본 연구는 전국 지자체 특별사법경찰과 제주자치경찰 특별사법경찰 실적을 비교·분석하고 전문가 심층 면접을 통해 전국적으로 시행될 자치경찰 특별사법 경찰업무의 초석을 마련하기 위하여 다음과 같이 연구방법을 설정하였다.
1) 문헌 연구
우선 문헌연구로는 관련된 분야의 논문이나 국내·외 단행본, 각 지방자치단체의 특별사법경찰 운영 상황, 제주자치경찰 특별사법경찰의 중요 사건 수사사례, 중앙 행정기관, 지방행정기관, 지방자치단체 인터넷 홈페이지에서 제공하는 특별사법
경찰 자료, 각종 언론의 보도사례, 자치경찰 관련 추진위원회 회의 자료 등을 분 석하였다.
구체적으로 보면, 제주자치경찰단 내의 수사조직인 특별사법경찰과가 도내의 범죄 사각지대에서 행해지고 있는 다양한 행정법규 위반사범을 2006년부터 2017년까지 연평균 863건의 총합계 10,361건을 검찰에 송치하였다. 본 연구는 이에 대한 수사자료 분석과 대검찰청 특별사법경찰 업무처리 현황과 지방자치단체 소속 특별사법경찰 전담부서의 사건처리 실적을 사용하였다.
2) 전문가 면담
본 연구에서는 전문가 면담 조사를 통해 중요 요인 분석을 추출하였다. 이를 위해 본 연구는 연구 문제와 관련된 검찰, 국가경찰, 자치경찰, 자치단체 소속 공무원 중 수사 분야의 실무경력 2년 이상 또는 공직자 생활 10년 이상인 자 중 수사경력을 가지고 있는 자를 대상으로 하였다.
제주자치경찰단의 특별사법경찰사무는 수사 실무부서인 민생사법경찰과가 제주 특별자치도라는 섬 지역에 한정되어 운영되고 있다. 제주특별자치도를 제외한 지자체에서 운영 중인 특별사법경찰 전담부서도 구성인력 다수의 전문성은 아직 정상궤도에 있지 않다. 이와 같은 점을 고려해 볼 때 사회조사는 모집단 특성을 추출하는데 있어 어려움이 발생함에 따라 변수를 계량적으로 측정하는 방식을 배제하는 질적 연구(Qualitative Researching) 방법을 택하였다.
3) AHP 분석
본 연구는 자치경찰 특별사법경찰의 효율적인 운영방안을 제시하기 위해 선행 연구 자료를 토대로 전문가 집단의 회의와 반복적인 검토와 합의 과정을 거쳐 지표 (Indicator)를 설정하고, 이를 정제하는 작업을 거쳐 델파이 기법(Delphi Method)으로 최종 평가요인을 도출하고 의사결정에 의한 사항들을 설문 구조화 하였다.
이를 바탕으로 작성된 구조화된 설문은 전문가를 통해 전문가 집단의 반응을 분석하여 계층적 의사결정을 위한 최종 설문 문항을 검토 작성한 후, 마지막으로 요인 간 쌍대
비교(Paired Comparison)를 통해 상대적 중요도와 우선순위를 결정하는 AHP(계층분석적 의사결정법)를 활용하였다. 본 연구는 위의 방법을 활용하여 다음 ＜그림 1-1＞과 같이 연구를 진행 하였다.
< 그림 1-1 > 연구의 흐름도 연구의 배경 및 목적
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연구의 범위 및 방법
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이론적 배경 및 선행연구
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↓ ↓
특별사법경찰 국 내외 사례
자치경찰 특별사법 경찰 도입현황
전문가 심층면접 조사 및 Data
요인 추출
요인분석 및 변수 도출 (분석의 틀 구성)
전문가 설문지설계 및 Data 수집
특별사법경찰 평가지표 도출 및 개발
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AHP 계층화를 이용한 우선순위 분석
↓ 특별사법경찰 사무평가지표 설정
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결론 및 정책제언
제3절 선행연구의 검토
1. 특별사법경찰 선행연구
특별사법경찰에 대한 연구는 연구의 양으로 볼 때 2000년 이전과 2000년 이후로 나누어 볼 수 있다.
2000년 이전의 특별사법경찰제도에 대한 연구에서 특별사법경찰 운영은 대체로 형사사법기관으로서 법 집행을 그 취지에 맞게 운영하였다기보다는 형식적인 운영11)이 많았다. 이 때문에 특별사법경찰 운영은 대부분으로 전문적인 특별사법 경찰에 대한 활동이나 처리현황에 대한 자료 부족으로 이에 대한 비교·연구 자체가 어려웠던 것이 사실이다.
외국의 특별사법경찰에 대한 연구 또한 2000년 이전에는 이 분야에 한정 지어 연구를 한 사례는 찾아보기 어려웠고, 각국의 수사제도를 연구하면서 수사기관이 수행하는 사무 중 행정 경찰업무를 일부 분석하여 자료에 추가하는 수준에서의 연구(신현정 외 1980, 법무부 1990, 김형만 외 1998, 정진환 1996, 박주선 1998, 남궁석 1992, 조병인 1998)가 대부분 이었다.
국내에서 특별사법경찰에 대한 연구 사례는 많지 않았다. 그러나 중앙부처 소속의 국토해양부 소속의 철도경찰, 행전안전부 소속 소방방재청12) 특별사법경찰(최종태 1997, 행정자치부 2001, 한국형사 정책 1993)에 대한 약간의 연구가 있었다. 또한 지방자치단체의 특별사법경찰 연구는 환경, 산림, 식품위생 등에 약간 이루어졌다. 이 두 분야의 연구는 특별사법경찰이 운영부서의 실태를 분석하고 문헌연구를 통하여 문제점을 찾고 개선방안을 제시하는 연구(김동현 1996, 김희옥 1990, 손영택 1998)가 주를 이루었다.
2000년 이후 세계화, 자치화, 분권화, 정보화, 과학화, 사회의 세분화라는 국제적,
11) 중앙일보, “식품범죄 단속체계 일원화를” 1988. 06.16, 대검찰청 형사1과 명노승 부장검사 식품위생감시 전문 업무를 수행하고 있는 식품위생 감시원은 지방자치단체 1천18명뿐이고 이 가운데 무자격자도 3백18명이나 돼 전국 30만여 식품위생관계 업소와 무허가 식품 등을 다루 기에는 인력이나 전문지식 면에서 역부족 상태.
12) 소방이 지방자치단체로 소속을 변경하기 전의 논문들이다.
국내적 변화에 중앙정부 차원의 자치경찰제 추진과 법무부의 특별사법경찰제도 개선에 대한 노력으로 2000년 4월 20일 특별사법경찰 관리 지명절차 등에 관한 지침 및 2003년 6월 특별사법경찰관리 집무규칙이 제정되어 운영 확대를 위한 동력이 마련되기 시작하였다.
2006년 7월 중앙정부의 지방분권 활성화 사업으로 인한 제주특별자치도 출범 으로 탄생한 제주자치경찰의 사무 분야에 특별사법경찰사무가 주요업무로 자리매김 하면서 특별사법경찰의 운영모델에 대한 분석과 발전 방안에 대한 연구가 행정정 책을 연구하는 학자를 중심으로 많이 진행되었다.
이들 연구의 주요 내용은 특별사법경찰의 수사 전문화, 제한된 수사권한 확대, 수사 교육제도 개선, 수사 장비 및 예산의 확보, 전문 수사관으로서의 효율적 운영 방안 등이다. 이들 연구의 특징을 살펴보자.
이근우(2009), 신현기(2012), 황현락(2008)의 연구는 특별사법경찰의 수사권을 지방 자치단체소속 일반직 행정 공무원에게 부여하면서 수사 처리 절차에 대한 교육을 할 수 있는 기관이 부족하다는 점과 특별사법경찰관리로서의 수사권을 가지고 있으면서도 수사업무에 대한 이해 부족으로 일반경찰로 수사를 의뢰하는 경향이 강하다는 점을 지적하고 있다.
또한 강필영(2017)은 일반공무원의 전문성을 이유로 고유업무 즉, 본인의 행정 업무 외에 추가로 수사권을 부여받아 수사업무를 처리함으로써 업무 과중과 새로운 업무의 미숙한 처리, 부서장의 특별사법경찰 사무에 대한 무관심, 인사상의 불이익 등 업무 기피 요인으로 인한 보직 이동요청과 공무원 순환보직제도에 따른 주기적 인사이동이 수사의 연속성을 저하시키고 있어 일반직 공무원의 수사에 대한 전문성 확보가 어렵다고 주장한다.
정병하 외(2009), 강필영(2017), 신현기(2012), 안영훈(2005)은 특별사법경찰 관련 법률체계 및 전문성 결여로 기획수사가 아닌 민원처리의 일회성 수사업무처리의
문제점을 들며 특별사법경찰조직의 정예화와 전문화를 위해 교육을 강화하고 유관기관과의 협조체계 구축 및 전문수사관 확보를 위하여 공무원 임용령에 특별 사법경찰 직렬 신설 등 법제도의 개선과 관련한 연구를 하였다.
박경래 외(2009), 양재열(2015)은 특별사법경찰의 수사 장비 사용과 공무집행 방해사범 처리에서도 명확한 법적 근거가 마련되어 있지 않아 특별사법경찰관이 위법행위가 이루어지는 현장을 적발하고도 근거 규정의 미비로 피단속자들의 저항에 대응하기 어렵고, 범죄 행위에 대하여 단속을 하지 못한 경우 후에 더 큰 범죄로 연결되는 경우가 많아 공무집행방해, 불심검문 및 수사 장구 사용에 대해 관련법 개정이 필요하다고 밝히고 있다.
또한 최종술(2014), 장철영(2018)은 지방자치단체 특별사법경찰의 현황과 실태 분석을 통해 특별사법경찰의 조직 구성단위가 낮으면 지역 특색에 맞는 테마별·시기별 기획수사 등 대단위 수사를 실행하기가 어려우므로 독립적으로 운영할 수 있는 과 단위 이상의 부서로 규모를 확대하여야 한다는 연구를 진행하였다.
이훈재(2017), 신현기(2012), 오재환(2017), 최은하(2017)가 제시한 제주자치경찰의 특별사법경찰 운영 개선방안들은 선진국의 특별사법경찰과 우리나라 지방자치단체 특별사법경찰 운영사례를 비교·분석하였다. 이들의 연구에 따르면 제주자치경찰 특별사법경찰은 수사의 전문성이 높고 일반행정기관의 행정업무와 수사업무의 이중적인 업무 없이 수사에 집중할 수 있어 업무처리에 대한 효율성이 높다고 평가하고 있다. 또한 이들은 자치경찰 조직 자체가 경찰공무원으로 이루어져 수사기법의 전수가 용이하다는 장점 등으로 특별사법경찰 수사업무의 활성화를 기대할 수 있어 지방자치단체의 특별사법경찰 사무에 대한 전속적 권한 부여가 필요하다고 밝히고
이훈재(2017), 신현기(2012), 오재환(2017), 최은하(2017)가 제시한 제주자치경찰의 특별사법경찰 운영 개선방안들은 선진국의 특별사법경찰과 우리나라 지방자치단체 특별사법경찰 운영사례를 비교·분석하였다. 이들의 연구에 따르면 제주자치경찰 특별사법경찰은 수사의 전문성이 높고 일반행정기관의 행정업무와 수사업무의 이중적인 업무 없이 수사에 집중할 수 있어 업무처리에 대한 효율성이 높다고 평가하고 있다. 또한 이들은 자치경찰 조직 자체가 경찰공무원으로 이루어져 수사기법의 전수가 용이하다는 장점 등으로 특별사법경찰 수사업무의 활성화를 기대할 수 있어 지방자치단체의 특별사법경찰 사무에 대한 전속적 권한 부여가 필요하다고 밝히고