본 연구는 제3차 장기주거종합계획(’23~’32년) 및 주거복지로드맵 등 2025년 이후 장기적인 주거정책 목표 수립 및 대안 제시를 위한 기초자료로 활용할 수 있다. 즉, 주거의식 조사를 활용한 본 연구의 결과를 통해 데이터에 기반한 과학적이고 합리적인 주거복지 정책 방향을 수립할 수 있을 것으로 기대한다. 또한, 기존의 트렌드 전망 및 포스트 코로나 시대의 트렌드 변화 요인을 분석하고, 주거복지 관점에서 주요 이슈를 도출함으로써 정책문제 발굴에 기여할 수 있을 것으로 기대한다. 특히 인구, 경제, 기 술, 환경·자원, 사회·정치 분야의 메가 트렌드를 제시하고, 일반 국민들이 체감하는 불안요인과 변화 양상을 조사·분석하여 시의적절히 제공하고자 하였다.
미래 트렌드 변화에 따른 주거에서의 가치 및 선호, 주거복지 등 주거의식 변화를 파악함으로써 주거안정 강화와 주거환경 개선 등 새로운 주거복지 대응전략 마련을 위
한 기초자료로 활용할 수 있다. 특히, 주거복지정책의 재분배 정책의 성격을 가지고 있어 비용 부담집단과 정책 수혜집단간의 견해가 엇갈릴 수 있으며, 이로 인해 당위적 으로나 규범적으로 바람직한 정책 대안도 비용부담 집단의 반대로 정치적인 반대에 부 딪히거나 사회적으로 정책의 수용이 어려울 수 있다. 본 연구에서는 주거복지의 주요 쟁점인 주거복지 대상 범위와 주거복지 확대 여부, 청년과 외국의 주거복지 지원 방안 등에 대해 일반 국민들이 가지고 있는 의식을 조사함으로써 향후 여론이 어떻게 형성되 는지와 관련하여 정책입안자가 파악할 수 있도록 기초자료로 활용가능하다.
CHAPTER 2
1. 국민의식과 정책의 관계 ···17 2. 주거의식의 개념과 영향 요인 ···21 3. 복지의식의 개념과 영향요인 ···28 4. 소 결 ···32
주거의식의 이론적 고찰
02 주거의식의 이론적 고찰
주거에 대한 국민의식은 주거정책의 형성이나 집행에 영향을 줄 수 있고, 국민의식의 조사와 분석에 기반하여 정책대안을 도출하는 것은 정책의 대응성과 실현가능성을 높인다는 측면에서 매우 의미있는 일이라 할 수 있다. 이 장에서는 주거의식의 개념과 구성요소를 파악하고, 주거의식에 영향 을 주는 주요 요인에 대해서 알아보고자 한다. 여기에서 주거의식은 주거규범, 주거가치, 주거선호 등 일반적으로 통용되는 주거의식 외에 복지의식을 포함하는 개념으로, 주거 및 주거복지정책에 대한 가치와 신념으로 정의하였다. 주거의식과 복지의식에 대한 개념과 구성요소, 영향요인에 대한 이론 적 고찰을 통해 주거의식 조사의 설문문항에 개발과 분석, 결과 해석의 과정에서 활용하고자 한다.
1. 국민의식과 정책의 관계
일반적으로 민주 정치체제에서 국민은 정부의 주인으로 공직자를 선출하거나 정치체 제의 운영과정에 수시로 참여를 통해 정책과정에 영향을 미치게 되지만 국민 개개인이 정책과정에 참여하는 것은 비교적 소극적이다(정정길 외 2007: 205). 정책의제설정, 정책결정 및 정책집행, 정책평가의 각 과정에서 국민들 개개인은 자신들의 이해관계가 있는 분야에 대한 전문지식이 없으므로, 정책대안이나 개선안에 대해 영향력을 행사하기 가 어렵다(정정길 외 2007: 205-206). 즉, 일반 국민들은 자신의 이해관계가 있는 정 책결정에 대해서 정책과정에 참여하는 것은 사실상 어렵다고 할 수 있다.
한편, 정책대안들 간의 우선순위를 비교평가하는 기준에 대해 권기헌(2010)은 성찰 성(당위성)과 민주성(참여성), 실현가능성, 생산성(효율성)으로 구분하여 제시하고 있 다. 특히 성찰성(당위성) 차원의 구성요소를 ‘인간의 존엄성 실현’과 ‘신뢰받고 성숙 한 공동체 실현’으로 규정하며, 이에 대한 세부 측정기준으로 적합성, 적정성, 형평성,
대응성을 설정하였다(권기헌 2010: 172-178). 첫째, 적합성(appropriateness)은 정 책의 가치나 비전이 과연 현재의 시대상황에 잘 부합하는지에 대한 판단기준을 의미하 고, 둘째, 적정성(adequacy)은 정책 시기(timing)의 적정성과 정책 정도(degree)의 적정성을 포괄하는 것으로 문제해결의 적정성을 의미하며, 셋째, 형평성(equity)은 사 회 내에 존재하는 다양한 집단들 사이의 비용과 효과를 배분하는 것으로 수평적 형평성 과 수직적 형평성으로 구분할 수 있다(권기헌 2010: 172-178). 넷째, 대응성 (responsiveness)은 정책대상 집단의 요구나 선호, 가치의 만족화 정도로 정책이 정책 수혜집단의 요구나 선호, 가치를 얼마나 반영하고 있는지를 판단하는 기준이라고 할 수 있으며, 대응성은 다른 정책 평가기준을 모두 충족하였다고 하더라도 해당 정책을 통해 편익을 받는 집단의 실제 요구나 선호에 대응하지 못한 경우에는 성공적인 정책이 라고 볼 수 없기 때문에 대응성의 매우 중요한 지표이다(권기헌 2010: 172-178).
그리고, 실현가능성의 측면에서는 정책의 채택가능성(acceptability)과 집행가능성 (implementability)을 모두 포함하는데, 이는 구체적으로 정치적 ․ 경제적 ․ 사회적 ․ 행정적 ․ 법적 ․ 기술적 실현가능성으로 구분할 수 있다(권기헌 2010: 183-188). 이 중 정치적 실현가능성은 특정 정책이 일반 국민들이나 관련 집단으로부터 정치적으로 지지를 받아 채택될 가능성이 있는지를 판단하는 기준이며, 사회적 실현가능성이란 특 정 정책대안에 대한 결정이나 집행이 사회적으로 수용되거나 인정될 가능성으로, 일반 국민들이 새로운 정책을 얼마나 잘 수용하고, 쉽게 받아들일 수 있는지에 대한 판단기 준이라 할 수 있다(권기헌 2010: 183-186).즉, 사회적 실현가능성이란 그 사회의 규 범이나 사회·문화적 전통에 영향을 받으며, 사회적 실현가능성을 확인하기 위해서는 특정 정책대안이 여러 다양한 집단들에게 인정되고 수용될 지에 대해 분석해야만 한다 (권기헌 2010: 183-186).
정리하면, 좋은 정책이란 시대정신에 부합하는 적합성과 문제 해결의 적정성을 갖추 어야 하며, 일반 국민이나 정책대상집단의 요구나 선호, 가치를 반영하는 대응성을 충 족하여야 한다. 또한 정책이 정치적으로 채택되거나 사회적으로 수용될 수 있는 정치 적·사회적 실현가능성도 갖추어야 한다.
구분 구성 요소 측정지표
성찰성 (당위성)
인간의 존엄성(인권, 정의, 존엄) 실현
적합성 적정성 형평성 (수직적, 수평적)
대응성
신뢰받고 성숙한 공동체 실현
적합성 적정성 형평성 (수직적, 수평적)
대응성
민주성 (참여성)
절차적 민주성 절차적 적법성
절차적 타당성
실체적 민주성
참여의 정도 숙의의 정도 합의의 정도
실현가능성
정치적 실현가능성
정책집단의 가용자원, 자원의 상대적 영향력 경제적 실현가능성
사회적 실현가능성 행정적 실현가능성 법적 실현가능성 기술적 실현가능성 생산성
(효율성)
효과성 비용편익 분석, 비용효과 분석
능률성 자료: 권기헌(2010: 170-196)을 참조하여 정리 표 2-1 | 정책 대안 평기기준
하지만, 일반 국민들이 정책과정에 참여하기는 현실적으로 어렵다. 그러므로, 급변 하는 환경에서 일반 국민들이 특정 사안에 대해서 어떻게 생각하고, 어떤 정책적 수요 를 갖고 있는지에 대해 파악할 필요가 있다. 즉, 주거복지에 대한 정책대안을 만들고, 최종적으로 결정하기 위해서는 주거와 관련하여 일반 국민들이 개개인의 소득이나 생 애단계 특성에 따라 무엇이 가장 불안한지, 무엇을 필요로 하는지, 무엇을 가장 선호하 는지에 대한 분석이 필요하다. 특히나 복지정책은 재분배 정책으로서의 성격이 강하므 로, 편익을 누리는 집단과 비용을 부담하는 집단이 서로 구분되어 있을 수 있다. 그러 므로, 주거복지와 관련된 정책대안이 당위나 규범적으로는 바람직 하더라도, 정책 수
혜집단이 아니거나, 비용을 부담해야 하는 집단에서는 정치적으로 정책대안이 채택되 거나 사회적으로 수용이 어려울 수 있으므로, 일반 국민들의 의사를 확인할 필요가 있다.
정부 부처나 주요 정책들에 대해 국민들의 의식 또는 인식을 파악하기 위한 조사들 이 다양한 분야에서 이루어지고 있다. 구체적으로 정치, 경제, 사회 등 국내 사회전반 을 파악하기 위한 한국종합사회조사, 한국교육개발원에서 교육 관련 정책과 주요 현안 등에 대해 매년 실시하는 국민인식조사, 한국환경정책·평가연구원에서 환경에 대한 인 식과 정책수요를 분석하기 위해 매년 수행하는 국민환경의식조사가 있다(보건복지부, 한국보건사회연구원 2020: 30-34). 이 밖에도 한국농촌경제연구원에서 농업·농촌에 대한 인식을 파악하고 정책형성을 지원하기 위해 매년 수행하는 국민인식조사, 한국해 양수산개발원에서 해양수산과 관련한 국민들의 인식을 파악하기 위해 매년 수행하는 조사, 서울대 통일평화연구원에서 통일인식의 변화를 분석하기 위해 매년 시행하는 통 일 관련 인식조사, 사회보장위원회에서 보건복지정책에 대한 수요와 복지수준에 대한 인식 등을 파악하기 위해 수행하는 사회보장 대국민 인식조사 등이 있다(보건복지부, 한국보건사회연구원 2020: 30-34).
주택·토지 분야의 정책수립과 관련해서는 2013년 장기 주택종합계획 수립을 위해 시행한 주택에 대한 국민의식 조사(국토교통부 2013)와 1979년부터 부정기적으로 5 차례 실시한 토지에 관한 국민의식 조사(송하승 외 2021)가 있으며, 국토교통부에서 는 국민들의 주거실태 및 변화를 파악하고, 주거정책에 대한 수요를 분석하기 위해 주 거실태조사를 매년 수행하고 있다(국토교통부 2021). 하지만, 그동안 주거복지에 대 해서 구체적으로 정책대상의 범위나 주거복지 수준에 대한 평가, 주거복지 정책 방향 에 관해 국민들의 의식을 직접적으로 파악한 연구는 찾아보기가 어렵다는 점에서 한계 가 존재한다.
주거복지와 같은 복지정책은 비용 부담자와 수혜자가 명확하게 구분되기 때문에 수 혜자에게 제공되는 다양한 분배의 기제들에 대해 비용 부담자의 이해와 동의가 필요하 며, 주거복지를 확대하는 것은 자원의 재분배나 자신이 납부한 세금이 빈곤한 사람들 에게 이전된다는 것에 대해 불만이 있는 중산층 이상의 계층의 저항을 불러올 수도 있
다(이중섭 2009: 73-74). 그러므로, 복지정책에 대한 일반 국민들의 의식은 수혜자 에게 제공되는 복지의 내용과 수준을 결정하는 중요한 요소이며, 급박한 경제적 위기 상황에서 국가의 복지정책이 요구된다 하더라도, 일반 국민들의 합의나 동의가 전제되 지 않는 경우에는 복지정책이 만들어지기 어려울 수 있다(이중섭 2009: 74).
정리하면, 변화하고 있는 트렌드는 국민 개개인의 다양한 사회·경제적 특성들과 서 로 상호작용하여 주거에 대한 가치나 규범, 선호들을 변화시키고, 주거복지에 대한 태 도에도 영향을 미치며, 결국 주거복지 정책의 형성이나 집행에도 영향을 줄 수 있다.
그러므로, 이러한 측면에서 주거 및 주거복지에 대한 일반 국민들의 의식을 조사하고 분석에 기반하여 정책대안을 도출하는 것은 정책의 대응성과 실현가능성을 높인다는 측면에서 매우 의미있는 일이라 할 수 있다.