이와 같은 개발시대 택지공급의 현황과 문제점을 바탕으로 이 연구에서는 공급자 중심의 대량개발방식, 전면매수방식, 가격통제, 중앙정부에 의한 하향식 공급을 개발 시대 택지공급체계의 한계로 제시하였으며, 택지관련 전문가의 설문조사를 통해 문제점 및 한계를 다시 정리하였다.
(1) 공급자 중심의 대량개발방식의 한계
택지에 대한 대량생산-대량소비체제를 바탕으로 한 대규모 평면적 택지개발의
35) 도시개발법 시행령(대통령령 제23685호) 제43조 도시개발사업의 시행방식 중 제②항의 2.
에서 사업시행지구를 분할하지 아니하고 수용 또는 사용 방식과 환지 방식을 혼용하여 시 행하는 방식으로 미분할 혼용방식을 정의하여, 환지에 대해서는 같은 법 제3장 제3절에 따 른 사업 시행에 관한 규정을 적용하고, 그 밖의 사항에 대해서는 수용 또는 사용 방식에 관한 규정을 적용하도록 하고 있다.
전환기36)에 기존 택지개발은 조성된 토지를 저렴하게 공급하기 위해 규모의 경제를 추구37)하였으며 이러한 대량생산방식이 작동하기 위해서는 수요에 비해 공급이 절대적이고 지속적으로 부족해야 가능하다. 또한 공급자 중심의 대량생산방식은 주로 가용용지가 있는 도시주변 외곽에 개발이 이루어져 도시 확산(sprawl)을 초래하 기도 하였다. 한편 부동산 경기에 따라 경제침체기에는 대량 미분양 사태가 발생하였 으며 수요가 있는 곳에 택지를 공급하기 보다는 정책적으로 공급하는 방식으로
‘적지(適地)’ 공급을 곤란하게 하는 측면이 있었다.
(2) 전면매수방식의 한계
전면매수방식은 개발사업규모가 클수록 토지에 대한 보상비가 커지면서 사업시행 자에게 초기사업비 부담을 가중시키게 된다. 또한 택지에 대한 수요의 불확실성에 따라 조성토지의 매각이 장기화될 우려도 있다. 이 같은 전면매수방식의 문제점을 완화하고자 2000년 ｢도시개발법｣에서 토지의 전면매수에 따른 수용방식 외에 환지방 식과 혼용방식을 도입하였다.
(3) 가격통제의 한계
조성원가를 바탕으로 공급하는 택지공급가격은 2000년대 이후 공영택지개발의 공급가격과 연결되는 공시지가 현실화로 용지취득에 따른 보상비가 급등하고 이에 따라 조성원가도 상승하였다. 결국 엄격한 공급택지가격 통제로 공영개발사업에 따라 발생하는 개발이익이 감소하였으며, 사업성의 악화로 사업지구 내 또는 사업지구 간 교차보조가 제대로 작동할 수 없는 조건에 이르렀다.
(4) 중앙정부에 의한 하향식 공급의 한계
택지개발사업은 택지에 대한 수요가 불확실하고 사업기간이 긴데다 부동산 경기에 민감하게 반응한다. 또한 지역특성에 따른 택지에 대한 수요를 적시에 반영하기
36) 김용창. 2004. 사회경제 환경의 변화와 택지개발 방향의 전환. 공간과 사회 제21호: 82.
37) 이덕복. 2011. 택지개발사업의 특성과 정당화 문제. LHI Archives. 토지주택연구원: 7.
곤란하며 지방정부의 기능이 제한적이다. 따라서 불확실한 택지에 대한 수요와 부동산 경기에 민감한 택지개발사업을 ‘규모의 경제(economy of scale)’에 따른 대량생산방 식에서 ‘범위의 경제(economy of scope)’에 따른 다품종 소량생산방식으로 전환할 필요성이 요구된다.
□ 공공택지공급의 주요 문제점과 한계에 대한 택지개발관련 전문가의 인식 택지개발관련 전문가가 인식하고 있는 개발시대의 택지공급체계에 따른 공공택지 공급의 주요 문제점과 한계를 살펴보기로 한다.
우선 택지관련 전문가들은 토지 시장 및 토지 정책의 문제점 중 비싼 토지가격, 토지소유의 양극화, 토지를 투기수단으로 이용하는 것에 대해 주요 문제점으로 인식하 고 있다.
<그림 3-3> 토지시장 및 토지정책 문제점 인식
이들은 토지시장과 토지정책의 문제점에 대한 질문에 비싼 토지가격(5점 척도에서 평균 4.19)과 토지소유의 양극화(4.19)가 가장 높았으며, 토지를 투기수단으로 이용 (4.03)이 그 뒤를 따르고 있다. 또한 심각한 난개발(3.69)과 개발이익의 사유화(3.61) 도 문제점으로 지적하고 있다.
반면, 토지정책의 규제(3.33)와 용도별 가용 토지 부족(3.21)에 대해서는 문제점으 로 인식하는 정도가 상대적으로 낮게 나타났다. 토지정책의 강한 규제라는 문제는
‘그렇다’ 40.4%, ‘보통이다’ 51.0%, ‘그렇지 않다’ 17.0%로 문제에 대한 의견이 분분한 것으로 보이며, 용도별 가용 토지 부족 문제도 ‘그렇다’ 33.3%, ‘보통이다’
31.6%, ‘그렇지 않다’ 25.1%로 다른 항목에 비해 문제의 심각도가 분명하지 않게 나타났다.
구분 전체
대 학 교 수 및 연구기 관 연구원
민간 개발 사업 시행 자
공공 개발 사업 시행 자
시 민 단 체 및 공공단 체
기 타( 부동 산산업종사 자) 토지에 대한 개발이익의
사유화 3.61 3.77 3.65 3.44 3.67 3.32
토지소유의 양극화 4.19 4.21 4.25 4.19 4.22 4.11
주거용, 공업용 등
용도별 가용 토지 부족 3.21 3.27 3.30 3.13 3.33 3.04
비싼 토지가격 4.19 4.17 4.40 4.16 4.11 4.14
토지를 투기수단으로
이용 4.03 4.01 3.90 4.09 4.11 4.07
토지의 심각한 난개발 3.69 3.74 3.60 3.59 3.44 3.79
토지정책의 강한규제 3.33 3.21 3.40 3.38 3.22 3.61
<표 3-24> 종사분야별 토지시장 및 토지정책 인식
개발시대의 택지개발사업은 일률적인 택지용도 배분 및 주택유형 공급(3.88)이 문제점으로 드러났으며, 도심 외곽 개발에 따른 통근의 장거리화(3.73), 대도시 외곽 택지지구에 임대주택 단지 집중(3.51), 중앙 집중적 개발계획에 따른 지자체 자치권 행사 제한(3.43)이 주요 문제로 조사되었다.
일률적인 택지용도 배분 및 주택유형 공급이 문제라는 응답은 ‘매우 그렇다’ 21.6%,
‘그렇다’ 52.0%로 대다수 응답자(73.6%)가 문제점으로 지적하고 있다. 도심 외곽 개발에 따른 통근의 장거리화를 문제로 지적한 응답자는 ‘매우 그렇다’ 15.8%, ‘그렇 다’ 51.5% (전체 67.3%)라고 인식하고 있다. 대도시 외곽 택지지구에 임대주택단지 집중은 ‘매우 그렇다’ 10.5%, ‘그렇다’ 45.0%로 55.5%가 문제로 지적하고 있으며,
중앙 집중적 개발계획에 따른 지자체의 자치권 행사 제한은 ‘매우 그렇다’ 9.9%,
‘그렇다’ 39.8%로 49.7%가 문제점으로 인식하고 있다.
반면, 개발사업으로 지자체의 도시계획체계 훼손(3.19), 전면매수 과정에서 원 소유자의 정당보상 미흡(3.28), 낮은 분양가로 택지 및 주택수요 과열조장(2.83)에 대해 문제인식이 낮은 편이다. 낮은 분양가로 택지 및 주택수요 과열조장의 경우
‘그렇다’ 23.4%, ‘그렇지 않다’ 39.2%로 문제점 인식이 팽팽한 것으로 조사되었다.
<그림 3-4> 택지개발사업의 문제점
구 분 전체
대 학 교 수 및 연구기 관 연구원
민간 개발 사업 시행 자
공공 개발 사업 시행 자
시 민 단 체 및 공공단 체
기타( 부동 산산업 종 사자) 전면매수 과정에서 원 소
유자의 정당보상 미흡 3.28 3.46 2.70 3.09 3.11 3.43 개발사업으로 지자체의
도시계획체계 훼손 3.19 3.62 2.85 2.59 2.67 3.04
도심 외곽 개발에 따른 통
근의 장거리화 3.73 4.04 3.50 3.44 3.11 3.50
일률적인 택지용도 배분
및 주택유형 공급 3.88 4.13 4.05 3.66 3.11 3.54
낮은 분양가로 택지 및 주
택수요 과열조장 2.83 2.94 2.50 2.94 2.89 2.61
대도시 외곽 택지지구에
임대주택단지 집중 3.51 3.73 3.50 3.22 3.22 3.32
중앙 집중적 개발계획에 따른 지자체의 자치권 행 사 제한
3.43 3.74 3.45 3.19 2.67 3.04
<표 3-25> 종사분야별 택지개발사업의 문제점
종사분야별 택지개발사업의 문제점에 차이가 있는지 알아보기 위해 택지개발사업 의 문제점을 독립변수로 하고, 종사분야를 종속변수로 하여 일원배치분산분석 (one-way ANOVA)을 실시하였다. 분석결과를 보면, 종사분야에 따라서 택지개발사 업의 문제점은 통계적으로 유의미한 수준에서 차이가 있는 것으로 나타났다(<표 3-26> 참조).
분석결과를 구체적으로 살펴보면, 개발사업으로 지자체의 도시계획체계 훼손, 도심 외곽 개발에 따른 통근의 장거리화, 일률적인 택지용도 배분 및 주택유형 공급, 중앙 집중적 개발계획에 따른 지자체의 자치권 행사 제한 항목에서 종사분야 간 평균차이가 유의하게 나타났다. 보다 구체적으로 종사분야별 택지개발사업의 문제점 에 차이가 있는지를 비교하기 위해 Scheffe 방법을 이용하여 사후분석을 실시한 결과 대체적으로 공공 대학교수 및 연구기관 연구원과 시민단체 및 공공단체간의 인식이 통계적으로 유의미하게 나타났다(<표 3-27> 참조). 개발사업으로 지자체의 도시계획체계 훼손에 대해서 대학교수 및 연구기관 연구원은 공공 개발사업 시행자와 시민단체 및 공공단체에 비해 각각 평균 1.03, 0.77 만큼 높게 조사되었다.
구 분 (I) 종사분야 (J) 종사분야 평균차 (I-J)
표준 오차
유의 확률
95% 신뢰구간 하한값 상한값
개발사업으 로 지자체의 도시계획체 계 훼손
대학교수 및 연구기관
연구원
민간 개발사업 시행자 .772* .242 .042 .02 1.53 공공 개발사업 시행자 1.028* .202 .000 .40 1.66 시민단체 및 공공단체 .955 .341 .103 -.11 2.02
‘기타 .586 .213 .112 -.08 1.25
민간 개발사업 시행자
대학교수 및 연구기관 연구원 -.772* .242 .042 -1.53 -.02 공공 개발사업 시행자 .256 .277 .930 -.61 1.12 시민단체 및 공공단체 .183 .390 .994 -1.03 1.40
‘기타 -.186 .284 .980 -1.07 .70
공공 개발사업 대학교수 및 연구기관 연구원 -1.028* .202 .000 -1.66 -.40
<표 3-27> 택지개발사업의 문제점: Scheffe 사후검증(다중비교)
대학교수 및 연구기관 연구원은 도심 외곽 개발에 따른 통근의 장거리화, 일률적인 택지용도 배분 및 주택유형 공급, 중앙 집중적 개발계획에 따른 지자체의 자치권 행사 제한 항목에 대해 시민단체 및 공공단체보다 평균값이 높게 나타났다. 즉, 전반적인 택지개발사업 문제점에 대해 대학교수 및 연구기관 연구원은 다른 종사자들 에 비해 높게 평가하고 있다.
구 분 제곱합 df 평균 제곱 거짓 유의확률
개발사업으로 지자체의 도시계획체계 훼손
집단-간 32.118 4 8.030 8.516 .000
집단-내 156.514 166 .943
합계 188.632 170
도심 외곽 개발에 따른 통근의 장거리화
집단-간 16.428 4 4.107 6.217 .000
집단-내 109.654 166 .661
합계 126.082 170
일률적인 택지용도 배 분 및 주택유형 공급
집단-간 16.115 4 4.029 6.718 .000
집단-내 99.546 166 .600
합계 115.661 170
중앙 집중적 개발계획 에 따른 지자체의 자 치권 행사 제한
집단-간 18.949 4 4.737 6.845 .000
집단-내 114.887 166 .692
합계 133.836 170
* 평균차는 유의수준 5%에서 유의함
<표 3-26> 택지개발사업의 문제점: 분산분석 결과
구 분 (I) 종사분야 (J) 종사분야 평균차 (I-J)
표준 오차
유의 확률
95% 신뢰구간 하한값 상한값
시행자
민간 개발사업 시행자 -.256 .277 .930 -1.12 .61 시민단체 및 공공단체 -.073 .366 1.000 -1.21 1.07
‘기타 -.442 .251 .544 -1.22 .34
시민단체 및 공공단체
대학교수 및 연구기관 연구원 -.955 .341 .103 -2.02 .11 민간 개발사업 시행자 -.183 .390 .994 -1.40 1.03 공공 개발사업 시행자 .073 .366 1.000 -1.07 1.21
‘기타 -.369 .372 .912 -1.53 .79
기타
대학교수 및 연구기관 연구원 -.586 .213 .112 -1.25 .08 민간 개발사업 시행자 .186 .284 .980 -.70 1.07 공공 개발사업 시행자 .442 .251 .544 -.34 1.22 시민단체 및 공공단체 .369 .372 .912 -.79 1.53
도심 외곽 개 발에 따른 통 근의 장거리 화
대학교수 및 연구기관
연구원
민간 개발사업 시행자 .537 .203 .141 -.09 1.17 공공 개발사업 시행자 .599* .169 .016 .07 1.13 시민단체 및 공공단체 .925* .285 .036 .04 1.81
‘기타 .537 .178 .063 -.02 1.09
민간 개발사업 시행자
대학교수 및 연구기관 연구원 -.537 .203 .141 -1.17 .09 공공 개발사업 시행자 .063 .232 .999 -.66 .78 시민단체 및 공공단체 .389 .326 .840 -.63 1.41
‘기타 .000 .238 1.000 -.74 .74
공공 개발사업 시행자
대학교수 및 연구기관 연구원 -.599* .169 .016 -1.13 -.07 민간 개발사업 시행자 -.063 .232 .999 -.78 .66 시민단체 및 공공단체 .326 .307 .889 -.63 1.28
‘기타 -.063 .210 .999 -.72 .59
시민단체 및 공공단체
대학교수 및 연구기관 연구원 -.925* .285 .036 -1.81 -.04 민간 개발사업 시행자 -.389 .326 .840 -1.41 .63 공공 개발사업 시행자 -.326 .307 .889 -1.28 .63
‘기타 -.389 .311 .816 -1.36 .58
기타
대학교수 및 연구기관 연구원 -.537 .178 .063 -1.09 .02 민간 개발사업 시행자 .000 .238 1.000 -.74 .74 공공 개발사업 시행자 .063 .210 .999 -.59 .72 시민단체 및 공공단체 .389 .311 .816 -.58 1.36 일률적인 택
지용도 배분 및 주택유형
대학교수 및 연구기관
연구원
민간 개발사업 시행자 .084 .193 .996 -.52 .69 공공 개발사업 시행자 .478 .161 .072 -.02 .98