4.1. 영국의 지방분권과 행정체계
56가. 지방분권의 법적 근거와 주요 내용
영국은 명문화된 헌법이 없기에 중앙-지방정부 간 관계가 의회에서 제정 하는 법률로 규정되고, 그러한 법률의 범위 내에서만 각 정부는 권한을 행 사할 수 있다.
특히 지방자치단체는 우리나라의 조례와 같은 법률을 별도로 제정할 수 없어, 지방자치단체의 자율성이 중앙정부의 제약에 의해 상당히 제약받고 있는 구조이다. 같은 맥락에서 의회의 법률 제·개정에 따라 중앙-지방정부 간
56 영국은 그레이트 브리튼 섬의 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일즈 및 아일랜드 섬 북부 의 북아일랜드로 구성된 연합국으로, 여기서 스코틀랜드, 웨일즈 및 북아일랜드는 거의 국가에 가까운 지역정부적 성격을 가진다. 따라서 영국의 지방분권이나 행정 체계 양상은 꽤 복잡하고 일률적인 서술이 불가하다. 게다가 ‘주민자치’와 ‘불문법’ 적 전통까지 고려할 때 영국의 지방분권은 매우 독특하다.
관계나 지방정부의 기능 등에 변화가 잦을 수밖에 없는 상황인데, 최근에는
2010년 보수당 집권으로 지방분권의 방향이 변하기도 하였다. 일례로 노동당
정권 하 지역분권의 상징적인 조직이었던 중앙정부 지역사무소(Government Office for Regions: GOR)와 지역개발청(Regional Development Agencies:
RDA)을 이 때 폐쇄하고, 지역기업파트너십(Local Enterprise Partnership: LEP) 을 설치했다.
나. 지방자치단체의 종류와 역할
지방자치단체는 잉글랜드 기준, 기본적으로 상위 자치단체인 카운티 카 운슬(County Council)과 하위 자치단체인 디스트릭트 카운슬(District Council) 의 2층 구조로 구성된다. 이들 지방자치단체의 정치적 주체들은 지역주민의 선거로 구성되고, 대부분의 지방자치단체들이 ｢지방정부법(Local Government
Act)｣ 등에 의해 지방세 징수 권한을 가진다(김의섭 2013). 영국에서 대다
수의 공공서비스는 중앙정부가 수행하거나 중앙정부에서 국가기관, 혹은 비부처 공공법인(Non-Departmental Public Bodies: NDPB)에 재정을 지원 하여 수행하기에, 지방자치단체의 역할은 주민의 생활과 밀접한 관련이 있 는 소위 ‘근린 생활’ 영역에 한정된다57. 이 중 카운티가 사회보장이나 교 육처럼 전략적이고 비용이 많이 드는 문제를 다룬다면, 디스트릭트는 그보 다 더욱 지역적인 문제를 다룬다(김태연 2018).
‘주민자치’ 측면에서는 준자치단체적 기능을 하는 패리쉬 카운슬(Parish
Council)도 중요하다58. 교회 교구에서 유래한 만큼 지방의 법질서 유지나
57 김의섭(2013)에 따르면 2011~12년도 기준 영국(UK) 전체 국가총지출 가운데 지방
자치단체의 세출 규모는 23%에 불과하며, 중앙정부가 76%, 공기업이 1%를 차지한다. 이는 지방자치단체의 세출규모가 41%(주만수 2018)에 달하는 우리나라보다 낮은 비율이다.
58 대부분 농촌이나 소도시에 있으며, 도시에서는 ‘타운(town) 카운슬’로 불린다. 현재 잉글랜드에 9,000개, 웨일즈에 730개, 스코틀랜드에 1,200개의 패리쉬 카운슬이 존 재한다.
약자 보호, 구제사업 등의 주민 서비스를 담당해온 긴 역사를 갖고 있다.
이 때문에 ‘단체자치’ 측면에서는 패리쉬의 주요 행정기능이 거의 소멸한 상태라 하더라도, ‘주민자치’ 측면에서는 여전히 중요한 의미를 가진다. 주 로 상급 자치단체와의 기관 간 협약을 통해 직접·공동·민간과의 파트너십 등 방식으로 지역 밀착형 주민서비스를 제공한다.
4.2. 영국 농정의 추진체계
가. 중앙정부 주도의 농정추진체계
농업정책도 다른 공공서비스처럼 전통적으로 중앙정부(DEFRA)와 그 산 하기관(특별지방행정기관, 책임운영기관), 관련 기관(특히 비부처 공공법 인) 등에 의해 시행되어 온 바, 지방분권적인 특성이 그리 강하진 않다.
특별지방행정기관(Dependent field offices of a central ministry)은 중앙 부처가 사무를 직접 수행하기 위하여 지방에 설치한 기관으로, 농정과 관 련해서는 ‘중앙정부 지역사무소’가 대표적인 예이다.
책임운영기관(Executive Agencies)은 공공서비스의 효율적인 전달·집행 을 담당하는 기관으로, 정책수립을 담당하는 기관과 독립적으로 운영된다.
현재 DEFRA에는 농촌지불청(Rural Payment Agency: RPA), 동식물건강 청(Animal and Plant Health Agency) 등 6개의 책임운영기관이 있다.
비부처 공공법인은 정부의 예산을 지원받아 공적 기능을 수행하는데, 농 정 분야에서는 내추럴 잉글랜드(Natural England)나 환경청(Environmental
Agency) 등이 대표적인 비부처 공공법인으로 통한다.
최근에는 농촌개발정책 영역에서도 DEFRA 및 그 산하기관들 중심으로 관련 정책이 추진되는 경향이 강하다(김태연 2018). 특히 2010년 이후 중 앙정부의 지역사무소와 지역개발청이 폐지되면서 지역적 상황이나 의견을 반영하는 메커니즘이 불분명한 실정이다.
나. EU 구조기금59 개혁기의 경험
1988년 구조기금 개혁을 통해 1인당 소득이 EU 평균의 75%에 미치지
못하는 ‘목표 1(Objective 1)’ 지역에 예산의 2/3를 배분하면서, 영국에서도 관련 사업의 운영과정에 지역 기관들이 주도적으로 참여한 바 있다. EU 구조기금 파트너십의 주된 초점이 의사결정과 권한을 지역정부와 사회적 파트너로 분권화하는 것이었고, 특히 낙후 지역정책 수립 시 EU 집행위원 회-국가-지역의 삼자 간 파트너십 형성이 중시되었기 때문이다(김은경
2008). 한편으로 EU 내에서 관련 프로그램이 국가 간 갈등 없이 여건이 유
사한 지역이면 어디든 적용될 수 있어야 한다는 당위도 상대적으로 국가의 이해보다 지역의 이해에 힘을 싣는 논리가 되었다.
다. 농촌 공공서비스 지원정책의 지역 중심 운영체계
2006년 ‘지방정부 백서’가 지방정부와 커뮤니티를 지역서비스 효과 제 고를 위한 정책결정의 핵심으로 지목한 이래, 지방정부(각급 기관장과 직 원), 파트너, 커뮤니티가 관련 개혁을 주도하고 있다.
우선 ‘전국 농촌 커뮤니티 지원국(Action with Communities in Rural England: ACRE)’을 둬서 지역 또는 전국적인 차원에서 시행되는 각종 농 촌 커뮤니티 정책을 조정하고, 각 지역 행정기관들이 농촌 커뮤니티 사업 에 관심을 갖도록 장려하는 한편, 중앙부처의 각종 정책에 대해서도 자문 토록 하고 있다.
지자체별로는 카운티 범위로 활동하는 농촌커뮤니티청(Rural Community Councils: RCC)을 중심으로 지역 실정에 맞는 정책이 집행되며, RCC는 이를 위해 각 지역의 다른 기관 및 단체들과 파트너십을 형성한다. 또한 각 지역에 있는 총 38개의 RCC와 ACRE 등으로 구성된 지역 농촌커뮤니
59 유럽공동체 전체의 균형 있는 발전을 목표로 사양산업 및 낙후지역의 경쟁력을 강 화하기 위해 1958년 창설된 기금이다.
티 행동네트워크(The Rural Community Action Network: RCAN)가 영국 전역 1만 1,000여 개 농촌 커뮤니티를 지원한다. 각종 종교 및 직능단체 1 만 2,000여 개의 기관들도 RCAN의 회원이다.
4.3. 소결
지방분권 측면에서 영국 정체(政體)의 독특한 특징은 ‘위임’의 개념이 거 의 없다는 것으로, 이는 중앙정부와 지방자치단체의 업무영역이나 구성 원 리 등이 꽤 상이한 데서 연유된다. 이런 가운데 농정은 대체로 중앙정부의 일로 여겨졌으며 실제로도 중앙 및 지역 소재 국가 기관을 중심으로 수행 되어 왔다. 물론 의회 다수당의 성향에 따라 지방분권 체계 자체에는 크고 작은 변화들이 있었어도, 농정 분야에서의 중앙-지방 간 관계 및 업무 변화 는 상대적으로 적었다.
다만 그럼에도 EU에서 지역주도적인 특성을 부여했던 구조기금 정책이 나 최근의 농촌 공공서비스 지원정책 영역에서는, 지방자치단체가 중앙부 처 예산을 활용하더라도 적절한 권한과 재량을 갖고 자연스럽게 관련 정책 을 주도하도록 뒷받침하는 체계가 형성되어 있는 것으로 판단된다.