지방분권에 대응한 농정추진체계 개선 방안을 마련하는 연구를 위하여 먼저 중앙정부 재정사업에 대한 재정분석을 실시하였다. 또한 지방자치단 체의 농정사업 추진의 특징을 파악하기 위하여 지방재정의 현황을 분석하 였다. 농정추진체계에서의 중앙정부와 지방자치단체 농정 간의 관계 및 문 제점, 그리고 지방분권에 따른 과제 등에 대한 수요자 입장을 조사하기 위 하여 지방농정 담당자에 대한 설문조사를 실시하여 138명이 응답한 자료 를 분석하였다.
지방자치단체 단위에서 농정추진상의 문제점을 보다 심층적으로 연구하 기 위하여 공동연구를 실시하였다. 충남발전연구원 강마야박사가 공동연구 책임을 맡아 충남도 농정추진과정의 문제점을 심층 연구하였다. 여기서는 모든 농정사업을 대상으로 하지 않고, 국고보조사업에 대해서는 인력육성 사업군을, 포괄보조사업에 대해서는 일반농산어촌개발사업을 선정하여 심 층적으로 연구하였다. 이러한 공동연구결과는 이 연구의 별도 자료집으로 발간하였다.
중앙정부 농정역할을 정립하기 위하여 외국의 농정추진체계에 대해 조 사하였다. 이는 전문가를 중심으로 포럼을 구성하여 프랑스, 독일, 영국, 일본 등의 외국사례에 대해 논의하였다. 그 과정에 지방분권 추진배경과 지방재정의 문제점은 무엇인가에 대해 전문가 발표를 들었다. 이러한 전문 가포럼 운영에 대해서는 이 연구의 별도 자료집으로 발간하였다.
1. 지방자치와 지방분권
1.1. ‘지방자치’의 중요성
지방자치는 지방의 일에 대해서는 근접해 있는 지역주민이 스스로 선택 하여 자율적, 자치적으로 해결한다는 것을 의미한다. 지역주민이 우선적으 로 해결한다는 의미에서 보충성의 원칙과 같다.10 지역의 사회적, 경제적 문제를 해결하고 정책성과를 제고하기 위해서는 지역적 특성을 고려하는 것만 아니라 지역주민의 합의가 바탕이 되는 것이 보다 중요하다. 지역민 의 요구와 그 지역사회의 고유한 특성을 잘 반영하는 다양한 방법으로 지 방자치를 구현하는 것이 지방자치의 중요한 가치이다(김병국 외 2010).
이러한 주민밀착형 지방자치제도가 국가발전의 새로운 원동력이 될 것 이라는 입장에서 외국의 여러 나라에서는 지방자치제를 강화하여 왔다. 지 방의 경쟁력이 국가의 경쟁력으로 연계된다는 입장이다. 여기에는 중앙정 부가 주도해 온 지역발전전략이 한계에 도달했다는 견해가 바탕에 있다.
10 지방자치를 작동시키는 메커니즘은 크게 지방분권 원칙과 보충성의 원칙으로 작동 되고, 그중 정치적 지방분권의 원칙은 하향식 권한배분을 지향하고, 보충성 원칙은 상향식 권한배분을 지향한다. 김병국 외. 2010. 지방자치제도 발전모형. 한국지방 행정연구원. p. 22.
즉, 지방의 여건을 고려하지 않은 중앙집권적인 지역발전사업은 효과가 낮 다고 본다(윤영근 2017).11 지방자치제 강화는 지역발전전략을 지방이 주 도하도록 지방정부의 자치역량을 강화하고자 한 것이다. 지방자치의 강화 가 중요한 목표이다.
농업·농촌발전에서도 지역의 농업문제와 농촌개발 문제 등에서는 전국 적인 효과를 가진 사업이 있고, 반면 지역적 차별성이 큰 사업이 있다. 전 국적 효과가 큰 사업에 대해서는 중앙정부가 일정한 원칙을 가지고 추진하 여야 한다. 그렇지만 지역적 특성을 가진 많은 부분은 지역주민이 자치적 으로 문제를 해결하는 것이 더 효과적일 수 있다. 지역마다 농업여건이 상 이하고, 농업구조가 다르며, 품목별 차별성이 크고, 지역의 농정목표도 상 이하기 때문이다. 농업·농촌부문은 지역의 사회적, 자연적 특성이 크고, 지 역주민의 합의를 바탕으로 추진하여야만 더 높은 성과를 얻는 특성을 가지 고 있는 사업이 많다. 농업인이 필요로 하는 사업을 중심으로 스스로 선택 하고, 결정하여 집행하고, 그 결과를 책임지는 자치체계가 필요하다. 중앙 정부가 모든 책임을 지고 농가는 정책의 객체가 되는 정책추진구조는 효율 성이 떨어진다. 농정성과를 제고하고, 농업·농촌발전을 더 촉진하기 위해 서는 농업부문에서도 지방자치의 강화가 필요하고, 이러한 것을 자치농정 이라 할 수 있다. 따라서 농업·농촌정책에서 지방자치 강화는 중요한 계기 를 마련하여 준다.
1.2. 지방자치의 강화를 위한 지방분권
중앙의 권한을 지방으로 이양하는 지방분권은 지방자치를 강화하는 가장 중요한 수단이다. 지방자치의 강화와 지방분권이 동치의 관계를 형성하고 있다. ‘국민국가(nation state)에서는 지방분권을 통해서 지방자치가 이루어 진다’는 점을 강조하고 있다(김석태 2016). ｢지방분권촉진에 관한 특별법｣
11 지방자치 이슈와 포럼(2017).
제3조에서도 지방분권의 목표를 ‘주민의 자발적 참여를 통하여 지방자치 단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임 하에 집 행하도록 하며 지방의 창의성 및 다양성이 존중되는 내실 있는 지방자치를 실현함에 둔다’(동법 제3조)고 밝히고 있다.
지방자치의 활성화를 위해서는 자치사무의 범위와 이에 필요한 권한, 그 리고 그에 필요한 재원이 확보되어야 하므로 지방분권이 중요한 수단이다.
중앙정부에서 지방정부로의 권한과 재정배분을 확대하는 것이 지방분권이 기 때문이다. 지방자치를 활성화한다는 것은 지역 내부적인 참여와 역량강 화도 중요하지만 지방분권이 바탕이 되어야 하는 것이다.