농정사업의 지방이양 보완과제 - 지방분권을 위한 농정 추진 체제 개편 방안(1/3차년도)

4.1. 중앙농정사업의 지방이양에 대한 과제

4.1.1.

농업기술보급과 종자관리 지방이양 사례

중앙정부가 담당하던 농정사업을 지방으로 이양한 사례는 대표적으로 두 가지가 있다. 첫째는 농촌지도사업의 지방이양으로 도 농업기술원과 시·군 농업기술센터를 지방정부 소속으로 전환한 것이고, 둘째는 일부 도

(경기, 충북, 강원)에 종자관리소 기관을 이양한 사례이다. 도 농업기술원

의 사업은 ｢농촌진흥법｣에 의해 필요한 재정과 함께 조직 및 인력이 함께 지방이양되었다. 종자공급소 사업은 재정이양 없이 기능만 이양되는 사례 로 차이가 있다.

도 농업기술원 이양 사례를 보면, 지자체의 여건과 상황에 부합하는 농 업기술보급사업이 중요하다는 인식에서 1997년 1월부터 도 농촌진흥원 및 시·군 농촌지도소 연구·지도직을 지방직으로 전환하는 지방이양을 추진하 였다. 당시 인사·예산권도 각 급 지자체장에게 이양되었으나 ｢농촌진흥법｣

에 의해 농진청장은 지방자치단체의 농촌지도사업에 대해 조정할 수 있고, 시범사업 등 재정지원이 가능하도록 하였다(제15조, 제16조). 실제 농업기 술원의 최근 예산구조를 파악해보면 대략 60% 내외의 도비와 40% 내외의 국비로 운영되고 있다. 도 농업기술원의 경우 원장과 국장(혹은 부장)을 국 가직공무원으로 임명해야 하는 규정의 제한이 있다. 재원과 인력을 지방이 양하고 국가와 연계성을 강화한 것은 재정확보 면에서 유리한 장점이 있 다. 그러나 법적 근거가 강하면 도의 자율성이 낮아진다. 그에 따라 도 행 정의 농정기획과 집행에 있어 농업행정에 의한 사업적 접근기능과 기술보 급의 업무 간의 연계성 부족 및 중복성 발생 등을 초래하여 비효율이 발생 하는 요인으로도 작용한다.

다른 한편으로 종자보급사업(종자관리소)의 지방이양 사례를 보면 재정 이양이 중요하다는 것을 알 수 있다. 종자보급사업에 대해 시범적으로 지 역의 선호도에 적합한 보급종을 공급하기 위하여 경기도와 충북도에 대해 지방이양을 추진하였다. 이 경우 사업이양만 되고 조직 및 재정이양이 되 지 않는 문제가 발생했다.

이처럼 국고지원이 없는 지방이양으로 인하여 장비노후화 대체 및 인력 운용에 대해 지방재정의 부담이 가중되면서 사업이 위축되기도 한다. 또 종자선택 권한은 중앙정부에 있으면서 지역이 보급기능만 담당하도록 하 는 부분 사업기능이양도 문제를 초래하고 있다. 지역에서 자율적으로 종자 선택이 어려워서 도 기술원에서 개발한 종자도 보급하지 못하고 있어 이양 효과가 낮아지는 결과가 발생하고 있다. 그 결과 충북의 종자보급사업은 농식품부로 다시 사업 복귀가 이루어졌고, 지방재정이 양호한 경기도만 남 아 있지만 재복귀 요구가 증가하고 있다.

4.1.2.

농정사업 이양과 재정이양의 연계 강화

농정사업의 지방이양은 단순한 권한 및 기능이양만 이루어져서는 안 되 고, 농정사업 추진에 필요한 재정과 조직의 이양이 함께 이루어져야 한다 는 요구가 많다. 지방분권에는 사업이양-재원이양-조직이양 등이 함께 이

루어져야 실질적 효과를 얻을 수 있기 때문이다. 농정사업만 이양하는 것 은 지방재정의 부담만 초래하게 되어 실효성이 없다. 또 농정사업의 지방 이양에서 사무만 이양되고 권한과 재정이 이양되지 않으면 갈등만 발생한 다. 사업이양은 인력(운영비)과 재원이 함께 이양되어야만 소기의 목적을 달성할 수 있다. 지방사업이라도 재정이양의 정도에 따라 결정되어야 한다 는 것을 보여준다.

과거 참여정부시절 지방분권의 추진에 따라 국고보조사업 일부를 지방 자치단체로 이양하고, 이양사업 추진에 필요한 재원을 합리적으로 보전하 기 위하여 분권교부세를 도입한 사례를 참조할만하다. 분권교부세 운용기 간은 2005∼2009년으로 하고 이후 보통교부세로 통합하였다. 농림부는 경 상 및 비경상적 사업으로 9개, 농촌진흥청은 9개 사업을 대상으로 분권교 부서를 2008년에만 농림수산 410억 원 중 농업비에 249억 원, 농촌진흥비 에 91억 원을 배정하였다.⁷⁰

이와 같이 농정사업의 지방이양을 추진할 경우에는 사업 추진에 필요한 재정수요를 산출하여 재정이양을 함께 이루어야 한다. 그러나 이 재정수요 를 산출하는 것이 만만하지 않다. 이는 모든 자치단체가 해당사업에 대해

단위: 억 원, %

산정항목 2007년 2008년

총계 5,264 5,902

사회복지 노인복지비, 장애인복지비, 아동복지비, 기타 복지비 3,792 4,319

문화관광 문화재비, 문화관광비, 공공도서관비 601 655

농림수산 농업비, 농촌진흥비, 임업비, 수산비 356 410

공공근로비 435 454

여성인력개발비 62 64

자료: 행정안전부(2008). 󰡔분권교부세 산정내역󰡕; 배준식(2008) 재인용.

<표 6-9> 참여정부의 항목별 분권교부세 배정내역 사례

70 배준식(2008). 󰡔분권교부세제도의 실태와 합리적 개선방안󰡕. 서울시정개발연구원.

p. 20, 24, 31.

균등하게 사업을 추진하지 않기 때문이다. 지자체별로 해당사업의 수요가 표출되지 않는 상태에서 현재의 사업실적만을 가지고 재정수요를 산출하여 지자체별로 재정이양을 하는 것이 용이하지 않다. 따라서 농정사업 지방이 양에 따른 재정이양의 범위를 산출하는 전문적인 조직이 정확한 분석을 바 탕으로 지방자치단체별 재정이양 규모를 산정하여야 한다. 지방재정 확충 이외에도 농촌진흥사업과 같이 법에 근거하여 농정분야에 대해서는 이러 한 분석을 바탕으로 하여 지방교부하는 농정사업 교부사업을 도입할 필요 가 있다. 이는 지방재정 확충을 위한 지방소비세, 지방소득세 이양을 확대 하는 것과는 다른 방식으로 추진되어야 한다는 것을 의미한다. 지방지치단 체별로 농정사업 이양에 따른 재정수요를 분석하여 분권교부세와 같이 재 정이 함께 이양되어야 농업·농촌부문의 재정투입 위축을 보완할 수 있다.

1. 농정 분권화의 특징

정책추진체계란 정책의 법적기반 도입(법률) - 정책 목표설정 및 세부사 업지침 등 계획수립(농발계획 등) - 재정규모 설정 및 예산확보 - 사업신청 및 배정, 실행집행 등 사업추진 - 성과관리 및 평가, 환류 등 일련의 과정 의 제도적 기반이다. 이런 측면에서 볼 때 중앙집권적 농정은 중앙정부가 농정사업의 목표, 정책사업의 세부지침, 그리고 사업별 사업량(예산) 배분, 환류로써 개선 등을 결정하고, 이를 대리하는 주체인 사업시행 주체를 통 해 사업추진을 하는 구조로 농정주체간 관계가 형성되어 있다. 사업시행주 체중 하나로 지자체는 중앙정부가 제시한 지침 한도 내에서 사업을 집행하 는 역할만 담당하고 있다. 이런 중앙집권적 농정체계는 지역의 특성을 충 분히 반영하지 못하여 지역농정이 위축되는 한계를 보여주고 있다. 중앙집 권적 농정추진체계가 가지고 있는 한계점을 개선하고자 하는 것이 농정의 분권화이다.

반면 농정의 분권적 농정추진체계란 중앙정부가 담당하고 있는 정책의 사결정 권한의 일정 부분을 지방에 이양하여 지역이 스스로 결정하는 것을 확대하여 주고, 이에 필요한 재원도 이양하여 지역 스스로 농업·농촌발전 계획을 수립하여 추진하도록 하는 것이다.⁷¹ 이는 중앙정부로부터 위임받

71 정책의 의사결정권이란 정책사업의 선정, 사업규모 결정, 대상자 선정 기준 등 사

은 사업에 대해 자체재원을 일부 매칭하여 집행하는 체계에서, 이양된 사 업에 대해 지역이 자체 재원을 가지고 스스로 정책목표와 방향을 결정하고 집행하고 성과관리 등의 책임성도 강화하는 것으로 전환하는 것을 뜻한다.

물론 농정분권이라고 하여 모든 사업을 지방에 이양하는 것이 아니므로 중 앙집권적 농정추진이 없어지는 것은 아니다. 국가가 책임지는 농정에 대해 서는 중앙정부가 책임지고 있다. 국가와 지방이 동시에 책임을 지는 부분 도 많다.

이처럼 농정의 분권화는 중앙정부 정책의사결정에 의한 자원배분의 발 전전략과는 달리 지역이 여건과 특성, 선호도를 고려하여 자율적 선택에 의한 자원배분을 확대하는 발전전략이라는 점에서 차이가 있다. 농업·농촌 발전을 위한 정책방향을 주로 중앙정부가 결정하던 것에서 지역적 특성이 큰 사업에 대해 일정 부분 지방이 스스로 결정하는 것을 확대하는 것이다.

중앙정부 중심의 농업·농촌발전전략에서 지방의 자율적 선택과 정책결정 에 의한 발전전략을 모색한다는 점에서 차별성이 있다.

중앙집권적 농정추진체계와 지방분권적 농정추진체계의 차이점을 정리 한 것이 <표 7-1>이다. 먼저 농업·농촌발전의 책임에 대해 전적으로 국가 가 가지고 있던 것에서 일부를 지방으로 이양하여 공동으로 책임을 지는 지역의 책임성을 확대한 것이다. 정책의 목표, 재정규모 및 세부 추진전략 등에 대한 정책 의사결정권에 있어서도 중앙집권적 농정체계에서는 중앙 정부가 모든 권한을 가지고 있는 것에서 분권화는 일정 부분 지방정부에 이양한 것이다. 중앙정부가 결정한 기준에 따라 농정사업이 추진되는 것에 서 지방농정이 자체사업의 비중을 확대하게 되고, 자체사업에 대해서는 지 방정부가 정책의사결정권을 가지게 된다. 재정 부담에 있어서도 중앙집권

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