개발사업의 환지 및 혼용방식으로 추진할 수 있다.
구분 택촉법 도시개발법
사업 ∙ 택지개발사업 ∙ 도시개발사업
사업목적 ∙ 특별법의 지위로서 주택공급을 목적으로 도시
외곽의 신도시개발에 적용 ∙ 다양한 용도 및 기능의 단지나 시가지 조성
상위계획 ∙ 주택종합계획 ∙ 도시기본계획
사업방식 ∙ 주로 수용방식(환지, 혼용방식 가능) ∙ 수용, 환지, 혼용방식 중 선택
시행 ∙ 공공사업자만 시행가능(민간 공동시행 허용) ∙ 공공, 민간, 민관공동 등 다양한 사업시행 가능
<표 3-9> 택촉법과 도시개발법의 주요 사항 비교
｢택촉법｣에서 민간개발참여를 확대하고 소규모 택지개발개발을 허용하는 등의 변화로 ｢도시개발법｣의 운용취지를 감안하여 보면 점차 두 법률 간의 구분이 모호해질 것으로 전망된다. 그러나 ｢도시개발법｣의 제정 취지가 특정 또는 복합단지 성격의 도시개발사업과 중·소규모의 민간 도시개발의 활성화임에도 불구하고 활용도가 아직 미흡한 실정이다.
신규택지 수요량 등을 산정한다17). 국토교통부는 과다·과소 공급이 예상되는 시·도는 택지수급계획을 재검토할 수 있다.
근거 주요 내용
주택법 제7조 제1항 제3호(주택종합계획의 수립)
국토교통부장관은 국민의 주거안정과 주거수준의 향상을 도모하기 위하여 주택·토지의 수요·공급 및 관리에 관한 사항이 포함된 주택종합계획을 수립
주택법 시행령 제8조 제1항 및 제2항 제3호(주택종합계획)
시·도지사는 매년 12월말까지 다음 연도의 주택종합계획에 반영되어야할 정책 및 사업에 관한 소관별 계획서를 작성하여 국토교통부장관에게 제출하 여야 하며, 소관별 계획서에는 다음 연도의 택지수급계획 사항을 포함
택지개발업무지침 제3조(택지수급계획의 수립)
택지수급계획은 시·도지사가 인구와 가구증가율, 주택보급률, 주택건설과 택지수급현황 등을 관련 사회·경제지표를 종합적으로 검토, 분석하고 향후 5년간 택지수급을 분석, 전망하며, 국토교통부에서 이를 종합적으로 해당연 도 택지수급계획을 수립하되, 지역적 또는 광역적 택지수급현황을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우 시·도지사가 제출한 택지수급 계획을 조정 가능
<표 3-10> 택지수급계획 제도의 내용
택지수급계획의 작성 절차를 살펴보면 LH공사 및 지자체 등이 제출한 자료를 취합하여 연도별 주택수요를 예측 → 연도별 총 택지 수요 → 연도별 공공택지 수요 → 연도별 공공택지 공급계획(당해 연도 공공택지 지정계획 별도) 순으로 요약할 수 있다. 여기서 총 주택 수요는 장기주택종합계획 또는 당해 연도 주택종합계획의 수치를 반영하며, 총 택지 수요는 총 주택 수요에 택지 원단위18)를 곱하여 산출한다.
한편 공공택지19) 수요는 총 택지수요 중 공공에서 분담하여야 하는 일정비율(30∼
60%)을 적용하며, 공급 추산은 각 시·도에서 보고한 공공택지 공급계획을 적용한다.
17) 택지개발업무처리지침 제3조 제3항에 따라 시도지사가 산정한 택지수급계획을 국토교통부 에 보고한다.
18) 택지소요량 = 주택공급계획에 반영된 주택 1호당 × 택지 원단위, 택지원단위 = 용적률 × 주거용지율
호당 주택면적
× 공동주택비율 주거용지율 평균필지규모
× 단독주택비율
19) 여기서 공공택지는 택촉법, 도시개발법, 보금자리주택특별법, 혁신도시법, 경제자유구역법, 산업입지법 등 각종 개발법에 따라 공급하는 모든 택지를 말한다.
□ 택지수급계획 및 실적 현황
연도별 주택공급계획 및 실적 현황을 살펴보면, 2003년 장기주택종합계획을 수립 하면서 2003년부터 2012년까지 연평균 50만 호, 총 500만 호의 주택을 공급할 계획이었으며, 실제 매년 37만 호에서 58만 호를 공급하여 총 480만 호를 공급한 바 있다.
(단위: 만 호) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 계획1) 50.0 52.0 52.0 52.0 53.0 50.1 43.0 40.1 40.4 45.1 37.0 실적2) 58.5 46.4 46.3 46.9 55.6 37.1 38.2 37.8 55.0 58.7 44.0 주 1: 주택종합계획. 주 2: 주택 인허가 실적. 자료: 국토교통부. 연도별 주택종합계획.
<표 3-11> 연도별 주택공급계획 및 실적 현황
연도별 공공택지 계획 및 공급 현황을 살펴보면, 제1차 장기주택종합계획에서는 10년간(2003~2012년) 500만 호 건설계획 중 필요한 공공택지 수요량 250만 호20)를 공급할 수 있도록 공공택지 429.8㎢을 공급할 계획이었다. 구체적으로 계획 전반기 (2003~2007년)에는 민간 주택용지 개발사업이 위축될 것으로 예상되어 공공부문에 서 소요 택지의 55%를 충당하고, 이후 계획 하반기(2008~2012)에는 공공과 민간부 문의 택지공급비중을 45:55로 조정할 계획이었다21).
20) 2003년 당시 준농림지제도 폐지, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 등의 시행 등의 이유 로 민간부문의 택지개발이 위축될 것으로 판단, 전체 주택계획량의 50%를 공공에서 공급 할 계획이었다(자료: 건설교통부. 2003. 주택종합계획(2003~2012): 36.).
21) 장성수·한예진. 2004. 민간 택지개발 활성화 방안 연구. 주택산업연구원: 17.
(단위: ㎢) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 계획1) 35.0 43.1 45.4 43.0 54.3 34.1 50.1 58.8 16.7 22.7 19.0 실적2) 24.4 41.5 40.4 46.4 65.2 51.9 59.2 54.8 15.2 16.6 15.1 주 1: 주택종합계획 중 택지공급계획. 주 2: 실시계획 승인. 자료: 국토교통부. 연도별 주택종합계획
<표 3-12> 연도별 공공택지 공급계획 및 공급 현황
연도별 주택 미분양 및 택지 미분양 현황을 살펴보기로 한다. 먼저 주택 미분양 현황을 보면 2007년 이후 11만여 호가 발생하여 전년 대비 4만여 호가 증가하였으며, 2008년에는 전년 대비 5만여 호가 증가한 16만여 호로 최고조였다. 또한 미분양 택지는 2008년 14.3㎢로 전년 대비 9.5㎢(190%)가 증가하였다. 2008년에 7만여 가구, 2010년에 14만 5,000여 가구를 건설할 수 있는 공공택지가 미분양으로 남았다.
국토교통부는 당시 2006년 이후 주택미분양이 급격히 증가하자 2009년과 2010년 단기주택종합계획을 수립하면서 주택공급계획을 장기주택종합계획에서 정한 목표 치 50만 호가 아닌 43만 호와 40만 호로 각각 줄였다.
2009년 주택종합계획에서 미분양 주택 수 등을 반영하여 36.7㎢의 공공택지를 계획하였으나 택지수급계획은 50.3㎢의 택지를 공급하는 것으로 계획을 변경하였다.
(단위: 호, 천 ㎥)
구 분 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
미분양주택 38,261 69,133 57,215 73,772 112,265 165,599 123,297 88,706
미분양택지 (호수)
1,075 (6,515)
3,288 (19,927)
1,513 (9,169)
1,570 (9,515)
4,865 (29,484)
14,330 (71,650)
20,425 (102,125)
29,010 (145,050) 합계
(호수) 44,776 89,060 66,384 83,287 141,749 237,249 225,422 233,756 주 : 택지를 호수로 환산(2003~2007년: 1호=165㎡, 2008~2010년: 1호=200㎡
자료: 감사원. 2011. 택지개발사업 추진실태: 13.
<표 3-13> 연도별 주택 미분양 및 택지 미분양 현황
(단위: 천 ㎥)
구 분 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 계
주택종합계획(A) 43,106 44,831 44,831 44,831 45,693 42,802 36,758 36,081 338,933
택지수급계획(B) 34,792 43,060 45,379 42,993 54,290 34,076 50,360 58,839 363,789
택지공급실적(C) 24,367 41,535 40,383 46,358 65,232 51,943 59,151 54,840 383,809
과다공급(BA) △8,314 △1,771 548 △1,838 8,597 △8,726 13,602 22,758 24,856
과다공급(CA) △18,739 △3,296 △4,448 1,527 19,539 9,141 22,393 18,759 44,876
주: 단기주택종합계획의 주택공급호수를 택지 원단위를 곱하여 택지면적으로 환산 자료 : 감사원. 2011. 택지개발사업 추진실태: 13.
<표 3-14> 연도별 공공택지 계획 및 공급 현황
□ 택지수급계획 문제점
택지수급계획에 있어 문제점은 첫째, 수요와 연계되지 않은 중장기 택지수급계획 수립이다. 택지수급의 기초가 되는 주택종합계획을 고려하지 않거나 중복 또는 과잉 공급에 따른 미분양택지 등을 감안하지 않은 채 택지를 공급하고 있다. 2010년 말 기준으로 전국 미분양 택지 중 36.5%가 경기도에 있는 택지지구 안에서 발생하였 다22). 미분양 공공택지의 증가가 LH공사의 재무 유동성 위기를 일정 부분 초래하여 23개 택지개발지구의 지구지정을 취소하거나 사업기간을 연기하여 장기간 재산권 행사를 제약받은 인근 주민들의 대규모 민원을 야기하는 한편, 국가정책의 신뢰도를 떨어뜨렸다고 지적된다.
둘째, 도시기본계획 승인·협의 업무 처리 문제이다. ｢도시기본계획수립지침｣(국토 교통부 훈령) 제5장 제2절에 따르면 도시기본계획의 장래 목표인구는 자연적 증가분 과 택지개발사업 등 개발사업에 따른 사회적 증가분을 고려하여 추정한다. 이 때 사회적 증가분은 해당 지역의 인구변화추세 등을 감안하여 타당한 수치를 근거로 추정한다. 도시기본계획상의 목표인구는 해당 시·군의 미래상을 제시하는 주요지표 로, 주택 및 공공택지의 규모, 상하수도나 도로 등 기반시설 규모를 결정하는 기준이다.
22) 감사원. 2011. 택지개발사업 추진실태: 14.
2010년 말을 기준으로 국토교통부가 승인하거나 협의한 128개 지방자치단체의 도시기본계획 목표인구와 실제 인구 수 변화추이를 보면 127개 지방자치단체에서 택지개발사업 등으로 사회적 증가가 발생한다고 추정하였으나 어느 지역에서 유입된 다는 근거를 제시한 사례는 전무하다.
지자체가 5년에 한 번씩 수립하는 도시기본계획이 인구 과다 책정으로 난개발과 중복투자를 유발하고 있다는 지적이 제기되고 있으며, 전국 지방자치단체의 ‘2020 도시기본계획’ 분석 결과 이들 지자체의 2020년 계획인구를 합치면 6,155만 명으로 통계청의 2020년 예측인구(5,143만5,000명)보다 1,000만여 명이나 많다23).
(단위: 만 명, %)
지역 현재 인구(2013년) 2020년 예측인구 증감률
서울 1,014 978 -3
부산 353 410 16
대구 250 275 10
인천 288 310 8
광주 147 180 22
대전 153 200 30
울산 116 145 25
경기 1,223 1,702 39
강원 154 236 53
충북 157 130 -17
충남 205 338 65
전북 187 211 13
전남 146 225 54
경북 243 360 48
경남 294 389 32
제주 59 64 8
총계 4,991 6,155 23
자료: 경태영. 2014. “지자체, 도시계획 예측 인구 ‘부풀리기’”. 경향신문. 10월 30일자.
<표 3-15> 각 지자체 예측 2020년 도시기본계획 예상 인구 및 현재 인구
23) 경태영. 2014. 지자체, 도시계획 예측 인구 ‘부풀리기’. 경향신문. 10월 30일자.
한편, 감사원의 택지개발사업 추진실태24)에 따르면 이러한 결과 전국의 도시기본 계획에서 승인한 계획 인구를 종합하면 2010년의 경우 실제인구보다 도시기본계획 상의 목표인구가 약 840만여 명이 더 많았다. 또한 2020년 통계청 추정 인구와 목표인구 간에 1,507만여 명 정도 차이가 발생하여 도시기본계획상의 인구수가 과다하게 예측된 것으로 파악된다(<표 3-16> 참조).
셋째, 부적정한 택지개발사업 지표를 적용하는 문제이다. 택지개발사업의 주요 시행자인 LH공사의 경우 ｢후보지 조사·선정 업무편람｣(LH공사 내부 지침)에 따라 택지개발사업을 추진하기 위한 후보지를 선정하고 예정지구를 지정하기 위해 해당 지역의 시장성과 수요를 파악하면서 시·군의 도시기본계획의 목표인구를 사용한다.
LH공사로부터 승인 요청된 택지개발계획지구 지정 등을 승인하면서 과다하게 추정된 도시기본계획의 목표인구 수에 따르는 사례가 발생한다. 그 결과 경기도의 경우 2010년 말 기준으로 7만여 호의 미분양 물량이 발생하였다. 16개 도시 중 과다한 목표인구가 설정된 7개 도시에서 주택 및 택지 미분양이 78%를 차지한다(<표 3-17> 참조).
24) 감사원. 2011. 택지개발사업 추진실태: 15.
(단위: 명, %)
구 분 2010년 2020년
실제인구 목표인구 오차 오차율 추정인구 목표인구 오차 오차율
전국 48,580,293 56,983,368 8,403,075 17.3 49,325,689 64,401,314 15,075,625 30.4
서울특별시 9,794,304 10,000,000 205,696 2.1 9,895,548 9,895,548 0 0.0
부산광역시 3,414,950 3,900,000 485,050 14.2 3,189,435 4,100,000 910,565 28.5 대구광역시 2,446,418 3,150,000 703,582 28.8 2,279,468 3,200,000 920,532 40.4 인천광역시 2,662,509 3,3350,000 687,491 25.8 2,783,454 3,960,000 1,176,546 42.3
광주광역시 1,475,745 1,560,000 84,255 5.7 1,438,430 1,800,000 361,570 25.1
대전광역시 1,501,859 1,740,000 238,141 15.9 1,582,790 2,000,000 417,210 26.4 울산광역시 1,082,567 1,280,000 197,433 18.2 1,116,696 1,450,000 333,304 29.8 경기도(31) 11,379,459 13,595,100 2,215,641 19.5 13,107,376 15,924,400 2,817,024 21.5 강원도(18) 1,471,513 1,898,200 426,687 29.0 1,339,807 2,375,000 1,035,193 77.3 충북(11/12) 1,512,157 1,710,088 197,931 13.1 1,441,407 2,045,088 603,681 41.9 충남(13/16) 2,028,002 2,703,857 675,855 33.3 2,002,905 3,385,557 1,382,652 69.0 전북(9/16) 1,777,220 2,087,129 309,909 17.4 1,525,887 2,468,729 942,842 61.8 전남(11/22) 1,741,499 2,354,983 613,484 35.2 1,526,391 2,628,943 1,102,552 72.2 경북(16/23) 2,600,032 3,315,188 715,156 27.5 2,427,877 3,850,588 1,422,711 58.6 경남(10/18) 3,160,154 3,678,823 518,669 16.4 3,123,930 4,567,461 1,443,531 46.2
제주특별자치도 531,905 660,000 128,095 24.1 544,288 750,000 205,712 37.8
수도권 23,836,272 26,945,100 3,108,828 13.0 25,786,378 29,779,948 3,993,570 15.1 주: 1. 2008년 현재 계획 기준으로 분석하되, 당시 계획에 없는 지역은 최근 자료 활용 2. 도시기본계획을 미수립한 43개 군 지역은 2010현재 인구로 대체
3. 충북은 12개 시군 중 11개 시군이 작성하는 등 6개 지역은 일부만 작성 4. 2010년 실제인구는 통계청 2010년 인구총조사 공식결과치
5. 2020년 추정인구는 통계청 2020년 추정인구 6. 수도권: 서울특별시+인천광역시+경기도 자료: 국토교통부
<표 3-16> 통계청 발표인구와 도시기본계획 목표인구의 비교(2010년, 2020년)