합 운영된다. 대체로 농촌개발 사업의 경우 지역단위에서 사업영역별로 차별적인 사업을 계획하고, 중앙 정부가 승인하면 농정사업이 추진된다. 즉, 지역의 자율적 선택이 중시되 고 있고, 중앙정부의 세세한 지침기준에 따라 추진되지 않는다.

프랑스나 독일은 CAP와 별개로 중앙정부나 주 정부에서 독자적으로 농 업 교육 및 인력육성 사업 등을 실시하고 있는데, 이 경우에도 몇 개 분야 로 사업이 통합되어 있다. 일본 역시 다양한 농정사업이 중앙에서 분리되

어 있지만 지역단위 기획, 조정을 통하여 지역특성 부합 방식으로 통합하 여 추진되고 있다.

6.5. 보다 광역화되는 지방농정의 추진 단위

외국의 농정 추진 주체를 보면, 중앙정부 농정사업에 대해 지역분산을 하지만 대체로 도 단위 이상의 광역 단위 추진체계로 전환하는 것이 추세 이다. 중앙정부(주 정부)가 지방에 농정 관련 국가기관을 설치하는 경우에 도 주로 도(레지옹, 크라이스 등) 단위 이상의 광역단위에서 농정이 계획되 고 추진된다. 즉 지역적 자율성을 중시하면서도 사업계획 단위는 보다 광 역화한 단위로 설정하는 것이다. 프랑스 ‘농촌성 협정’의 체결 및 이행 사 례를 보더라도, 협정의 주체가 대개 인터코뮌, 즉 코뮌의 연합체(EPCI)임 을 알 수 있다. 일본 농정의 경우도 현 단위가 농정추진의 단위가 되고, 중 앙정부는 권역별로 농정국을 두어 농정을 조정하고 있다.

1. 농정추진체계 분권화의 필요성

가. 농업·농촌발전전략의 새로운 선택

우리나라 농업·농촌발전전략은 크게 보면 국가가 재정을 확보하여 다양 한 농정사업을 추진하면서 사업시행주체인 지방자치단체에 위임하는 중앙 집권적 농정추진방식 전략이라 할 수 있다. 특히 농산물 시장개방에 대응 하여 1992년 이후부터 재정투입을 크게 확대하면서 농업부문에서는 국가 의 역할을 강조하여 왔다. 이는 국가에서 농업인이 요구하는 사항에 대해 세세한 분야에까지 정책을 개발하여 지원하는 체제를 의미한다. 중앙정부 가 농정계획을 수립하고, 재정확보 및 세부사업지침을 마련하면, 지방자치 단체는 경쟁적으로 국고보조사업을 유치하기 위해 노력하고, 중앙정부의 주어진 지침 내에서 사업을 추진하고 있다. 지역의 자율성과 책임성이 부 족한 상태로 농정방향은 중앙정부가 모두 결정하는 구조이다.

이러한 중앙집권적 농정추진에 대해 비판도 제기되고 있다. 외국의 농정 과 비교하여 정부개입이 크다는 점으로 너무 다양한 농정사업을 추진하고 있다는 것이다. 지역이 담당하여야 할 영역도 중앙정부가 개입하고 있다.

지속적으로 농정사업의 통합을 추진하고 있지만 세부사업으로 통합하는 것에 불과하여 사업추진 면에서는 그 이전과 차별성이 없다. 농정사업의 통합효과가 낮다는 것이다. 이러한 정부의 재정투입에도 불구하고 농업성

<그림 6-1> 농업생산액 및 부가가치 성장추이

자료: 농림축산식품부(각 연도). 󰡔농림축산식품 주요통계󰡕.

장이 정체되고 있다는 점에서 재정투입의 비효율성을 제기되기도 한다. 실 질 농업생산액 추이르 보면(2010년 기준), 2010년에 46.1조 원이던 것이

2015년에는 43.47조 원이고 2017년에는 40.51조 원이다. 실질농업부가가

치액도 2010년에 22.43조 원에서 2017년에는 22.38조 원으로 정체상태이 다. 따라서 농업성장을 촉진하기 위해서는 중앙정부가 모든 것을 결정하는 중앙집권적 농정추진체계에 변화가 필요하다는 주장이 제기되고 있다. 농 정에서 지역의 자율성과 책임성을 제고하는 농정분권을 추진하는 것이 한 방안이다. 지방분권이 가지고 있는 국가발전전략과 동일하게 농업발전을

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