(1) 택지개발사업방식 비교
택지개발사업방식은 수용방식과 환지방식, 이를 혼용하여 사업을 시행하는 혼용방 식으로 구분할 수 있으며, 이들 사업방식을 비교하면 다음 <표 3-19>와 같다.
26) 이성룡 외. 2011. 8. 3. 보금자리주택 정책전환과 대응방안. GRI 정책이슈. 경기: 경기개발 연구원: 7.
27) 광명지구, 고양능곡, 고양원당, 남양주도농, 남양주지금, 부천소사, 부천원미, 시흥은행의 경우 보금자리지구와 인접하고 있다.
구분 수용방식 환지방식 혼용방식
개념
• 토지를 일괄적으로 신속하 게 개발하여 공급할 필요가 있는 경우
• 사업구역 내 토지가격이 비 싸 보상비가 과다하게 투입 되는 경우
• 환지방식과 수용방식을 병 행하여 개발할 필요가 있는 경우
사업시행자
• 토지소유자, 민간시행자
• 국가, 지방자치단체, 한국 토지주택공사, 지방공사 등 공공시행자
• 토지소유자, 토지소유자 조 합
• 국가, 지방자치단체, 한국 토지주택공사, 지방공사 등 공공시행자
• 토지소유자, 민간시행자
• 국가, 지방자치단체, 한국 토지주택공사, 지방공사 등 공공시행자
장점 • 신속한 사업추진
• 개발이익 공공 환수
• 토지보상비 불필요
• 토지소유자의 주도
• 지역실정에 적합한 개발
• 개발이익의 균형 배분
단점 • 토지소유자 배제
• 토지보상비 부담
• 사업추진 장기화
• 개발이익의 사유화
• 사업절차 복잡
• 사업지역 간 차별
<표 3-19> 택지개발사업방식 비교
□ 수용방식
수용방식은 공공(국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사 등)이 개발대상 사업지구의 토지를 토지소유자와 협의하여 매수하거나 보상금을 지급하고 강제로 취득하여 개발하는 방식이다. 일반적으로 사업대상 토지를 일괄적으로 신속하게 확보할 필요가 있는 경우에 적합한 개발방식으로 알려져 있으며, 개발사업에 따른 개발이익의 공공환수가 용이하다. 한편 토지소유자로부터 협의나 매수를 통해 부담해 야 하는 토지보상비 문제와 이주민의 정착 등의 문제가 발생한다.
□ 환지방식
환지방식은 사업지구 안의 토지를 개발한 후 공공시설용지와 사업비에 충당할 토지를 제외한 나머지 토지를 다시 토지소유자들에게 배분하는 방식이다. 토지보상비 문제가 불필요하므로 사업지구의 지가가 인근의 다른 토지에 비하여 너무 높아 이를 매수 또는 수용하여 사업을 추진하기 어려운 경우에 적합한 개발방식으로 알려져 있다. 한편 개발사업에 따른 개발이익이 사유화되고 사업추진이 장기화되는 문제가 발생한다.
□ 혼용방식
혼용방식은 하나의 사업지구 내에서 수용방식과 환지방식을 혼용하여 시행하는 사업방식이다. 지역실정에 적합한 개발방식으로 알려져 있으며 개발사업에 따른 개발이익의 균형적 배분이 가능한 방식이다. 한편 사업절차가 복잡하거나 사업지역 간 차별의 문제가 발생한다.
혼용방식은 세부적으로 사업시행지구에서 수용방식을 적용할 구역과 환지방식을 적용할 구역으로 분할하여 시행하는 방식인 구역분할 혼용방식과 사업구역을 분할하 지 않고 시행하는 방식인 구역미분할 혼용방식으로 구분할 수 있다.
구역분할 혼용방식은 사업시행지구별로 수용 또는 사용 방식이 적용되는 지역과 환지 방식이 적용되는 지역으로 분할하여 시행하는 방식이다. 한편 구역미분할 혼용방 식은 사업시행지구를 분할하지 않고 수용 또는 사용 방식과 환지 방식을 혼용하여 시행하는 방식이다28).
구역분할 혼용방식은 개발지구를 수용방식 지구와 환지방식 지구로 구분하여 각각 수용방식 규정과 환지방식 규정을 적용하여 사업을 진행한다. 그러나 이에 따른 구분의 명확한 구분기준이 없는 실정이다. 한편 구역분할 혼용방식은 토지소유자 입장에서 소유 토지를 수용하게 되므로 이에 대한 반발이 예상된다. 이러한 이유로 도시계획시설(도로 또는 공원 등)로 결정된 일부 토지에 대해서만 수용방식을 적용하 고, 나머지 구역은 환지방식을 적용하기도 한다29). ｢도시개발법｣이 개정되기 이전 지방자치단체가 순수 환지방식으로 사업을 진행하는 것이 거의 불가능하였으므로 도시개발사업에서 시행 초기에 혼용방식을 많이 적용하였다.
구역미분할 혼용방식은 지목이 대지에 대해 환지방식을 적용하고 나머지 지역은 수용방식을 적용한다. 주로 사업지구 내 지목이 ‘대지’인 토지는 환지방식을 적용하고 잔여 토지는 수용방식을 적용하게 되는데 여기서 지목이 ‘대지’인 토지는 사업지구
28) ｢도시개발법 시행령｣ 제43조 제2항에 따라 환지에 대해서는 ｢도시개발법｣ 제3장 제3절(환 지 방식에 의한 사업 시행, 제29조~제49조) 규정을 적용하고 그 밖의 사항에 대해서는 수 용방식에 관한 규정을 적용한다.
29) 김창진. 2007. 택지개발사업의 문제 및 개선방안에 관한 연구. 석사학위논문. 중앙대학교:
23.
내에 대부분이 건물이 있는 토지이고, 건물에는 현지 거주인들이 거주하고 있을 확률이 크다30). 따라서 현지 거주인의 ‘주민 재정착’ 차원에서 환지구역을 정하여 환지방식으로 환지를 실시하고, 전이나 답, 임야 등의 토지는 사업 시행자가 매수하여 환지방식에서 평균토지부담률 규정에 따른 기반시설의 확보 부족 현상을 방지할 수 있다. 구역미분할 혼용방식은 지가가 높은 토지를 매입하지 않아 초기 사업비를 감소시킬 수 있으며 토지수용에 따른 전체 토지보상금을 줄이면서 주민을 재정착시키 거나 충분한 도시기반시설을 확보할 수 있는 방식이다. 2000년 ｢도시개발법｣이 제정되면서 혼용방식을 제도화하였다.
구역분할 혼용방식과 구역미분할 혼용방식의 주요 내용과 특징은 <표 3-20>에 자세히 정리되었으며, <그림 3-1>은 사용·수용방식, 환지방식, 혼용방식 등 개발방식 에 따른 토지이용의 변화를 개념적으로 설명하고 있다.
30) 이윤상. 2007: 토지 보상 체계에서 혼용방식의 실용성 검토. 토지연구 제78호.
구분 구역분할 혼용방식 구역미분할 혼용방식
개념
개요
· 수용방식과 환지방식 적용지역을 구분하여 적 용
· 수용방식 적용지역은 시행자가 토지를 매입 후 사업시행
· 환지방식 적용지역은 환지계획기준에 의거 환 지지정
· 수용방식과 환지방식 적용지역 미구분
· 사업지구 내 토지 중 지목이 ‘대지’인 토지에 대하여만 환지계획수립
· 개발계획상 일정구역에 환지지정위치를 정하 여 환지계획 결정
특징
· 구역경계설정 어려움
· 수용구역 주민의 형평성 야기
· 개발계획 시 시설용지의 배치위치에 따라 개발 이익이 다름
· 주민재정착 유도로 민원 최소화
· 대지 → 환지, 기타 → 수용
· 이주자택지 공급의 대체 효과
· 지가가 높은 토지의 미매입으로 초기 사업비 감소
자료: 이윤상. 2007. 토지보상체계에서 혼용방식의 실용성 검토. 토지연구 제78호: 70.
<표 3-20> 혼용방식의 종류
구분 시행 전 시행 후
수용·사용방식
환지방식
혼용 방식
분할
미분 할
<그림 3-1> 개발방식에 따른 토지 이용 변화
(2) 전면수용방식의 현황 및 문제점
앞서 설명하였듯 토지소유자로부터 협의나 매수를 통해 토지를 수용하는 방식은 사업시행자의 입장에서 토지보상비의 문제에 노출된다. 실제로 전면수용방식을 통한 택지개발사업은 단위면적(㎡)당 보상단가가 지속적으로 상승하여 택지개발사업을 추진하기 어려운 실정에 봉착하였다. 1999년 1㎡당 3만 원이었던 보상단가는 2012년 현재 약 13만 원 수준으로 상승하였으며, 2003년 주민추천 감정평가제도가 도입된 이후 지속적으로 상승하였다.
<그림 3-2> 면적당 보상가격 상승 추이
자료: 국토교통부, 각 년도 국토이용에 관한 연차보고서.
구분 면적(1,000㎡) 금액(억 원) 보상단가(만 원)
1997 206,279 85,715 41,553
1998 176,625 60,766 34,404
1999 167,381 50,367 30,091
2000 132,493 62,278 47,005
2001 120,369 57,224 47,540
2002 132,101 66,589 50,408
2003 156,899 83,461 53,194
2004 155,931 140,583 90,157
2005 137,274 151,425 110,309
2006 393,012 268,477 68,313
2007 159,842 223,688 139,943
2008 164,428 177,454 107,922
2009 216,547 297,051 137,176
2010 150,780 208,394 138,210
2011 120,089 145,310 121,002
2012 91,182 121,578 133,336
자료: 국토교통부, 각 년도 국토이용에 관한 연차보고서.
<표 3-21> 연도별 토지수용면적 및 보상금액
따라서 전면수용방식은 택지개발에 따른 이주대책 비용부담으로 사업성 저하를 가져온다. 2011년 7월 감사원의 대규모 택지개발사업 등의 보상실태 감사 결과에 따르면, 수도권 인근 택지개발사업지구에서 주거용 건물을 소유한 자는 1인당 평균 1억 6천여 만 원의 시세차익을 향유한 것으로 나타났다31). 택지개발사업 이주와 생활대책용지의 시세차익을 살펴보면, 2011년 성남판교 등 총 7개 개발사업지구에서 반사적 혜택을 본 이주민(중복 수혜자)이 이천여 명으로, 이들이 일인당 평균 1억 6천여 만 원의 시세차익을 누렸다면, 이들 사업지구에서 총사업비의 3,200억 원이 이주민에게 지급된 것으로 추정할 수 있다. 전면매수에 따라 막대한 토지 보상비가 지급되고 지급된 보상금이 다시 대체 토지 취득을 위해 인근 지역의 토지시장에
31) 김승종 외. 2011. 공정사회 구현을 위한 개발사업의 생활보상제도 정비방안 연구. 국토연구 원: 68.
다시 유입될 경우 인근 지역의 토지가격 앙등을 유발할 수 있다.
구 분 계 성남판교 용인흥덕 고양삼송 광명소하 남양주별내 용인죽전 화성동탄 중복 수혜자 2,173 379 129 570 22 469 169 435
1인당 시세 차익
이주대책 14,369 27,696 9,918 8,189 22,7345 17,221 8,226 11,066 생활대책 2,511 7,914 7,980 850 3,439 464 1,570 3,013
소계 16,880 35,610 10,716 9,039 26,174 17,685 9,796 14,078 2개의 상가부지
피공급자주) 2,152 379 129 549 22 469 169 435 주: 이주대책으로 점포 겸용 단독주택용지를, 생활대책으로 상가부지를 공급받아 2개의 상가부지를 보유하
게 된 자
자료: 감사원. 2011. 7, 공공사업 보상실태 감사결과 처분요구서: 78.; 김승종 외. 2011. 공정사회 구현을 위한 개발사업의 생활보상제도 정비방안 연구. 국토연구원: 68.
<표 3-22> 택지개발사업 이주 및 생활대책용지의 시세차익 현황
(단위: 명, 만 원)
또한 전면수용방식은 택지개발에 따른 이주대책 및 생활대책에 대한 사회적 요구를 증가시킨다32). 즉 개발사업으로 이주하는 이주자들이 종전 생활 상태를 유지할 수 있도록 이전에 소요되는 모든 부대적 손실을 고려하여 이를 상세히 보상할 필요가 있다. 실질적인 이주대책이 수립될 수 있도록 사업 간 연계를 통해 이주민의 재정착을 지원할 필요가 있다33). 따라서 관행적으로 지급해온 보상규정을 재검토하고, 정신적 보상을 실현할 수 있는 실질적인 보상기반을 마련할 필요가 있다.
32) 김승종 외. 2011. 공정사회 구현을 위한 개발사업의 생활보상제도 정비방안 연구. 국토연구 원: 148.
33) 고속성장의 후유증 속에서 결핍된 마을과 공동체를 회복하기 위해 원주민의 재정착률을 제고하려는 노력으로 사회적 약자들에게 저렴한 가격의 주택을 공급하고 도시재생 및 주거 복지를 실현하고자하는 취지로 ‘착한 개발’, ‘작은 개발’, ‘공정한 개발’이라는 대안이 제시 되기도 한다.