선행연구들에서는 지방분권에 대한 주요 과제의 연구와 농정추진체계 개선에 관한 연구로 구분되어 추진되어 왔다. 이 연구에서는 두 부분에 대 한 연구가 결합되어야 하지만 각각에 대한 선행연구를 구분하여 검토하였다.
2.1. 농정추진체계 관련 연구
먼저 지방의 자율성과 차별성을 제고하기 위한 농정추진체계의 개편방 안과 관련하여 국고보조금 지원방식의 개선에 관한 다양한 연구가 추진되 었다. 송미령 외(2011)는 포괄보조금 제도 전반의 운영실태과 개선방향을 연구하였고, 송미령 외(2017)는 대표적인 포괄보조금 사업인 일반농산어촌 개발사업의 성과 및 문제점과 개선방향을 분석·제시하여 포괄보조지원방 식의 개선방향을 모색하였다. 포괄보조금 제도 측면에서 일반농산어촌개발 사업의 일부 사업 유형이 지나치게 세부적으로 설계되어 있어 통합이 필요 한 것으로 조사되었으며, 사업의 평가 및 환류 시스템이 미흡한 것으로 지 적하고 있다. 황의식 외(2009)와 박준기 외(2011)는 국고보조금 등 지방자 치단체의 농림투융자 실태를 조사·분석하고, 지방자치단체의 농림투융자사 업 효율성을 제고할 수 있는 방안을 제시하고 있다. 박준기 외(2011)는 지 방자치단체의 농림사업 예산, 추진체계 등 농업부문 투융자 실태를 분석하 였다. 지방정부의 국고보조금 의존성이 큰 상황에서 시·군 현실에 적합한 사업을 추진하려면 현행 매뉴얼 지원방식에서 지방의 자율성을 확보할 수 있는 예산 지원방식으로 전환해야 한다고 강조하고 있다. 지방농정의 활성 화를 위한 연구인 김수석 외(2010)는 지방농정의 거버넌스 선진화 전략과 과제를 제시하기 위하여, 밀양시를 대상으로 지방농정의 예산, 추진체계, 업무내용 등을 구체적으로 검토하고, 일본의 지방농정국, 유럽의 농업회의 소, EU LEADER 프로그램, 등 해외 지방농정 거버넌스 제도와 운영현황
을 살펴보고 개선 방안을 제시하고 있다. 또 농정집행의 효율성을 높이기 위해 현재 농정추진체계를 사업의 성격과 파급효과를 고려하여 중앙·지방 사무로 구분하여 추진하는 체계로 개편하는 방안을 제시하고 있다. 중앙기 관이 시·군 단위 조직을 갖는 (가칭)지방농업청과 농업인의 대의기구인 농 업회의소 설립의 필요성을 제시하고 있다. 지방농정의 활성화를 위한 농정 추진체계 개편 방안을 정부 간 관계의 관점에서 본 연구로는 문유석(2015) 이 있다. 이 연구에서는 농정추진의 모델과 개편방향을 제시하고 있다.
농정 분야의 중앙-지방 사무 분류 및 지방이양에 관련된 연구로는 먼저 오내원·김용택(1995)이 있다. 중앙정부와 지방정부의 역할을 검토한 후,
｢지방자치법｣ 제9조와 제11조에서 제시한 원칙에 기반하여 중앙정부와 지 방정부의 역할을 제시하였다. 중앙정부는 농산물 수급조절, 국토 및 환경 보전, 식품위생, 첨단기술 개발, 지자체 농정 지원을 담당하는 것이 바람직 하며, 관련 정책으로는 농지보전의 기본 목표와 지침, 가격안정 정책, 잔류 농약 및 유해물 관리 등을 제시하고 있다. 한편 지방정부는 지역농어민의 소득 증대, 품목별 전문 인력 육성, 지역의 농지 보전과 생산기반 정비를 담당함이 적절하며, 관련 정책으로는 전략 작목 선정, 지역개발계획에 따 른 토지이용계획과 농지 전용, 조성 등을 제시하고 있다. 김수석 외(2010) 와 문유석 외(2013)는 연구 당시의 농림축산식품부 주요 사업을 대상으로 중앙과 지방의 사무 배분을 시도하였다. 김수석 외(2010)는 국고보조 비율, 사업주관기관, 사업의 파급효과, 중앙사무적 성격 등 네 가지 기준으로
104개 농림수산사업을 재분류하였다. 이 때 주관기관이 농림수산식품부이
고 국고보조율이 높으며 사업 파급효과가 큰 경우를 기본적인 중앙사무로 분류하였다. 나아가 사업자 수, 사업의 대상지역, 개소당 예산규모 등도 분 류 기준으로 제시함하였다. 문유석 외(2013)는 전국성(전국적 규모나 전국 단위의 통일된 기준 적용), 지역적 특수성(현지 적합성), 국고보조(융자포 함)의 비율 등을 기준으로 중앙정부에서 시행 중인 97개 농림축산사업을 중앙사무와 지방사무로 재분류하였다.
외국의 농정체계는 중앙정부 농정과 지방농정 간의 역할정립, 농정사무 의 이양 등에 대한 시사점을 제공한다. 외국의 농정추진체계와 시사점에
대해서는 박성재 외(2007, 2008)는 주요국의 농정체계의 시사점을 제시하고 있다. 송주호 외(2012)는 미국의 ｢농업법｣ 개정과 시사점을 제시하여 연방정 부의 농정역할은 어떤 것인지를 제시하고 있다. 이상만(2012)은 EU의 농 정을 검토하며 특히 PillarⅠ과 PillarⅡ 정책에 대한 시사점을 제시하고 있다.
2.2. 지방분권 관련 연구
지방분권의 개념과 지방분권의 효과성에 대한 연구가 진행되고, 지방분 권 추진을 위한 사무이양에 관한 연구들이 제시되고 있다. 지방분권의 필 요성, 기관위임사무의 지방이양에 대한 연구로는 소순창(2003, 2004)이 있 다. 이들 연구에서는 지방일괄이양법 제정의 필요성을 제시하고 일본의 사 례를 검토하여 제시하고 있다. 시·도지역발전연구소를 중심으로 하여 지속 적으로 지방분권 추진의 추진필요성에 대한 연구가 진행되었다. 윤상용 외
(2011)는 외국(예: 프랑스)의 지방분권 추진사례를 연구하여 제시하고 있
다. 일본(하동현 2016; 최환용 2017), 프랑스(배준구 2011, 2012; 전훈
2016), 독일(정연미 2017), 이탈리아(Putnam 1994) 등 외국의 지방분권 역
사와 구조를 논하는 연구들도 법학, 행정학, 정치학, 지역학 등의 분야에서 이루어졌다. 물론 이들 연구에서는 농정을 직접적으로 다루고 있지는 않 다. 중앙사무 이양에 따른 재정이양의 실태에 대해서는 배준식(2008)이 분 권교부세제도의 성과를 분석하였다.
최근에는 문재인정부가 지방분권을 국정과제로 설정하여 추진하면서 지 방분권 추진에 대한 주요 정책과제와 쟁점들에 대한 구체적인 연구가 진행 되었다. 대표적으로는 김현호(2017)와 경제·인문사회연구회(2017)로 여기 서는 지방분권을 위한 행정체제 및 법, 제도 등에 대한 정책적 제언, 재정 분권을 추진하기 위한 주요 과제, 국고보조사업의 개편 방안 등에 대한 개 혁 방안을 제시하고 있다. 이 연구에서 문재인정부의 지방분권 및 지역균 형발전의 과제로 제시되고 있는 내용은 다음과 같다. 기능이양으로 중앙-지방정부의 획기적 역할정립, 지방분권형 개헌, 지방일괄이양법 제정, 제2
국무회의 설치 등이다. 재정분권으로는 국세와 지방세구조의 개선, 이전재원 조정 및 재정균형 달성, 지방재정의 건전성 강화, 국고보조금의 효율화, 지방 교부세의 합리적 개선 등이 제시되고 있다. 주민참여에 대해서는 주민직접참 여제도 활성화, 마을자치 활성화, 주민참여예산제 확대 등을 제시하고 있다.
2.3. 선행연구와 차별성
농정추진체계 관련 선행연구는 지방농정 활성화와 농정에서의 국고보조 금 지원체계 개선을 위한 쟁점들을 담고 있기는 하나, 지방분권을 전제하 지 않고, 중앙집권적 농정추진체계 속에서 지방농정 활성화 방안을 모색하 는 연구였다는 점에서 이 연구와 차이가 있다. 농정추진에서 지방농정의 자율성을 제고하는 방안을 모색하는 연구이지만 정책의사결정권이 중앙정 부에 있다는 점에서 지방분권과는 차이가 있다. 이 연구는 지방분권을 중 점에 두고 농정추진체계 개선 방안을 마련한다는 점에서 선행연구와 차별 화된다. 그렇지만 선행연구는 지방분권 추진에 따른 농업부문 국고보조금 지원체계의 개선, 지방농정 활성화를 위한 제도적 개선과제 도출 등에 대 해 시사점을 제공하고 있다.
한편 앞서 살펴본 지방분권 관련 연구는 지방분권과 관련된 주요 과제를 개선하는 방안을 제시하고 있지만 농정추진체계와 관련해서는 연계성이 낮다는 점에서 차이가 있다. 지방분권을 위한 중앙사무의 이양, 재정분권 의 추진과제, 중앙과 지방의 협력적 거버넌스 구축 등에 대한 시사점을 제 시하지만 농정분야에 직접적으로 연계하기에는 한계가 있다. 지방분권화가 농정의 효율성을 제고할 수도 있지만 반면 농정의 위축을 가져올 수도 있 기 때문이다. 그렇지만 지방분권에 대한 선행연구들은 농정의 분권화를 위 한 과제들의 설정 등에 대한 시사점을 제시하여주고 있다.
이런 점에서 이 연구에서는 선행연구 결과를 참조하여 지방분권시대에 중앙정부와 지방정부의 농정추진체계 개선 방안을 마련하고자 한다는 점 에서 차별성이 있다.