연구배경과 목적 - 지방분권을 위한 농정 추진 체제 개편 방안(1/3차년도)

1.1. 연구 배경

우리 사회는 저출산, 고령화 시대의 도래 등으로 지방이 소멸될 위기에 처하였고, 저성장이 지속되고 있다. 이러한 여건에서 국민경제의 발전을 위하여 정부는 지방분권을 지방균형발전정책과 함께 중요한 국정과제로 설정하여 추진하고 있다. 수도권 집중화로 지역 간 불균형 발전이 심화되 고, 지방경제가 위축되면서 우리사회가 활력을 잃고 일자리가 감소하는 지 방소멸의 위기라는 사회적 문제 해결이 중요한 국정과제라고 인식한 것이 다. 이러한 내용은 문재인정부 정권인수 역할을 담당한 국정기획자문위원 회가 제출한 ｢국정운영 5개년 계획｣에 잘 나타나 있다. 5대 국정목표 중 네 번째에 ‘고르게 발전하는 지역’을 설정하고, 지방분권과 관련한 국정과 제를 제시하였다.¹ 또한 2018년 상반기에 연방제 수준에 버금가는 지방분 권을 위한 헌법 개정안을 제시하기도 하였다.

지방분권은 지역주민의 자발적 참여를 통해 지역의 문제를 해결할 정책 을 지역이 스스로 결정하고, 집행하는 지방자치 및 주민자치를 강화하기 위한 핵심적인 정책수단이다. 지방분권을 통해 지역의 창의성과 다양성을

1 국정기획자문위원회. 2017. 7. 19. 󰡔문재인정부 국정운영 5개년 계획󰡕.

바탕으로 하는 지방자치가 강화되게 되고,² 주민발의·주민소환·주민투표 등 주민의 직접참여제도가 활성화된다. 지방자치의 강화는 지역이 지역발 전을 스스로 결정하고 추진하도록 한다는 현지성의 원칙을³ 강조한다는 점 에서 중앙집권적 발전전략과는 다른 접근법이다.

주민자치를 강화하고자 한 지방분권은 중앙이 소유한 권한을 지방에 이 양한다는 것을 의미하며, 이는 크게 행정적 분권과 재정적 분권으로 구분 된다. 정부는 국가 기능의 획기적 지방이양과 지방재정의 확대를 통한 실 질적 지방분권 실현을 목표로 설정하고 있다. 국정계획에서는 획기적인 자 치분권의 실시와 주민 참여의 실질화를 위하여 행정분권을 추진하고자 하 고 있다. 이를 위하여 중앙-지방 간 정례 협의체 신설, 중앙권한의 지방이 양 등 자치분권의 제도적 기반(지방일괄이양법 제정)을 확보하고자 하고 있다.

중앙사무의 지방이양이 실질적으로 이루어지기 위한 필요조건인 지방재 정의 자립을 위해서도 강력한 재정분권을 추진한다는 계획이다. 지방재정 의 자율성과 책임성을 제고하기 위해 국가와 지방의 세입구조를 개선하여 지방재정의 건전성을 확보하고, 주민참여예산제 확대 등을 통해 세출구조 의 효과성을 제고하고자 한다. 지방재정 강화를 위하여 지방소비세(부가가 치세의 이양 비율)를 확대하고, 지방소득세도 확대하며, 지방세 감면제도 의 개선 등을 검토한다는 계획이다.

국정계획에서는 지방분권과 함께 전 지역이 고르게 잘 사는 국가균형발 전도 중점을 두고 있다. 지역 간 재정자립도 격차 등으로 인하여 지방분권 이 오히려 지역불균형발전을 초래할 수 있다고 보고, 이에 대한 보완대책 을 마련하고자 하였다. 이는 국가균형발전 거버넌스 및 지원체계를 재정립 하여 지역의 특화발전과 자립적 성장을 지원하려는 것으로, 정부는 이를 통해 지역 자율성 제고 및 균형성장 기반을 구축할 수 있기를 기대하고 있 다. 정부의 국정과제에서는 ‘지방분권형 농정’으로 전환을 위하여 ‘농어업·

2 ｢지방분권촉진법｣ 제3조.

3 문제가 나타난 현지에서 권한을 가지고 해결한다는 것이다.

농어촌 특별위원회, 농어업회의소 등 협치·참여 행정 확산’ 등을 제시하고 있다.

지방의 자율성, 다양성과 책임성을 제고하고자 한 지방분권의 목적과 취 지는 농업·농촌발전을 위한 정책수립에서도 중요한 원칙이다. 농업·농촌부 문은 지역적 특성과 차별성이 다른 분야보다 크기 때문에 지역의 자율성과 다양성을 확대하는 것이 농업·농촌정책의 성과를 높인다고 본다. 그러한 인식에서 농정에서는 지방의 역할을 강화하기 위하여 지속적으로 지방농 정 활성화를 추진하여 왔다. 또한 농림사업지침서에 의한 정책정보의 공개 와 사전 사업신청 등의 상향식 농정으로 전환, 균형발전특별회계(균특회 계)에서의 포괄보조금제도 도입 및 확대, 공모방식의 국고보조금 지원이라 는 투융자지원제도 개선 등의 정책개선을 추진하여 왔다.

이와 같이 지역의 자율성을 제고하고자 하는 농정추진체계⁴ 개선을 추진 하여 왔지만 여전히 중앙정부 정책계획, 사업지침의 범위 내에서만 지역의 자율성이 허용되는 한계를 가지고 있다. 즉, 주요한 정책결정의 권한이 지 역에 있지 않아 스스로 문제를 선택하고 개선하지 못한다. 지방농정 활성 화라는 목표설정에도 불구하고 지역여건을 반영한 차별화된 정책개발이 이루어지지 않고, 중앙정부가 위임한 사무라는 근본적 한계 안에서 자율성 을 제고하는 수준에 불과하여 농정성과 제고의 효과가 미흡하게 나타나는 요인이 되고 있다는 지적이 있다.⁵ 지방자치단체 농정에서는 지역여건에 적합한 사업을 개발하여 추진하기보다는 중앙정부가 설계하고 제시한 국 고보조사업의 확보에만 보다 중점을 두고 있다는 비판도 많다.⁶ 지역여건

4 정책추진체계라는 개념은 광범위한 의미를 내포하고 있다. 농정의 정책설계단계(정 책목표 설정, 정책기획, 정책사업 세부지침 결정, 사업수요조사, 예산확보 등) - 정책실행 및 집행단계(사업자 신청 및 선정, 사업시행 등) - 정책성과관리단계(이 행점검, 성과관리, 환류) 등 전 과정에서 참여하고 있는 주체, 사업절차, 관련 제도 등으로 구성되어 있다. 이 연구에서는 이러한 일련의 과정을 농정추진체계라고 정 의하여 사용한다.

5 김수석 외(2010).

6 문유석 외(2013).

을 반영한 차별화된 정책개발과 추진에 보다 중점을 두어야 지역문제 해결 의 성과가 제고되는데 그렇지 못하다는 비판이다. 현재 국고보조사업 중심 의 농정추진체계가 가지고 있는 문제점이라는 근거이다.

따라서 범정부 차원에서 추진하고 있는 지방분권은 지역의 농업·농촌발 전을 위한 지방농정 활성화라는 농정목표를 실현하는 데 보다 효과적인 여 건을 조성하여 줄 것이다. 지방분권에 대응하고, 이를 적극적으로 활용하 여 지역의 자율성과 지역선호에 따른 사업추진으로 농업·농촌발전을 촉진 하도록 농정추진체계 개편을 추진하는 것이 필요하다. 권한이양의 측면에 서 보면 지방분권에 따른 중앙의 농정사업을 지방에 이양하는 것은 농정사 업을 분산하는 기존의 지방농정 활성화 방식과는 차이가 있다.⁷ 지방분권 에 대응하여 농정추진체계를 개편하는 것은 농정에서도 지역분권을 강화 한 것으로 농정의 분권화라는 의미로 해석할 수 있다.

범정부 차원의 지방분권 추진내용도 농정부문에 새로운 과제를 제기하 고 있다. 먼저 행정분권에 따라 중앙사무를 이양하여야 하므로 중앙정부 농정사업의 일정 부분을 지역에 이양하도록 하는 방안을 요구하고 있다.⁸ 이는 중앙정부 농정역할에 대한 재정립으로 이어진다. 다른 한편으로 정부 의 재정분권이 추진되면 농정예산의 일정 부분도 지방으로 이전되어 결과 적으로 중앙정부 농정예산의 감소로 이어진다. 이러한 재정분권이 강력하 게 추진되면 국가 재정이 감소하게 되고, 그만큼 부처별로 재량지출사업이 축소된다. 이는 장기적으로 재원부족으로 농정사업의 개편을 초래하게 된

7 ‘이양’과 ‘분산’은 성격에서 큰 차이가 있다. ‘이양’이란 재정측면에서나 법적인 측

면에서 중앙정부로부터 독립적이고 자치적인 지방정부로의 사무를 이동하는 것이 다. 즉 지방정부가 중앙정부의 직접적 통제를 받지 않고 의사결정을 한다는 의미이 다. 반면 ‘분산’이란 정부 내에서 행정적 책임을 재분배한다는 의미로 중앙정부가 권한을 가지고 있으면서 업무취급만 이동하는 것을 의미한다. 분산은 정책의사결 정 시 지방정부의 자율성이 낮다(임승빈 2017).

8 농정사무와 농정사업은 서로 다른 개념이다. 농정사무는 인허가 등 법적기반을 둔 사무를 의미하고, 농정사업은 재정사업을 의미한다. 지방이양 사무에는 엄밀하게 농정사업을 포함하지 않는다. 이 연구에서는 정책사업 추진방식의 개선이 중요하 므로 농정사무와 농정사업을 혼용하여 사용한다.

다. 중앙정부는 보다 농업·농촌발전에 효과적인 핵심정책을 중심으로 농정 을 개편하여야 하고, 지역특성의 고려가 중요한 사업에 대해서는 지방정부 로 이양하도록 하는 역할분담을 해야 한다. 왜냐하면 재정분권 등으로 자 치단체의 재정기반이 강화되고, 그에 따라 지방농정에서도 자체사업을 확 대하게 되면 중앙정부 농정사업과 지방정부의 자체사업이 중복되거나 경 합하는 것이 발생할 수 있기 때문이다.

정책성과를 제고하기 위해 지방분권을 계기로 국고보조사업 중심의 획 일적 농정에서 지역의 자율적 선택을 강화하는 전환이 필요하다. 지역의 자율성을 제고하여야 한다는 지방분권의 목적을 실현하도록 농업부문 국

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