택지개발사업의 성과에 차이가 있는지를 비교하기 위해 Scheffe 방법을 이용하여 사후분석을 실시한 결과 공공 개발사업 시행자와 민간 개발사업 시행자 간의 인식이 통계적으로 유의미하게 나타났다(<표 3-5> 참조). 저렴한 택지공급으로 지가 안정 도모에 대해서 공공 개발사업 시행자는 민간 개발사업 시행자에 비해 평균 1.30만큼 높게 조사되었고, 기반시설용지 기부채납으로 정부재정 부담 완화에 대해서 공공 개발사업 시행자는 민간 개발사업 시행자에 비해 평균 0.84만큼 높게 조사되었다.
해당 지방자치단체의 성장기반 제고에 대해서는 공공 개발사업 시행자가 시민단체 및 공공단체와 민간 개발사업 시행자에 비해 1.08와 0.89만큼 높게 조사되었다.
즉, 전반적인 택지개발사업 성과에 대해 공공 개발사업 시행자는 다른 종사자들에 비해 높게 평가하고 있다.
구 분 전체
대 학 교 수 및 연구기 관 연구원
민간 개발 사업 시행 자
공공 개발 사업 시행 자
시 민 단 체 및 공공단 체
기타( 부동 산산업 종 사자) 대량의 택지공급으로 수급
불균형 문제 해소 3.78 3.79 3.45 4.19 3.89 3.50
저렴한 택지공급으로 지가
안정 도모 3.13 3.13 2.45 3.75 3.33 2.86
계획적인 택지공급으로 난
개발방지 기여 3.51 3.44 3.40 3.94 3.44 3.32
전면 매수, 수용방식에 따
라 공급기간 단축 3.87 3.82 3.80 4.28 3.89 3.61
기반시설용지 기부채납으
로 정부재정 부담 완화 3.64 3.67 3.25 4.09 3.56 3.36 해당 지방자치단체의 성장
기반 제공 3.56 3.45 3.30 4.19 3.11 3.46
공영 개발에 따른 개발이익
사유화 문제 완화 3.23 3.09 3.00 3.81 3.33 3.11
<표 3-3> 종사분야별 택지개발사업의 성과
구분 (I) 종사분야 (J) 종사분야 평균차 (I-J)
표준 오차
유의 확률
95% 신뢰구간 하한값 상한값
저렴한 택지공급으로
지가안정 도모
대학교수 및 연구기관
연구원
민간 개발사업 시행자 .684 .239 .089 -.06 1.43 공공 개발사업 시행자 -.616 .199 .053 -1.24 .01 시민단체 및 공공단체 -.199 .336 .986 -1.25 .85
기타 .277 .209 .781 -.38 .93
민간 개발사업
시행자
대학교수 및 연구기관 연구원 -.684 .239 .089 -1.43 .06 공공 개발사업 시행자 -1.300* .273 .000 -2.15 -.45 시민단체 및 공공단체 -.883 .384 .263 -2.08 .31
기타 -.407 .280 .715 -1.28 .47
공공 개발사업
시행자
대학교수 및 연구기관 연구원 .616 .199 .053 -.01 1.24 민간 개발사업 시행자 1.300* .273 .000 .45 2.15 시민단체 및 공공단체 .417 .361 .855 -.71 1.54
기타 .893* .248 .013 .12 1.66
시민단체 및 공공단체
대학교수 및 연구기관 연구원 .199 .336 .986 -.85 1.25 민간 개발사업 시행자 .883 .384 .263 -.31 2.08 공공 개발사업 시행자 -.417 .361 .855 -1.54 .71
기타 .476 .367 .793 -.67 1.62
기타 대학교수 및 연구기관 연구원 -.277 .209 .781 -.93 .38 민간 개발사업 시행자 .407 .280 .715 -.47 1.28
<표 3-5> 종사분야별 택지개발사업의 성과: Scheffe 사후검증(다중비교)
구 분 제곱합 df 평균 제곱 거짓 유의확률
저렴한 택지공급으로 지가안정 도모
집단-간 24.003 4 6.001 6.558 .000
집단-내 151.903 166 .915
합계 175.906 170
기반시설용지 기부채납으로 정부재정 부담 완화
집단-간 12.010 4 3.003 4.045 .004
집단-내 123.229 166 .742
합계 135.240 170
해당 지방자치단체의 성장기반 제공
집단-간 16.989 4 4.247 5.816 .000
집단-내 121.233 166 .730
합계 138.222 170
* 평균차는 유의수준 5%에서 유의함.
<표 3-4> 종사분야별 택지개발사업의 성과: 분산분석 결과
구분 (I) 종사분야 (J) 종사분야 평균차 (I-J)
표준 오차
유의 확률
95% 신뢰구간 하한값 상한값 공공 개발사업 시행자 -.893* .248 .013 -1.66 -.12 시민단체 및 공공단체 -.476 .367 .793 -1.62 .67
기반시설용지 기부채납으로
정부재정 부담 완화
대학교수 및 연구기관
연구원
민간 개발사업 시행자 .421 .215 .432 -.25 1.09 공공 개발사업 시행자 -.423 .180 .241 -.98 .14 시민단체 및 공공단체 .115 .303 .997 -.83 1.06
기타 .314 .189 .599 -.27 .90
민간 개발사업
시행자
대학교수 및 연구기관 연구원 -.421 .215 .432 -1.09 .25 공공 개발사업 시행자 -.844* .246 .022 -1.61 -.08 시민단체 및 공공단체 -.306 .346 .941 -1.38 .77
기타 -.107 .252 .996 -.89 .68
공공 개발사업
시행자
대학교수 및 연구기관 연구원 .423 .180 .241 -.14 .98 민간 개발사업 시행자 .844* .246 .022 .08 1.61 시민단체 및 공공단체 .538 .325 .603 -.47 1.55
기타 .737* .223 .031 .04 1.43
시민단체 및 공공단체
대학교수 및 연구기관 연구원 -.115 .303 .997 -1.06 .83 민간 개발사업 시행자 .306 .346 .941 -.77 1.38 공공 개발사업 시행자 -.538 .325 .603 -1.55 .47
기타 .198 .330 .985 -.83 1.23
기타
대학교수 및 연구기관 연구원 -.314 .189 .599 -.90 .27 민간 개발사업 시행자 .107 .252 .996 -.68 .89 공공 개발사업 시행자 -.737* .223 .031 -1.43 -.04 시민단체 및 공공단체 -.198 .330 .985 -1.23 .83
해당 지방자치단체의
성장기반 제공
대학교수 및 연구기관
연구원
민간 개발사업 시행자 .151 .213 .973 -.51 .82 공공 개발사업 시행자 -.736* .178 .003 -1.29 -.18 시민단체 및 공공단체 .340 .300 .864 -.59 1.27
기타 -.013 .187 1.000 -.60 .57
민간 개발사업
시행자
대학교수 및 연구기관 연구원 -.151 .213 .973 -.82 .51 공공 개발사업 시행자 -.888* .244 .012 -1.65 -.13 시민단체 및 공공단체 .189 .343 .990 -.88 1.26
기타 -.164 .250 .980 -.94 .62
공공 개발사업
시행자
대학교수 및 연구기관 연구원 .736* .178 .003 .18 1.29 민간 개발사업 시행자 .888* .244 .012 .13 1.65 시민단체 및 공공단체 1.076* .322 .028 .07 2.08
(1) 중앙정부 중심의 택지개발 추진
LH공사가 시행하는 100만㎡ 이상 택지개발지구는 국토교통부장관이 직접 지정하 고 있다. LH공사의 제안에 따라 국토부장관이 실질적인 지구지정 등 승인권한을 행사하고 있는데 이는 지역실정을 반영하는 택지계획수립에 한계를 보이는 것이다.
예를 들어 2013년 7월 현재 경기도내 LH공사가 시행하는 택지지구는 32개 지구 중 31지구(97%), 경기도내 100만㎡이상 택지지구는 32개 지구 중 22지구(69%)로 주택 과잉공급 논란이 있었다12).
12) 경기도 공공택지과 보도자료. 2013. 7. 24. 도, 국토부에 택지개발 지구지정 권한 시도지사 이양 건의.
주택공급 위주의 개발은 부동산 경기침체, 미분양 사태 및 사업 지연의 한계를 노출하였다. 미매각용지는 32개 지구 28,205천㎡ 중 6,927천㎡가 매각(미분양률 24.6%)되지 않고 있다. 한편 지연지구는 7개 지구(면적 35,520천㎡, 세대수 17.5천호) 가 있다.
특정지역에 임대주택 과다공급으로 지역갈등 및 택지수급의 왜곡을 초래하였다13). 중앙정부의 하향식 임대주택 공급으로 지방정부의 주택공급계획과 불일치하거나, 지역주민 및 지방정부와 갈등을 유발하는 결과를 가져왔다.
예를 들어 하남시의 경우 보금자리사업이 집중되어 소형 임대주택 공급이 폭증함에 따라 저소득층 지원 등 지방재정부담을 가중시키고 있으며 이로 인해 세수 감소 등으로 발생하고 있다. 경기도의 경우 2020년 택지공급계획상 택지수요(210㎢)를 초과하여 수도권에 공급되는 임대주택(79㎢)에 따른 기존 사업이 지연될 우려도 있다.
택지개발 사업지구 지정 후 실시계획 승인신청 경과, 사업시행불가, 사업시행자의 지정해제 요청 등의 이유로 지정해제 사업이 다수 발생하였다. 사업지구가 지정되면 지구 내 개발행위제한 등 재산권 제한이 불가피하고, 사업지구지정에 투입되는 사회적 손실이 발생한다. 실제 국토교통부장관은 2010년 이후 택지개발, 도시개발, 보금자리 주택건설사업 등 9개 사업의 지구지정을 해제한 바 있다.
13) 이성룡 외. 2011. 8. 3. 보금자리주택 정책전환과 대응방안. 경기개발연구원: 11.
지구명 사업명 시행자 면적(㎡) 지구지정 지정해제 해제사유
고양 풍동 2 택지개발 LH 964,242 2007. 2 3. 28 2013. 8. 13
실시계획 승인신청 기간
경과 인천검단 2 택지개발
인천시장, 인천도시공사,
LH
6,939,943 2010. 5. 14 2013. 5. 10 사업시행 불가
부산일광 택지개발 부산도시공사 1,358,310 2005. 12. 13 2013. 3. 13
실시계획 승인신청 기간
경과 금천구심 도시개발 토지소유자,
금천구청, LH 684,420 2010. 6. 28 2012. 7. 12 지정해제 요청 인천금곡 택지개발 LH 670,692 2008. 6. 18 2011. 12. 22
실시계획 승인신청 기간
경과 천안신월 보금자리 LH 668,293 2007. 1. 4 2011. 7. 사업시행
불가 천안성환 보금자리 LH 424,703 2009. 4. 16 2011. 7 사업시행
불가 서산석림2 택지개발 LH 239,075 2004. 12. 31 2011. 2
실시계획 승인신청 기간
경과 속초노학 도시개발 LH 951,000 2008. 5. 27 2010. 5. 26 사업시행자
요청 자료: 국토교통부. 내부자료.
<표 3-6> 택지개발 관련 사업지구 지정해제 실적
(2) 공공사업자의 택지개발 재원 부족
2009년 한국토지공사와 대한주택공사가 LH공사로 통합된 이후 부채규모는 지속 적 증가세에 있으며, 2013년 말 기준으로 LH공사의 부채 규모는 142조 원 수준이다.
구분 2009 2010 2011 2012 2013
부채총계 109 121 130 138 142
자료: LH공사. 2013. 재무현황(www.lh.or.kr)
<표 3-7> LH공사의 연도별 부채총액
(단위: 조 원)
또한 지방도시공사의 부채규모도 2006년 15조 원에서 2013년 6월 현재 약 44조 원까지 증가하고 있다14).
이들 공사들의 소요재원은 공사채로 충당하였으나, 부동산 경기침체에 따른 분양 저하로 인해 유동성 확보가 어려운 상태이다. 특히 수도권 소재 도시공사(SH, 인천, 경기)의 부채(34.7조 원)가 전체 부채 43.5조 원의 79.7%를 차지하고 있다.
기관명 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013/상 총계 150,204 202,044 247,827 349,820 379,955 408,440 435,264 436,202 증가액 - 51,840 45,783 101,993 30,135 28,485 26,824 938
증가율 - 35% 23% 41% 9% 7% 7% 0.2%
서울SH 73,786 97,258 108,090 163,455 162,314 175,254 183,350 187,590 경기도공 39,425 47,018 52,644 67,159 75,271 70,911 84,357 81,402 인천도공 11,867 21,672 29,257 44,607 56,352 73,645 79,272 78,431 부산도공 6,331 10,412 17,869 21,671 24,777 26,298 24,708 25,288 강원개공 2,837 5,333 7,746 10,488 14,033 12,985 12,498 12,616 그 외 11개 15,985 20,351 32,221 42,438 47,208 49,347 51,079 50,875 자료: 안전행정부. 2013. 12. 10. 지방공기업 재무현황 분석: 11.
<표 3-8> 지방도시공사의 연도별 부채총액
(단위: 억 원)
(3) 택지개발사업과 도시개발사업의 차별성 약화
최근 택지개발사업 시행에 대한 개발 수요가 다양해지면서 ‘공공·민간 공동개발 사업방식’을 도입하고 있다. 이에 따라 개발사업의 면적을 도시지역 1만㎡ 이상, 비도시지역 3만㎡ 이상으로 규정하고 있어 개발사업이 소규모의 사업단위에서도
｢택촉법｣으로 가능하다15). 아울러 택지개발사업방식도 전면매수방식 중심에서 도시
14) 안전행정부. 2013. 12. 10. 지방공기업 재무현황 분석: 11.
15) 강식·백효진. 2008. 택지·도시개발 관련 제도의 변화 전망 및 개선방향: 88.
개발사업의 환지 및 혼용방식으로 추진할 수 있다.
구분 택촉법 도시개발법
사업 ∙ 택지개발사업 ∙ 도시개발사업
사업목적 ∙ 특별법의 지위로서 주택공급을 목적으로 도시
외곽의 신도시개발에 적용 ∙ 다양한 용도 및 기능의 단지나 시가지 조성
상위계획 ∙ 주택종합계획 ∙ 도시기본계획
사업방식 ∙ 주로 수용방식(환지, 혼용방식 가능) ∙ 수용, 환지, 혼용방식 중 선택
시행 ∙ 공공사업자만 시행가능(민간 공동시행 허용) ∙ 공공, 민간, 민관공동 등 다양한 사업시행 가능
<표 3-9> 택촉법과 도시개발법의 주요 사항 비교
｢택촉법｣에서 민간개발참여를 확대하고 소규모 택지개발개발을 허용하는 등의 변화로 ｢도시개발법｣의 운용취지를 감안하여 보면 점차 두 법률 간의 구분이 모호해질 것으로 전망된다. 그러나 ｢도시개발법｣의 제정 취지가 특정 또는 복합단지 성격의 도시개발사업과 중·소규모의 민간 도시개발의 활성화임에도 불구하고 활용도가 아직 미흡한 실정이다.
신규택지 수요량 등을 산정한다17). 국토교통부는 과다·과소 공급이 예상되는 시·도는 택지수급계획을 재검토할 수 있다.
근거 주요 내용
주택법 제7조 제1항 제3호(주택종합계획의 수립)
국토교통부장관은 국민의 주거안정과 주거수준의 향상을 도모하기 위하여 주택·토지의 수요·공급 및 관리에 관한 사항이 포함된 주택종합계획을 수립
주택법 시행령 제8조 제1항 및 제2항 제3호(주택종합계획)
시·도지사는 매년 12월말까지 다음 연도의 주택종합계획에 반영되어야할 정책 및 사업에 관한 소관별 계획서를 작성하여 국토교통부장관에게 제출하 여야 하며, 소관별 계획서에는 다음 연도의 택지수급계획 사항을 포함
택지개발업무지침 제3조(택지수급계획의 수립)
택지수급계획은 시·도지사가 인구와 가구증가율, 주택보급률, 주택건설과 택지수급현황 등을 관련 사회·경제지표를 종합적으로 검토, 분석하고 향후 5년간 택지수급을 분석, 전망하며, 국토교통부에서 이를 종합적으로 해당연 도 택지수급계획을 수립하되, 지역적 또는 광역적 택지수급현황을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우 시·도지사가 제출한 택지수급 계획을 조정 가능
<표 3-10> 택지수급계획 제도의 내용
택지수급계획의 작성 절차를 살펴보면 LH공사 및 지자체 등이 제출한 자료를 취합하여 연도별 주택수요를 예측 → 연도별 총 택지 수요 → 연도별 공공택지 수요 → 연도별 공공택지 공급계획(당해 연도 공공택지 지정계획 별도) 순으로 요약할 수 있다. 여기서 총 주택 수요는 장기주택종합계획 또는 당해 연도 주택종합계획의 수치를 반영하며, 총 택지 수요는 총 주택 수요에 택지 원단위18)를 곱하여 산출한다.
한편 공공택지19) 수요는 총 택지수요 중 공공에서 분담하여야 하는 일정비율(30∼
60%)을 적용하며, 공급 추산은 각 시·도에서 보고한 공공택지 공급계획을 적용한다.
17) 택지개발업무처리지침 제3조 제3항에 따라 시도지사가 산정한 택지수급계획을 국토교통부 에 보고한다.
18) 택지소요량 = 주택공급계획에 반영된 주택 1호당 × 택지 원단위, 택지원단위 = 용적률 × 주거용지율
호당 주택면적
× 공동주택비율 주거용지율 평균필지규모
× 단독주택비율
19) 여기서 공공택지는 택촉법, 도시개발법, 보금자리주택특별법, 혁신도시법, 경제자유구역법, 산업입지법 등 각종 개발법에 따라 공급하는 모든 택지를 말한다.