A Study on Establishing the Policy for Public Land Supply System in Post- Developmental Era
포스트 개발시대의
택지공급체계 정립방안 연구
최수｜이형찬｜김승종｜박은관｜이범현｜이성수
2014-34
포스트 개발시대의 택지공급체계 정립방안 연구
A Study on Establishing the Policy for
Public Land Supply System in Post-Developmental Era
최수, 이형찬, 김승종, 박은관, 이범현, 이성수▪ 연구진
연구책임 최수 연구위원 · 이형찬 책임연구원 김승종 책임연구원
박은관 연구위원 이범현 책임연구원 이성수 책임연구원
▪ 외부연구진
허강무 전북대학교 교수
▪ 연구심의위원
김동주 국토연구원 선임연구위원(주심) 김상조 국토연구원 연구위원
김성수 국토연구원 책임연구원 변창흠 세종대학교 교수 장희순 강원대학교 교수
정희남 국토연구원 선임연구위원 천현숙 국토연구원 연구위원
한명희 국토교통부 신도시택지개발과 서기관(가나다 순)
｜ P ｜ R ｜ E ｜ F ｜ A ｜ C ｜ E ｜
발간사
한국은 경제성장기를 거치면서 국민생활과 경제활동에 필요한 택지를 다양한 방식으 로 공급하여 왔다.
1970년대까지 민간부문이 주로 환지방식에 의해 소규모로 토지를 개발해오다가, 산업화에 따른 도시인구의 급증으로 택지에 대한 수요가 증가함에 따라 도시 부근에 택지를 단기간에 공급할 목적으로 1980년대부터 공공부문이 중심이 되어 ｢택지개발 촉진법｣에 의한 택지개발사업으로 대규모 택지를 공급하였다.
이러한 공영택지개발사업은 빠른 시일에 도시용지를 공급하는 데 크게 기여하였다.
지난 30여 년 동안 증가한 대지의 38.2%가 택지개발사업을 통해 공급된 것으로 추정된다.
한편 21세기에 들어서 인구 및 가구 구조, 경제적 구조, 사회문화적 구조 변화 등으로 택지공급과 관련한 개발여건이 변화하였다. 즉 현행 ｢택지개발촉진법｣에 의한 택지공급체계는 공급자 중심의 대량개발, 중앙정부에 의한 하향식 공급, 전면매 수방식, 가격통제 등의 문제점을 드러내면서 공영개발방식에 의한 택지공급이 한계에 이르게 되었다.
이 연구에서는 택지개발사업의 여건변화에 따라 향후 택지공급체계는 대량공급에 서 적지(適地)개발로, 중앙정부 주도에서 지방정부 주도로, 단기 공급에서 계획적 공급으로, 전면수용방식에서 다양한 개발방식으로 변화할 것으로 전망하고 있다.
또한 이러한 개발환경을 둘러싼 사회경제적 여건 변화에 주목하여 개발시대의 택지공 급체계를 극복하려는 의도로 ‘포스트 개발시대’라는 개념을 정리함으로써, 개발환경 의 변화에 따른 새로운 개념을 제시하였다.
그리고 ‘포스트 개발시대’의 환경변화에 부합하는 택지공급체계를 정립하기 위한 방안으로 중앙정부와 지방정부의 역할 재정립, 계획 중심의 택지개발 추진, 공급방식 의 다양성 제고 등을 제시하고 있다.
이러한 의미에서 이 연구는 택지공급체계의 변화에 따른 택지개발사업의 한계를 극복할 수 있는 개념을 새롭게 정립하였으며 도시계획과의 연계성 및 정합성 확보, 다양한 협력적 개발방식, 지방정부의 역할 강화 등을 달성할 수 있는 제도적 방안을 제시하고자 노력하였다.
끝으로 본 연구를 수행하는 데 연구책임을 맡은 최수 연구위원과 이형찬 책임연구원 에게 감사하며, 적극적인 참여와 협업으로 연구가 잘 마무리될 수 있게 도와준 김승종 책임연구원, 박은관 연구위원, 이범현 책임연구원 등 연구진의 노고에 감사드린다.
또한 바쁜 일정에도 연구협의회, 자문회의 등으로 연구에 도움을 주신 전문가 여러분 께 감사하며 외부연구진으로 참여해 주신 분께도 깊은 사의를 표한다.
2014년 12월 국토연구원장 김 경 환
｜ F ｜ I ｜ N ｜ D ｜ I ｜ N ｜ G ｜ S ｜
주요 내용 및 정책제안
본 연구보고서의 주요 내용은 다음과 같음
한국은 1970년대까지 민간부문이 주로 소규모 토지를 개발해오다가, 1980년대 부터 공공부문이 중심이 되어 ｢택지개발촉진법｣에 따른 택지개발사업으로 대규 모 토지개발을 추진해 왔음
(공영)택지개발사업은 짧은 기간에 도시용지 공급확대에 크게 기여한 바, 지난 30여 년 동안 증가한 대지의 38.2%가 택지개발사업을 통해 공급된 것으로 추정됨
인구 및 가구 구조, 경제적 구조, 사회문화적 구조 변화 등으로 택지공급체계가 대량공급에서 적지(適地)개발로, 중앙정부 주도에서 지방정부 주도로, 단기 공급에서 계획적 공급으로, 전면수용방식에서 다양한 개발방식으로 변화될 전망임
이러한 개발환경을 둘러싼 사회경제적 여건 변화에 주목하여 개발시대의 택지공 급체계를 극복하려는 의도로 ‘포스트 개발시대’라는 용어를 정리하였음
‘포스트 개발시대’의 여건에 부합하는 택지공급체계를 정립하기 위해서는 중앙 정부와 지방정부의 역할 재정립, 계획 중심의 택지개발 추진, 공급방식의 다양성 제고 등이 필요함
본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음
❶ ‘포스트 개발시대’의 여건에 부합하기 위해 중앙정부와 지방정부의 역할 재정립, 계획 중심의 택지개발 추진, 개발방식의 다양성 제고를 추진해야 함
❷ ｢택지개발촉진법｣의 정비를 위해 택지개발사업과 도시계획 간의 연계성과 정합성 을 확보해야 하며, 신개발과 관련한 제도 운영에 있어서 공공성을 확보해야 함
❸ 공공주택건설사업의 경우 ｢택지개발촉진법｣의 규정을 준용하고 있는 사업지구 지정, 공급방식 및 절차 등의 관련 규정을 개정해야 함
❹ ｢택지개발촉진법｣을 폐지할 경우 지방정부의 기반시설 설치에 필요한 비용 확보를 위해 ‘도시개발특별회계’ 설치 운용과 임대주택 공급 정책을 반영할 수 있는 법 정비 필요성이 있음
｜ S ｜ U ｜ M ｜ M ｜ A ｜ R ｜ Y ｜
요약
1. 연구 배경 및 목적
❏ 지난 30년 동안 한국의 공공택지 공급체계는 ｢택지개발촉진법｣에 의한 택지개발사 업, 즉 공영개발사업을 통해 비교적 저가로 단기간에 도시용지를 대량으로 공급하 는 데 기여함
￮ 동시에 공영개발방식은 전면매수방식에 따른 민원 발생, 지방정부의 역할 강화에 대한 필요성 증대, 도시공간구조의 왜곡 야기, 공공재원조달의 부담 가중, 기부채 납의 요구로 인한 사업성 저하 등의 한계에 부딪침
￮ 또한 인구 및 가구, 사회·경제 구조 등의 변화로 인해 급변하는 토지 및 주택 시장에 대처할 수 있는 택지공급체계 정립이 필요한 상황임
❏ 개발시대의 택지개발방식의 성과 및 한계와 택지공급환경을 둘러싼 사회경제적 여건변화를 분석하여, 개발시대의 한계를 극복하기 위한 시대적 개념으로서 “포스 트 개발시대”라는 용어를 적용하여 택지공급체계를 정립하기 위한 기본방향과 정책과제의 추진방안을 제시하고자 함
❏ 개발시대 택지공급체계의 문제를 극복할 수 있는 이론적 근거와 지속가능한 택지개발사업 전략, 택지개발 관련 법제 정비방안을 제시하였음
❏ 선행연구는 주로 ‘공영개발의 개념과 구조’, ‘주택수요 및 공급 추정’, ‘택지계획기준 측면에서의 제도 개선’, ‘택지조정원가와 공급가격에 대한 적정성 평가’로 이루어 졌음
￮ 이 연구는 택지공급체계의 변천, 성과와 한계를 바탕으로 사회경제적 환경 변화, 특히 택지관련 여건변화에 따라 택지공급체계의 재정립 필요성 및 추진과 제에 대해 종합적인 연구가 수행되었음
2. 택지공급제도 및 택지공급 현황
❏ 1934년 조선시가지계획령에 따른 토지구획정리사업을 시작으로 1970년대까지 주로 민간부문 중심으로 소규모 토지를 개발해오다가, 1980년대부터 공공부문 중심으로 전면매수방식의 공영개발사업으로 대규모 택지개발이 추진되었음
￮ 2000년대 이후부터는 전면매수 방식의 문제점을 인식하여, 시대적 변화에 따라 다양한 개발방식과 함께 택지개발에서 민간이 참여할 수 있는 법령과 제도가 마련되어 민간도 토지개발사업에 참여할 수 있게 되었음
❏ 주요 택지관련 공급제도로는 경제성장시대에 도시지역의 주택난 해소를 위한｢택 지개발촉진법｣, 계획적이고 체계적 단지와 시가지 조성을 위한 ｢도시개발법｣, 저소득층의 주거안정과 주거수준을 향상시키고 무주택자의 주택마련을 위한 ｢공 공주택건설 등에 관한 특별법｣ 등이 있음
❏ ｢택지개발촉진법｣에 따른 택지개발사업의 공급 실적과 현황
￮ 1981년부터 2013년까지 총 765,797건의 사업지구를 지정하여 총 면적 977.4㎢, 연평균 29.6㎢를 공급함
￮ 최근 공급실적 및 지정건수가 급격히 하락함: 공급실적 65.2㎢(2007년)→15.1㎢
(2013년), 사업지구 지정 건수 75,584건(2006년)→501건(2013년)
￮ 택지개발사업의 주된 시행자는 한국토지주택공사이며, 사업지역은 수도권임
❏ ｢도시개발법｣에 따른 도시개발사업의 공급 실적과 현황
￮ 2012년 말까지 총 332 사업지구, 총 면적 121.0㎢가 지정되었고 이 중 89개 사업지구의 18.2㎢가 완료됨
￮ 도시개발은 공공시행자(163지구)와 민간시행자(169지구)가 비슷한 비율로 추진 하고 있음
❏ ｢도시 및 주거환경 정비법｣에 따른 도시재개발사업의 공급 실적과 현황
￮ 1973년부터 2012년까지 총 면적 74.5㎢(1,187지구), 연평균 1.9㎢가 실적임
￮ 2008년 25만호 건설을 위해 사상 최대로 231개의 구역을 지정하였으며, 2012년 25개 구역에 1,986,481㎡ 면적에서 사업이 시행됨
3. 개발시대의 택지공급체계의 성과와 한계
❏ 개발시대 택지공급체계의 성과
￮ 도시지역의 주택난 해소와 국민 주거안정 기반 마련(대량개발), 효율적 개발이익 환수(전면매수방식), 기반시설 확충 등 국민 주거환경 개선(개발이익의 재투자), 저가의 택지공급(가격통제), 규모의 경제실현(중앙정부 공급) 등의 성과를 보임
❏ 개발시대 택지공급체계의 한계
￮ 공급주체 측면: 중앙중심의 택지개발 추진, 공공사업자의 택지개발 재원 부족, 택지개발사업과 도시개발사업의 차별성 약화
￮ 공급계획 측면: 수요와 연계되지 않은 중장기 택지수급계획, 도시기본계획 승인·협의 업무 처리, 부적정한 택지개발사업 지표 적용, 택지개발사업 수요 예측의 부적정성
￮ 개발방식 측면: 전면수용방식은 단위면적당 보상단가를 지속적으로 상승시켜 개발사업의 추진을 어렵게 하였으며, 주민참여 등 미래지향적 계획기법과 상충 됨. 반면 환지방식은 절차상의 복잡성 등으로 계획의 장기화와 개발이익이 토지 소유자에 전유되는 문제점이 있음
❏ 정리하면 개발시대에 이루어진 택지공급체계는 공급자 중심의 대량개발방식(도시 연담화, 적지공급 미흡), 전면매수방식(초기사업비 부담, 수요의 불확실성), 가격
통제(공시지가 현실화로 인한 조성원가 상승으로 개발이익 감소), 중앙정부에 의한 하향식 공급(수요 적시 반영 미흡, 지방정부 기능 제약)이 그 한계임
4. 포스트 개발시대의 택지공급의 여건변화와 전망
❏ ‘포스트(post)’라는 용어는 사회경제적 여건변화나 시대적 흐름을 담아내기 위해 다양한 의미로 사용되고 있음
￮ 개발환경을 둘러싼 사회경제적 여건 변화에 주목하여 개발시대의 택지공급시스 템을 극복하는 의도로서 ‘포스트 개발시대’의 개념을 사용함
❏ 포스트 개발시대에 택지 및 주택과 관련성이 깊은 인구·가구 구조, 경제, 사회문화의 변화를 분석함
￮ 인구·가구 구조 변화: 인구와 가구 수는 증가하고 있으나, 그 증가속도는 둔화되고, 1~2인 가구와 고령가구 비중이 급속도로 증가하고 있으며 주택보급률 역시 꾸준히 증가하여 왔음
￮ 경제 구조 변화: 경제성장률 둔화에 따른 저성장 지속과 국민소득 수준 향상에 따른 주택에 대한 수요의 고급화, 다양화, 베이비부머의 은퇴로 기존 거주주택 처분 및 도시외곽 이주로 인한 도심 주택 잔류, 소득 불균등 심화 등이 발생하고 있음
￮ 사회문화적 구조 변화: 도시의 외연적 확산 한계와 경제 및 인구증가율 둔화 등으로 향후 도시화율이 정체되고, 도심선호의 증가로 주거지 재생사업 확대와 다양한 주택형태 요구 및 안전과 환경에 대한 관심이 증대할 것으로 전망됨
❏ 포스트 개발시대의 택지공급체계에 대하여 전문가 설문을 실시한 결과 포스트 개발시대에는 적지개발, 지방정부와 민간 참여 확대, 다양한 개발방식의 도입, 계획적 공급 등이 대세가 될 것으로 전망됨
5. 포스트 개발시대의 택지공급체계 정립 방안
❏ 기존 개발시대의 성과를 바탕으로 택지공급방식의 한계를 극복하기 위하여 포스트 개발시대에는 중앙정부와 지방정부의 역할 재정립, 계획중심의 택지개발 추진, 공급방식의 다양성 제고가 필요함
❏ 이를 위하여 공급주체와 관련하여 ‘택지개발사업 승인권한의 조정방안’, ‘택지개발 촉진법과 도시개발법 등의 관계 재정립’, ‘택지개발 관련 공사의 재정건전화 방안 추진’, ‘도시재개발의 공공성 강화’가, 공급계획과 관련하여 ‘택지수급계획의 연계 성 확보’, ‘도시계획과 연계방안 모색’이, 개발방식과 관련하여 ‘개발방식의 다양화’
가 필요함
❏ 2014년 9월 1일 정부가 발표한 주택공급방식 개편안에 따르면 대규모 택지공급체 계인 ｢택지개발촉진법｣을 폐지하고 도시외곽지역의 신규 대규모 택지개발을 억제 할 것으로 보임
￮ 이에 ｢택지개발촉진법｣이 폐지되더라도 도시개발법을 통해 국가, 지방자치단체 및 공공기간이 대규모 개발사업을 시행할 수 있으나, 환매권 제한, 전매제한, 조성원가 공개 등의 반영여부 검토와 도시개발업무지침상 개발계획의 내용, 택지의 공급방식 등의 정책적 검토가 필요함
￮ 한편, 공공주택건설사업의 경우 사업지구지정, 공급방식 및 절차 등의 택지개발촉 진법 의제 규정에 대한 개정이 요구됨
❏ 반면, 택지개발촉진법이 유지된다면 제도 정비를 위해 택지개발사업과 도시계획 간의 연계성과 정합성을 확보하기 위해 관련 지침 제시와 규정이 필요하며, 도시개 발법의 공공성 제고를 위한 법 정비가 시급함
6. 결론 및 정책적 함의
❏ (공영)택지개발사업은 짧은 기간에 도시용지 공급확대에 기여하였으나 인구 및 가구구조의 변화, 경제 및 사회문화적 여건 변화로 택지공급체계가 대량공급→적 지개발, 중앙정부 주도→지방정부 주도, 단기 공급→계획적 공급, 전면수용방식→
다양한 개발방식으로 변화될 전망임
❏ 개발환경의 변화에 주목하여 개발시대의 택지공급체계를 극복하려는 의도로서
‘포스트 개발시대’라는 용어를 사용하여, ‘포스트 개발시대’에 부합하는 택지공급 체계를 정립하기 위하여 중앙정부와 지방정부의 역할 재정립, 계획중심의 택지개 발 추진, 공급방식의 다양성 제고 등의 필요성을 도출함
❏ 현행 공급자 중심의 대량개발, 가격통제 등의 한계를 지니고 있는 ｢택지개발촉진법｣
이 폐지된다면 법 정비를 위해 택지개발사업과 도시계획 간의 연계성과 정합성을 확보해야 하며, 다양한 협력적 개발방식의 도입, 지방정부의 역할 강화 방안 모색 등 신개발과 관련한 제도 운영에 있어서 공공성을 확보해야 함
❏ 공공주택건설사업의 경우 ｢택지개발촉진법｣의 규정을 준용하고 있는 사업지구지 정, 공급방식 및 절차 등의 관련 규정을 개정해야 함
❏ 이 연구는 학술적으로 향후 유사 연구에 도움을 줄 수 있는 ‘포스트 개발시대’라는 용어와 기존 택지공급체계의 성과와 한계를 다양한 각도에서 살펴본 후 공급체계, 공급계획, 공급방식 측면에서 극복 방안을 제시하였음
￮ 또한 정책적으로 ｢택지개발촉진법｣ 폐지의 필요성 및 당위성을 제공하고, 폐지되 지 않았을 때의 법제 정비방향을 제시하였음
❏ 향후 ｢택지개발촉진법｣을 폐지할 경우 지방정부의 기반시설 설치에 필요한 비용을 확보하기 위한 ‘도시개발특별회계’ 설치 운용과 ｢도시개발법｣에서 임대주택 공급 정책을 반영할 수 있는 법 정비 필요성을 제안하였음
｜ C ｜ O ｜ N ｜ T ｜ E ｜ N ｜ T ｜ S ｜
차례
발 간 사 ··· ⅰ 주요 내용 및 정책제안 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅳ
제I장 서론 ··· 1
1. 연구 배경과 목적 ··· 3
1) 연구 배경 ··· 3
2) 연구 목적 ··· 4
2. 연구 범위와 방법 ··· 5
1) 연구 범위 ··· 5
2) 연구 방법 ··· 5
3) 연구 흐름 ··· 6
3. 선행연구 및 선행연구와 차별성 ··· 7
1) 선행연구 현황 ··· 7
2) 선행연구와 차별성 ··· 8
제II장 택지공급제도 및 택지공급 현황 ··· 11
1. 택지공급제도의 변천 ··· 13
2. 주요 택지공급제도의 내용 ··· 16
1) 택지개발촉진법 ··· 16
2) 도시개발법 ··· 18
3) 공공주택건설 등에 관한 특별법 ··· 20
4) 도시 및 주거환경 정비법 ··· 23
5) 현행 법률에 따른 공공택지 공급체계 비교 ··· 25
3. 택지공급 현황 및 실태 ··· 27
1) 택지개발 ··· 27
2) 도시개발 ··· 31
3) 도시재개발 ··· 33
제III장 개발시대 택지공급체계의 성과와 한계 ··· 35
1. 개발시대 택지공급체계의 주요 성과 ··· 37
1) 주택난 해소와 국민 주거안정 기반 마련: 대량개발의 성과 ··· 38
2) 효율적 개발이익 환수: 전면매수방식의 성과 ··· 39
3) 기반시설확충 등 국민 주거환경 개선: 개발이익의 재투자 ··· 39
4) 적가(適價)의 택지공급: 가격통제의 성과 ··· 39
5) 규모의 경제 실현: 중앙정부에 의한 공급의 성과 ··· 40
2. 개발시대 택지공급체계의 문제점 및 한계 ··· 45
1) 공급주체 ··· 45
2) 공급계획 ··· 49
3) 개발방식 ··· 59
4) 개발시대 택지공급체계의 한계 ··· 71
제Ⅳ장 포스트 개발시대 택지공급의 여건변화와 전망 ··· 81
1. 포스트 개발시대의 개념 정리 ··· 83
1) 택지개발의 여건변화에 대한 기존 연구 ··· 83
2) ‘포스트 개발시대’를 어떻게 정의할 것인가? ··· 85
2. 포스트 개발시대의 개발환경 ··· 91
1) 인구 및 가구 구조의 변화 ··· 92
2) 경제적 여건 변화 ··· 97
3) 사회문화적 여건 변화 ··· 100
3. 포스트 개발시대의 택지공급체계 전망 ··· 101
1) 대량공급에서 적지(適地) 개발로 ··· 103
2) 중앙 중심의 공급에서 지방정부와 민간 참여 확대로 ··· 104
3) 전면수용방식에서 개발방식 다양화로 ··· 106
4) 단기적 공급에서 계획적 공급으로 ··· 108
제Ⅴ장 포스트 개발시대의 택지공급체계 정립방안 ··· 109
1. 기본 방향 ··· 111
1) 중앙정부와 지방정부의 역할 재정립 ··· 114
2) 계획중심의 택지개발 추진 ··· 114
3) 공급방식의 다양성 제고 ··· 115
2. 향후 정책 추진 과제 ··· 115
1) 공급주체 ··· 115
2) 공급계획 ··· 118
3) 개발방식 ··· 119
3. 공공택지공급 관련 법제 정비 방안 ··· 120
1) 택촉법 폐지에 따른 예상 문제점 ··· 126
2) 공공택지공급 관련 법률의 비교 ··· 127
3) 법제 정비 방안 ··· 134
제Ⅵ장 결론 및 정책적 함의 ··· 143
1. 결론 및 정책제언 ··· 145
1) 결론 ··· 145
2) 정책제언 ··· 146
2. 연구의 성과와 향후 과제 ··· 146
1) 연구의 성과 ··· 146
2) 향후 과제 및 연구의 한계 ··· 147
참고문헌 ··· 149
SUMMARY ··· 157
부록 ··· 159
1. 설문조사 ··· 159
2. 택지개발촉진법 유관 법률 ··· 183
｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜
<표 1-1> 선행연구와 차별성 ··· 8
<표 2-1> 택지공급제도의 시대별 주요 변천 과정 ··· 14
<표 2-2> 택지공급 관련 현행 법률 ··· 15
<표 2-3> 택촉법의 주요 개정 연혁 및 내용 ··· 17
<표 2-4> 도시개발법의 주요 개정 연혁 및 내용 ··· 19
<표 2-5> 공공주택 관련법의 주요 개정 연혁 및 내용 ··· 22
<표 2-6> 도시 및 주거환경 정비법의 주요 개정 연혁 및 내용 ··· 24
<표 2-7> 현행 법률에 따른 공공택지 공급체계 비교 ··· 26
<표 2-8> 사업시행자별 택지공급 실적 ··· 29
<표 2-9> 지역별 택지공급 실적 ··· 30
<표 2-10> 토지구획정리사업 실적 ··· 31
<표 2-11> 도시개발사업 실적(2012년 말 기준) ··· 31
<표 3-1> 인구 천 인당 주택 수 ··· 39
<표 3-2> 총 주택 수 중 임대주택 비율 ··· 40
<표 3-3> 종사분야별 택지개발사업의 성과 ··· 42
<표 3-4> 종사분야별 택지개발사업의 성과: 분산분석 결과 ··· 43
<표 3-5> 종사분야별 택지개발사업의 성과: Scheffe 사후검증(다중비교) ··· 43
<표 3-6> 택지개발 관련 사업지구 지정해제 실적 ··· 47
<표 3-7> LH공사의 연도별 부채총액 ··· 47
<표 3-8> 지방도시공사의 연도별 부채총액 ··· 48
<표 3-9> 택촉법과 도시개발법의 주요 사항 비교 ··· 49
<표 3-10> 택지수급계획 제도의 내용 ··· 50
<표 3-11> 연도별 주택공급계획 및 실적 현황 ··· 51
<표 3-12> 연도별 공공택지 공급계획 및 공급 현황 ··· 52
<표 3-13> 연도별 주택 미분양 및 택지 미분양 현황 ··· 52
<표 3-14> 연도별 공공택지 계획 및 공급 현황 ··· 53
<표 3-15> 각 지자체 예측 2020년 도시기본계획 예상 인구 및 현재 인구 ·· 54
<표 3-16> 통계청 발표인구와 도시기본계획 목표인구의 비교(2010년, 2020년) ·· 56
<표 3-17> 지역별 총 미분양(택지+주택)물량 및 계획인구의 차이 비교 ··· 57
<표 3-18> LH공사 사업지구 수요검토 지표 비교 ··· 58
<표 3-19> 택지개발사업방식 비교 ··· 60
<표 3-20> 혼용방식의 종류 ··· 63
<표 3-21> 연도별 토지수용면적 및 보상금액 ··· 66
<표 3-22> 택지개발사업 이주 및 생활대책용지의 시세차익 현황 ··· 67
<표 3-23> 시행자 및 사업방식별 도시개발사업 현황 ··· 69
<표 3-24> 종사분야별 토지시장 및 토지정책 인식 ··· 74
<표 3-25> 종사분야별 택지개발사업의 문제점 ··· 76
<표 3-26> 택지개발사업의 문제점: 분산분석 결과 ··· 77
<표 3-27> 택지개발사업의 문제점: Scheffe 사후검증(다중비교) ··· 77
<표 4-1> ‘포스트(post)’의 용어 비교 ··· 90
<표 4-2> 지역별 인구수 변화 추이 ··· 92
<표 4-3> 가구원수별 가구 수 변화 추계 ··· 94
<표 4-4> 평균 가구원수 변화 추이 ··· 94
<표 4-5> 주택보급률 추이 ··· 95
<표 4-6> 인구 천 인당 주택 수 ··· 95
<표 4-7> 연령대별 인구수 및 구성 비율 ··· 96
<표 4-8> 연령대별 인구 추계 ··· 96
<표 4-9> 임대주택 재고현황 ··· 99
<표 4-10> 개발시대와 포스트 개발시대의 환경 변화 비교 ··· 101
<표 4-11> 종사분야별 택지개발환경 변화에 따른 전망 ··· 103
<표 4-12> 종사분야별 택지개발사업의 전망 ··· 104
<표 4-13> 종사분야별 택지개발사업주체의 전망 ··· 105
<표 4-14> 종사분야별 택지개발사업방식의 전망 ··· 107
<표 4-15> 종사분야별 택지개발사업 규모의 전망 ··· 108
<표 5-1> 종사분야별 택지개발정책 과제의 중요도 ··· 113
<표 5-2> 포스트 개발시대의 택지공급체계의 변화 ··· 114
<표 5-3> 일본의 지방토지개발공사 현황 ··· 116
<표 5-4> 한국의 개발관련 지방공사 현황 ··· 117
<표 5-5> 택지개발사업 제도변경 필요 여부 ··· 121
<표 5-6> 택지개발사업 제도변경 필요 여부: 분산분석 결과 ··· 121
<표 5-7> 택지개발사업 제도변경 필요 여부: Scheffe 사후검증(다중비교) ·· 122
<표 5-8> 종사분야별 택촉법 폐지에 따른 효과 ··· 126
<표 5-9> 도시개발법과 택촉법 비교(간선시설 설치) ··· 128
<표 5-10> 도시개발사업과 택지개발사업의 공급가격 산정기준 비교 ··· 130
<표 5-11> 도시개발사업과 택지개발사업의 임대주택 비율 비교 ··· 131
<표 5-12> 공공주택사업지구와 택지개발사업지구 비교 ··· 132
<표 5-13> 공공주택사업과 택지개발사업의 조성원가 산정기준 비교 ··· 133
<표 5-14> 공공주택사업과 택지개발사업 비교(간선시설 설치) ··· 133
<표 5-15> 공공주택사업과 택지개발사업의 임대주택비율 비교 ··· 134
<표 5-16> 도시개발법과 택촉법의 유사 조문 비교 ··· 136
<표 5-17> 도시개발법에 반영되어야 할 택촉법 조문 ··· 137
<표 5-18> 공공주택건설법과 택촉법의 유사 조문 비교 ··· 139
<표 5-19> 공공주택법에 반영해야 할 택촉법 조문 ··· 140
<표 5-20> 공공주택건설 등에 관한 특별법령의 택촉법 준용 사항 ··· 141
<부록 표 1> 종사분야별 토지시장 및 토지정책 인식 ··· 172
<부록 표 2> 종사분야별 택지개발환경 변화에 따른 전망 ··· 173
<부록 표 3> 종사분야별 택지개발정책 과제의 중요도 ··· 174
<부록 표 4> 종사분야별 택지개발사업의 성과 ··· 175
<부록 표 5> 종사분야별 택지개발사업의 문제점 ··· 176
<부록 표 6> 종사분야별 택지개발사업방식의 전망 ··· 177
<부록 표 7> 종사분야별 택지개발사업의 전망 ··· 178
<부록 표 8> 종사분야별 택지개발사업주체의 전망 ··· 178
<부록 표 9> 종사분야별 택지개발사업 규모의 전망 ··· 179
<부록 표 10> 종사분야별 기반시설 설치 재원 조달 전망 ··· 179
<부록 표 11> 종사분야별 택촉법 폐지에 따른 효과 ··· 182
｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜
<그림 1-1> 연구 흐름도 ··· 6
<그림 2-1> 택지개발사업 절차 ··· 17
<그림 2-2> 도시개발사업 절차 ··· 19
<그림 2-3> 공공주택사업 절차 ··· 21
<그림 2-4> 정비사업 절차 ··· 23
<그림 2-5> 연도별 택지공급실적 ··· 28
<그림 2-6> 사업시행자별 택지공급 및 지정실적 ··· 29
<그림 2-7> 지역별 택지공급 및 지정실적 ··· 30
<그림 2-8> 사업시행자별·사업방식별 도시개발사업 실적 ··· 32
<그림 2-9> 재개발사업 실적 ··· 33
<그림 3-1> 개발방식에 따른 토지 이용 변화 ··· 64
<그림 3-2> 면적당 보상가격 상승 추이 ··· 65
<그림 3-3> 토지시장 및 토지정책 문제점 인식 ··· 73
<그림 3-4> 택지개발사업의 문제점 ··· 75
<그림 4-1> 전국, 수도권의 가구 수 및 가구증가율 추이 ··· 93
<그림 4-2> GDP 성장률, 1인당 GNI 변화 추이 ··· 97
<그림 4-3> 연도별 지니계수(처분가능소득 기준) ··· 98
<그림 4-4> 아시아 주요 나라별 지니계수의 연 상승률 ··· 99
<그림 4-5> 택지개발환경 변화에 따른 전망에 대한 인식 ··· 102
<그림 4-6> 택지개발사업의 전망 ··· 104
<그림 4-7> 택지개발사업주체의 전망 ··· 105
<그림 4-8> 택지개발사업방식의 전망 ··· 106
<그림 4-9> 택지개발사업 규모의 전망 ··· 108
<그림 5-1> 택지개발정책 과제의 중요도 ··· 112
<그림 5-2> 택지개발사업 제도변경 필요 여부 ··· 120
<그림 5-3> 택지개발사업 제도변경이 필요한 이유 ··· 123
<그림 5-4> 택지개발사업 제도변경이 필요하지 않은 이유 ··· 124
<그림 5-5> 현재 나타난 택지개발사업 어려움의 주된 원인 ··· 124
<그림 5-6> 택촉법 폐지에 따른 효과 ··· 125
<부록 그림 1> 토지시장 및 토지정책 문제점 인식 ··· 172
<부록 그림 2> 택지개발환경 변화에 따른 전망에 대한 인식 ··· 173
<부록 그림 3> 택지개발정책 과제의 중요도 ··· 174
<부록 그림 4> 택지개발사업의 성과 ··· 175
<부록 그림 5> 택지개발사업의 문제점 ··· 176
<부록 그림 6> 택지개발사업방식의 전망 ··· 177
<부록 그림 7> 택지개발사업의 전망 ··· 178
<부록 그림 8> 택지개발사업주체의 전망 ··· 178
<부록 그림 9> 택지개발사업 규모의 전망 ··· 179
<부록 그림 10> 기반시설 설치 재원 조달 전망 ··· 179
<부록 그림 11> 택지개발사업 제도변경 필요 여부 ··· 180
<부록 그림 12> 택지개발사업 제도변경이 필요한 이유 ··· 180
<부록 그림 13> 택지개발사업 제도변경이 필요하지 않은 이유 ··· 181
<부록 그림 14> 현재 나타난 택지개발사업 어려움의 주된 원인 ··· 181
<부록 그림 15> 택촉법 폐지에 따른 효과 ··· 182
chapter I
서론
C
｜
H｜
A｜
P｜
T｜
E｜
R｜ Ⅰ
서론
이 장에서 연구 배경과 목적 및 연구 범위와 방법 등을 서술하였으며, 관련 선행연구 를 통해 이 연구에서 중점적으로 다루어야 하는 연구 내용과 목적을 도출하여 제시하였 다. 도출한 연구내용과 목적 달성을 위해 방법론으로 문헌조사, 전문가 자문회의, 설문조사 등을 사용하였다.
1. 연구 배경과 목적
1) 연구 배경
지난 30년 동안｢택지개발촉진법｣(이하 “택촉법”이라함)에 의한 공영개발방식1)으 로 택지를 단기간에 대량으로, 그리고 비교적 저가로 공급함으로써 도시용지 확대에 기여해 왔다. 그 결과 1980년 약 3.5~5.5%이던 도시용지2)가 2011년 현재 전국토의
1) 일반적으로 공영개발방식은 국가, 지방자치단체, 공기업 등 공공기관이 사업시행자로 관계 법률에 따라 공권력으로 해당 사업지구의 토지를 전면매수(협의 또는 수용)하여 택지를 조 성하는 개발방식이다. 정희남 외(2013: 76)는 ｢도시계획법｣등 다른 법률에 따라 시행하는 전면매수방식과 구분하기 위해 택촉법에 의한 택지개발사업을 공영개발방식으로 지칭하였다.
2) 도시용지란 도시용으로 사용하는 토지를 널리 가리키는 용어로, 구체적으로 사용 용도에 따 라 네 가지 유형으로 구분할 수 있다. 즉, ⅰ) 최협의의 개념은 국토교통부에서 발간하는 국 토업무편람에서 정의하는 '도시적 용지'로서, 대지, 공장용지, 학교용지, 도로, 철도용지를 말 하며, ⅱ) 협의의 개념은 제4차 국토종합계획에서 사용한 '도시적 용지'로서, 최협의의 개념 에 수도, 구거, 공원, 체육용지 등을 포함한 개념이며, ⅲ) 광의의 개념은 협의의 개념에
6.9~10.3%를 차지하였다.
택지개발사업은 이처럼 짧은 기간에 도시용지 공급확대에 크게 기여한 바, 지난 30여 년 동안 증가한 대지의 38.2%가 택지개발사업을 통해 공급된 것으로 추정된다.3) 즉, 1980년부터 2010년까지 대지 증가분 1,022.4㎢ 중 택지개발사업으로 공급한 대지(주거용 및 상업용 택지)가 391.0㎢에 달하는 것으로 추정된다.
그러나 택지개발사업은 ⅰ) 개발방식의 전면매수 방식으로 인한 민원, ⅱ) 지방정부 역할 강화 필요성 증대, ⅲ) 도시공간구조의 왜곡 야기, ⅳ) 재원조달의 부담 가중,
ⅴ) 기부채납 등의 요구로 인한 사업성 저하 등의 한계를 지닌 것으로 나타난다.
또한 인구구조의 변화(총인구 감소, 저출산 고착, 고령화 증가, 인구의 지역별 양극화, 생산가능인구의 도시집중 등), 가구구조의 변화(총 가구 증가추세 둔화, 소수가구인 1~2인 가구의 증가, 4인 이상 가구의 감소, 가구주의 고령화 및 여성화 등), 사회x경제구조 변화( 경제성장률 3~4%대의 저성장시대 진입, 실질가계소득 증가율 둔화, 가계부채 및 소득 양극화 확대, 주택소비여력계층의 감소, 지식기반 및 창조기반 산업구조의 개편 등) 등의 변화에 따라 토지 및 주택 시장이 급격히 변화4)하고 있으므로 이에 대처할 수 있는 택지공급체계의 정립이 필요한 상황이다.
2) 연구 목적
2002년 행정자치부에서 ｢지적법｣을 개정할 때 신설한 3개의 지목(주차장, 주유소, 창고용 지)과 종교용지를 포함하는 개념이다. 마지막으로 ⅳ) 최광의의 개념은 광의의 개념에 일본 처럼 유원지와 잡종지를 포함하는 개념이다(정희남 외. 2013. 개발환경변화를 고려한 택지 공급체계 개선방안 연구. 한국토지주택공사x국토연구원: 78.).
3) 정희남 외. 2013: 81.
4) 토지 및 주택시장의 주요 변화는 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 주택보유에 대한 인식이 투자목적에서 주거안정으로 변하고 있으며, 둘째, 실수요자 중심으로 주택시장이 변화하고 있으며, 셋째, 임차수요가 증가하고 있으며, 넷째, 주거복지에 대한 공공의 지원 필요성이 증가하고 있으며, 다섯째, 주택수요의 지역별(수도권/지방, 도시/농촌, 기반시설 양호/ 불량, 성장도시/정체도시 등), 상품별(고급/일반, 신규/기존, 단독/공동 등) 양극화가 심화되고 있 으며, 여섯째, 소형 및 단독 주택에 대한 수요가 증가하고, 일곱째, 도심재생을 통한 복합용 도건물 내 거주 수요도 증가하고 있다.
이 연구는 택지개발사업, 특히 ｢택촉법｣에 따른 공영개발사업을 중심으로 택지공급 현황과 제도를 전반적으로 살펴보고 택지개발사업을 위한 여건변화를 감안하여 새로운 택지개발공급체계 정립 방안을 제시하고자 한다.
이를 위해 첫째, 택지공급제도의 변천과 택지공급의 변화 추이를 살펴봄으로써 택지공급의 현황과 실태를 파악한다. 둘째, 개발시대의 택지개발방식의 성과를 분석 하고 동시에 그 한계를 공급주체, 공급계획, 공급방식의 측면에서 분석한다. 셋째, 택지공급환경을 둘러싼 여건 변화를 살펴보고, 특히 택지수급과 밀접한 관련이 있는 인구 및 가구 구조, 경제적, 사회문화적 여건 변화를 분석한다. 넷째, 개발시대의 한계를 넘어서는 시대적 개념으로서 포스트 개발시대라는 용어를 적용하여, 이러한 여건변화에 부합하는 택지공급체계를 정립하기 위한 기본방향과 정책과제의 추진방 안을 제시한다.
2. 연구 범위와 방법
1) 연구 범위
이 연구는 공간적으로 전국의 시도별 택지개발사업을 대상으로 하고, 시간적 범위는 공영개발사업이 활발했던 1980년(｢택촉법｣ 제정)부터 최근까지로 한정한다. 내용적 으로는 주로 ｢택촉법｣과 ｢도시개발법｣을 중심으로 한 (공공)택지공급체계 및 택지개 발사업을 주요 이슈로 분석한다.
2) 연구 방법
이 연구는 선행연구 및 이론, 법률 검토 등 문헌조사를, 택지개발사업의 성과와 한계, 택지수급 전망을 분석하기 위해 설문조사를, 전문가 의견을 수렴하기 위해 전문가 자문회의 및 연구협의회를 수행하며, 개발시대의 택지공급체계의 성과와 한계 분석을 위해 문헌조사와 설문조사를 실시한다.
3) 연구 흐름
연구범위와 방법을 통해 이 연구는 택지공급제도 및 택지공급 현황, 개발시대의 택지공급체계의 성과와 한계, 포스트 개발시대의 택지공급의 여건변화와 전망, 포스 트 개발시대의 택지공급체계 정립방안 등으로 구성하였다.
<그림 1-1> 연구 흐름도
3. 선행연구 및 선행연구와 차별성
1) 선행연구 현황
택지공급체계와 관련된 선행연구는 크게 ‘공공택지개발의 개념과 구조’, ‘개발환경 변화와 주택수요와 공급’, ‘택지 계획기준 측면에서 택지공급체계 평가’, ‘택지조성원 가와 공급가격’ 등으로 분류할 수 있다.
먼저 공공택지개발의 개념과 구조에 관한 연구는 ‘공공택지의 개발 및 공급제도에 관한 연구(이성균. 2011)’, ‘택지개발제도의 개선방안에 관한 연구(이차관. 2003)’,
‘공영택지개발의 발전방안에 관한 연구: 참여자간 이해관계 증진방안 중심으로(김양 수. 2003)’, ‘공공택지 조성 및 공급제도 발전방안 연구(김근용 외. 2004)’, ‘택지개발촉 진법의 개선 및 발전방안 연구(이윤상 외. 2010)’ 등이 있다.
개발환경 변화와 주택수요와 공급에 관한 연구는 ‘사회경제구조 전환기의 주택정책 패러다임 정립방안 연구(이수욱 외. 2011)’, ‘중장기 주택시장 전망 및 주택종합계획 수정을 위한 정책방향 연구(손경환 외. 2009)’, ‘글로벌 금융위기 이후 주택정책의 새로운 패러다임 모색(상),(하)(차문중 편. 2012)’, ‘토지정책의 패러다임 재정립 방안 연구(정희남 외. 2010)’ 등이 있다.
택지계획기준 측면에서 택지공급체계 평가에 관한 연구는 ‘간선시설 설치비용 분담구조 개선방안(한국토지공사. 2008)’, ‘공공택지에서의 규모별 주택건설비율 개편방안 연구(김옥연 외. 2013)’, ‘주거수요변화에 대응한 단독주택 용지 계획방향 연구(최상희 외. 2012)’ 등이 있다.
마지막으로 택지조성원가와 공급가격에 관한 연구는 ‘택지조성원가와 발생원가의 오차에 관한 실증연구(김태균 외. 2012)’, ‘택지조성원가 적정성 검토(이태경. 2008)’,
‘택지조성원가의 산정요인별 특성에 관한 연구(안유진. 2010)’, ‘공공택지 조성원가 및 공급체계 개선방안 연구(진정수 외. 2006)’, ‘택지조성원가 산정기준 및 택지공급가 격 결정체계 개선 방안 연구(임재만 외. 2000) 등 다수가 있다.
2) 선행연구와 차별성
선행연구 현황에서 보았듯 앞선 연구는 주로 ‘공영개발의 개념과 구조’를 분석하거 나, ‘주택수요 및 공급을 추정’하거나, ‘택지계획기준 측면에서 제도 개선’을 제시하거 나, ‘택지조정원가와 공급가격에 대한 적정성’을 평가하는 연구가 주였다.
이 연구에서 다루고 있는 개발환경의 변화 또는 패러다임의 변화와 관련한 선행연구 를 정리하면 다음과 같다.
김용창(2004)은 택지개발에 대한 연구동향을 접근방법, 개발입지, 개발철학의 측면에서 검토하고, 택지개발의 문제점을 분석하여 택지개발전략의 근본적 전환 시점에서 고려해야 할 요소를 제시하였다. 이를 위해 문헌조사와 제도 검토, 현황 분석 및 해외사례를 분석하였으며, 택지개발방향을 전환하기 위해 택지개발의 경쟁관 계, 정보화의 진전에 따른 택지하부구조의 전환, 생활양식 및 인구구성의 변화에 따른 택지개발상품의 다양화, 지속가능성을 고려하는 스마트 택지개발 전략 등을 제시하였다.
국토해양부(2010)는 지난 60년간 토지정책의 성과와 한계를 평가하고, 주요국가의 토지정책 변화를 검토하여 토지시장과 토지정책 주변의 환경변화에 따른 파급효과와 향후 토지정책방향을 제시하였다.
정희남 외(2013)는 지난 30년간 택지개발사업 기여도를 평가하고 개발환경변화에 대응할 수 있는 선순환 사업체계를 구축할 수 있는 택지공급체계의 재정립을 위해 택지계획기준, 택지조성원가 및 공급가격, 택지개발사업의 경쟁력 측면에서 방안을 도출하였다.
반면 이 연구는 택지공급체계의 변천과 현황, 성과와 한계를 바탕으로 사회경제적 환경 변화, 특히 택지관련 여건변화에 따라 택지공급체계의 재정립 필요성 및 추진과 제에 대해 종합적으로 연구를 수행한다는 점에서 선행연구와 차별성이 있다. 주요 선행연구와 이 연구의 차별성은 다음 <표 1-1>에 요약하였다.
구분 선행연구와의 차별성
연구목적 연구방법 주요 연구내용
주 요 선 행 연 구
1
∙ 과제명: 사회경제 환경의 변화 와 택지개발 방향의 전환.
∙ 연구자: 김용창. 2004.
∙ 연구목적: 택지개발에 대한 연 구동향을 접근방법, 개발입지, 개발철학의 측면에서 검토하 고, 택지개발의 문제점을 분석 하여 택지개발전략의 근본적 전환 시점에서 고려해야 할 요 소를 제시
∙ 문헌조사와 제도 검토
∙ 현황분석
∙ 해외사례분석: 미국, 영국, 일본
∙ 토지 및 택지개발에 대한 연구 동향
∙ 택지개발현황과 문제점
∙ 택지개발방향의 전환 모색: 택 지개발의 경쟁관계, 정보화의 진전에 따른 택지하부구조의 전환, 생활양식 및 인구구성의 변화에 따른 택지개발상품의 다양화, 지속가능성을 고려하 는 스마트 택지개발 전략
2
∙ 과제명: 토지정책 패러다임 재 정립 방안 연구
∙ 연구자: 국토해양부. 2010.
∙ 연구목적: 광복 후 60년간의 토지정책의 성과와 한계를 평 가하고, 주요국가의 토지정책 변화 검토하여 토지시장과 토 지정책 주변의 환경변화에 따 른 파급효과와 향후 토지정책 방향을 제시
∙ 선행연구와 법률 검토
∙ 역사적 고찰: 토지정책 변천과정
∙ 공동연구
∙ 토지정책 전문가와 협동연구
∙ 전문가 설문조사
∙ 자문기구로 토지정책포럼 운영
∙ 토지정책의 개념 재정립
∙ 토지정책 변화과정 분석
∙ 해외사례 분석: 영국과 일본
∙ 환경변화가 토지정책의 수요변 화에 미치는 영향
∙ 토지정책의 비전과 전략 수립
∙ 토지정책 패러다임 재정립에 따 른 장·단기적 과제 제시
3
∙ 과제명: 개발환경변화를 고려한 택지공급체계 개선방안 연구
∙ 연구자: 정희남 외. 2013.
∙ 연구목적: 지난 30년간 택지개 발사업 기여도를 평가하고 개 발환경변화에 대응할 수 있는 선순환 사업체계를 구축할 수 있는 택지공급체계의 재정립 방안 도출
∙ 선행연구 검토 및 문헌조사
∙ 법률 및 제도 검토: 택지개발사업
∙ 실증분석: 사례지구분석, 택지 조성원가 현황분석
∙ 실무자 면담 조사
∙ 전문가 설문조사
∙ 협동연구 및 전문가 자문회의
∙ 공공택지공급제도
∙ 택지공급체계 실태분석
∙ 택지공급체계 여건변화와 전망
∙ 택지공급체계 개선과제 도출:
택지계획기준, 택지조성원가 및 공급가격, 택지개발사업 경 쟁력
∙ 택지공급체계 개선방안
이 연구
∙ 포스트 개발시대의 개념 정립
∙ 택지공급체계 관련 제도의 변천 과 택지공급의 변화 추이 분석
∙ 개발시대의 택지개발방식의 성 과와 한계를 분석
∙ 사회경제적 환경변화를 고려하 여 택지관련 여건 변화를 전망
∙ 포스트 개발시대에 부합하는 택 지공급체계를 정립하기 위한 기본방향과 정책과제 및 추진 방안 제시
∙ 택촉법과 도시개발법 등 택지개 발 관련 법제 개선을 위한 정책 과제 제시
∙ 문헌 연구 및 제도 연구
∙ 설문조사
∙ 전문가 자문회의 및 연구협의회
∙ 택지공급제도 및 택지공급의 현황
∙ 택지공급의 여건변화와 전망
∙ 택지공급체계의 실태와 문제점
∙ 포스트 개발시대의 택지공급체 계 정립 방안
<표 1-1> 선행연구와 차별성
chapter II
택지공급제도 및 택지공급 현황
C
｜
H｜
A｜
P｜
T｜
E｜
R｜ Ⅱ
택지공급제도 및 택지공급 현황
이 장에서 택지공급체계의 변천과 현황을 살펴보기 위해 ｢택촉법｣, ｢도시개발법｣,
｢공공주택건설 등에 관한 법률｣, ｢도시 및 주거환경 정비법｣ 등의 주요 변화 과정과 내용을 살펴보고, 이에 따른 개별사업, 즉 택지개발사업, 도시개발사업, 공공주택건설 사업, 정비구역사업의 현황과 실적을 시대별, 지역별로 분석하여 이에 대한 시사점을 도출하였다.
1. 택지공급제도의 변천
한국은 경제성장기를 거치면서 국민생활 및 경제활동에 필요한 각종 용지를 효과적 으로 공급하기 위해 다양한 방식으로 토지개발을 추진해 왔다.
근대적 택지공급과 관련한 제도로 일제 강점기인 1934년 ｢조선시가지계획령｣에 따른 토지구획정리사업을 시초로 한다. 광복 이후 주택지를 조성하기 위한 사업의 근거를 마련하기 위해 1962년 ｢도시계획법｣을 제정하였다. 경제개발계획에 따른 급속한 택지수요에 따라 1966년부터 ｢토지구획정리사업법｣이 제정되어 사업이 진행 되어 왔다. 이후 1970년대까지 민간부문이 주로 소규모 토지를 개발해왔다. 한편 대규모 택지개발을 위해 이를 추진할 수 있는 기구(한국토지개발공사)를 설립하였고, 1980년대부터는 공공부문이 중심이 되어 전면매수방식에 따른 공영개발사업으로 대규모 토지개발을 추진하기에 이르렀다.
｢택촉법｣에 따른 대규모 택지공급은 1990년대 주택 200만 호 건설에서 정점에
시대 주요 법령 배경 및 주요 내용 1950년대 이전 ∙ 조선시가지계획령(1934) - 토지구획정리사업 추진 기반 마련
1960년대
∙ 도시계획법(1962) - 도시의 복구 및 도시화에 따른 체계적인 도시개발 - 일단의 주택지 조성사업 근거 마련
∙ 토지구획정리사업법(1966)
- 도시계획법에서 분리하여 도시지역에서 급격하게 증가하는 택지수요를 충족
- 도심의 재정비
1970년대
∙ 주택건설촉진법(1972)
- 도시지역의 주택난 해소를 위한 주택공급 근거 마련 - 아파트지구개발 및 대지조성사업 등 추진
∙ 한국토지개발공사법(1979) - 대규모 택지개발 추진 기구 설립
1980년대 ∙ 택촉법(1980)
- 대규모 택지개발 사업 추진
- 수도권과 6대 도시에서 토지구획정리사업의 시행을 제한 (1986년)
- 지방자치단체의 토지구획정리사업 허용(1988년) - 주택 200만호 건설계획에 따른 수도권 내 5개 신도시건설
추진(1989년)
1990년대 ∙ 택촉법 개정
- 수도권과 6대 도시에서 민간의 토지구획정리사업을 허용 (1993)
- 지방공사의 참여확대 및 민관 공동개발 허용(1995)
2000년대 ∙ 도시개발법(2000)
- 주거, 상업, 산업 등 종합적 도시개발을 위한 근거 마련 - 도시계획사업과 토지구획정리사업을 통합․보완 - 민간부문의 도시개발참여를 활성화하여 다양한 형태의 도시
개발을 촉진
자료 : 정희남·김승종 외. 2010. 토지정책 패러다임 재정립 방안 연구(자료집). 국토교통부: 181-184;
이윤상. 2001. 공영택지개발사업의 유형특성 분석. 부동산학연구 제7집 제2호: 129.를 재구성함
<표 2-1> 택지공급제도의 시대별 주요 변천 과정 이르렀으며 당시 수도권에 5개 신도시가 공급되었다.
2000년대 이후에는 공영개발을 중심으로 한 전면매수 방식의 문제점이 드러나면서 시대적 변화에 따라 개발사업의 방식을 다양화하여 민간참여를 확대해 오고 있으며, 도시특성에 따라 다양한 법률을 제정하여 토지개발을 추진하여 왔다.
택지공급과 관련한 제도의 시대별 주요 변천과정은 <표 2-1>와 같다.
근거 법률 사업지구
∙ 택촉법 택지개발사업지구
∙ 도시개발법 도시개발사업지구
∙ 국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법/보금자리주택건
설촉진법 국민임대주택단지/보금자리주택단지
∙ 도시 및 주거환경정비법 정비구역
∙ 도시재정비촉진을 위한 특별법 재정비촉진지구
∙ 산업입지 및 개발에 관한 법률 산업단지
∙ 유통단지 개발 촉진법/물류시설의 개발 및 운영에 관한
법률 유통단지/물류단지
∙ 중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률 협동화단지
∙ 유통산업발전법 공동집배송단지
∙ 관광진흥법 관광(단)지
∙ 온천법 온천원보호지구
∙ 청소년활동진흥법 청소년수련지구
∙ 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복
합도시 건설을 위한 특별법 행정중심복합도시
∙ 기업도시개발특별법 기업도시
∙ 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한
특별법 혁신도시
∙ 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 개발촉진지구/특정지역/지역종합개발지구
∙ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 국제자유도시
∙ 경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률 경제자유구역
∙ 주한미군기지 이전에 따른 평택시 등에 관한 특별법 국제화계획지구
∙ 주한미군 공여구역주변지역 등 지원 특별법 공여구역주변지역 등 사업지구
∙ 농어촌주택개량촉진법 농어촌주거환경개선지구
∙ 농어촌정비법 농어촌정비사업지구
<표 2-2> 택지공급 관련 현행 법률
현행 택지공급 관련 법제는 ｢택촉법｣과 ｢도시개발법｣ 등을 포함하여 모두 30여 개이다. 택지개발사업지구와 같이 관련법의 규정에 따라 개발사업지구는 다양한 명칭이 사용되고 있으며 자세한 내용은 <표 2-2>와 같다.
이 장에서는 택지개발관련 사업(신도시 포함)을 ｢택촉법｣에 따른 택지개발사업지 구, ｢도시개발법｣에 따른 도시개발사업지구, ｢국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치 법｣에 따른 임대주택사업지구, ｢보금자리주택건설촉진법｣에 따른 보금자리주택사업 지구5) 등으로 한정하여 분석하고자 한다.
5) ｢공공주택건설 등에 관한 특별법｣은 2014년 1월 14일 시행되었다.
근거 법률 사업지구
∙ 재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 시장정비구역
∙ 대덕연구개발특구 등의 육성에 관한 특별법 연구개발특구
∙ 접경지역지원법 접경지역사업지구
∙ 지방소도읍육성지원법 소도읍육성사업지구
∙ 도청이전을 위한 도시건설 및 지원에 관한 특별법 도청이전신도시
∙ 동서남해안 발전 특별법 동서남해안개발구역
∙ 새만금사업 촉진을 위한 특별법 새만금사업지구
∙ 신발전지역 육성을 위한 투자촉진 특별법 신개발지역 발전촉진지구
∙ 신항망건설촉진법 신항만선설사업지구
∙ 접경지역 지원법 접경지역
자료 : 정희남 외. 2013. 개발환경변화를 고려한 택지공급체계 개선방안 연구. 한국토지주택공사: 40.
재구성
2. 주요 택지공급제도의 내용
1) 택지개발촉진법
(1) 택촉법의 제정
｢택촉법｣은 “도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위해 주택건설에 필요한 택지 의 취득, 개발, 공급 및 관리 등에 관하여 특례를 규정하여 국민 주거생활의 안정과 복지 향상에 이바지할 목적”으로 지난 1980년 12월 31일 제정되었다.
(2) 택촉법에 따른 택지개발사업 절차
택지개발사업의 수행 절차를 살펴보면, 택지개발지구는 시·도지사, 국토교통부장 관이 택지개발계획을 수립하며, 여기에 개발계획의 개요, 수용될 인구 및 주택에 관한 계획 등을 포함한다. 택지개발지구는 시·도지사가 지정하며, 택지개발지구가 둘 이상의 시·도에 걸치는 경우에는 관계 시·도지사가 협의하여 지정하도록 한다.
사업시행자는 택지개발사업 실시계획을 작성하여야 하며, 실시계획에 대하여 지정 권자의 승인이 필요하다. 개발계획 수립 및 지구지정, 실시계획수립 후 택지개발사업 이 시행된다.
연혁 개정 이유 및 내용
1980.12.31
∙ 저소득 국민의 주거 생활을 안정, 공공주택의 대량건설, 신속한 택지 개발, 저렴한 가격으로 공급
∙ 도시지역과 그 주변지역 중 택지로 개발 가능한 토지를 대량으로 확보
∙ 필요한 사업시행제도 및 절차 등에 관한 특례를 규정
∙ 택지개발사업을 주택건설종합계획에 따라 연차적으로 시행
1999.1.25
∙ 택지개발에 민간자본을 활용하여 개발주체의 다양화
∙ 지방공사의 참여, 민관 공동개발, 민간 대행개발을 도입
∙ 택지개발예정지구 지정 전, 지역주민 및 관계전문가의 의견 반드시 청취
∙ 예정지구 지정 후 사업이 장기간 미시행되는 지구와 사업 완료 지구에 대한 관리방안을 마련
1999.12.28 ∙ 택지개발사업으로 조성하여 공급된 택지를 3년 내에 용도에 따라 주택 등을 건설하지 않을 경우 이를 택지개발사업시행자가 환매할 수 있도록 하는 제도를 폐지
2005.5.26
∙ 지정하고자 하는 택지개발 예정지구의 면적이 20만㎡ 미만인 경우로 둘 이상의 특별시·광역시 또는 도에 걸치지 아니하는 경우, 특별시장이나 광역시장 또는 도지사가 시·도 주택정책심의위원회의 심의를 거쳐 예정지구를 지정
2006.3.24 ∙ 택지조성원가 공시
2007.4.20
∙ 택지개발기간을 단축하여 주택공급을 조기화
∙ 공공․민간 공동사업시행제도를 도입: 국가, 지방자치단체, 한국토지공사, 대한주택공사, 지방공사 등 공공시행자와 민간시행자가 공동사업 시행
∙ 택지개발예정지구와 개발계획을 일원화하여 예정지구를 지정하고자 할 때 택지개발계획을 함께 수립
<표 2-3> 택촉법의 주요 개정 연혁 및 내용 개발계획 수립 및 지구지정
⇒
실시계획 수립
⇒
사업시행
• 지구지정 제안
• 주민 의견수렴
• 개발계획 수립
• 지구지정 고시
• 실시계획 수립
• 실시계획 승인
• 실시계획 고시
• 사업시행
• 준공검사
자료: 김행종, 최혁재, 2013, 국토인프라 지식공유를 위한 콘텐츠 연구-토지개발정책, 국토연구원: 15.
<그림 2-1> 택지개발사업 절차
(3) 택촉법의 주요 개정 연혁
｢택촉법｣은 1980년 제정 이후 2014년 현재까지 모두 49회 개정된 바 있으며 택지개발사업과 관련한 주요 개정 내용은 다음 <표 2-3>과 같다.
연혁 개정 이유 및 내용
∙ 택지개발 실시계획과 택지공급의 승인을 일원화
2009.12.29
∙ 택지개발사업과 관련한 국토해양부장관의 권한을 국가정책사업 등의 경우를 제외하고는 시ㆍ도지사에 전면적으로 이양
∙ 택지개발계획 수립 시, 주요기반시설의 설치계획을 포함
∙ 택지개발예정지구 밖의 지역에서 택지개발사업과 직접 관련되는 사업을 시행하는 경우 택지개발사업 관련조항을 준용
(시행령)
1995.7.6
∙ 택지개발업무권한을 시․도지사에 확대 위임(60만㎡ 미만 → 330만㎡ 미만)
∙ 개발계획수립에 필요한 최소한의 기준을 마련
∙ 대규모 택지개발사업시행 시 공장용지를 조성 가능
∙ 실시계획 수립 시에 도시계획법령에 의한 상세계획 입안
1999.6.11 ∙ 소규모 택지개발예정지구의 지정에 관한 건설교통부장관의 권한을 시․도지사에게 위임 2001.7.18 ∙ 광역교통체계나 환경성 검토에 필요한 관련 자료 추가 제출
2005.3.8 ∙ 택지를 수의계약으로 우선 공급받을 수 있는 공공기관을 명확화
2007.7.30
∙ 공공과 민간 공동 택지개발사업시행제도 도입
∙ 택지개발기간을 단축하기 위한 관련 절차 간소화
∙ 환지방식에 따른 사업시행의 확대
∙ 택지의 전매행위 제한
2008.1.3 ∙ 공공과 민간 공동 택지개발사업제도의 활성화 도모 2010.6.15 ∙ 시설부담금의 산정방식 변경
2011.5.30 ∙ 택지개발사업에 경쟁체제 도입: 민간의 참여범위를 확대
∙ 택지개발지구 지정 제안자에게 토지 및 물건 등을 조사할 권한 부여
2) 도시개발법
(1) 도시개발법의 제정
주택단지개발, 산업단지개발 등과 같이 단일 목적에 따라 개발을 추진하여 온 도시개발사업은 신도시 개발 등 복합 기능을 지닌 도시를 종합적이고 체계적으로 개발하는 데 한계가 있었다.
도시개발을 위한 법적 근거를 마련하기 위해 종전 ｢도시계획법｣에서 도시계획사업 과 관련한 부분과 ｢토지구획정리사업법｣을 통합, 보완하여 “도시개발에 필요한 사항 을 규정하여 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지할 목적”으로 지난 2000년 1월 28일 ｢도시개발법｣이 제정되었다.
