임대주택은 ‘주택의 소유자가 일정한 경제적 급부를 전제로 자기가 소유한 주택의 일부 또는 전부를 임차인에게 제공하는 주택 또는 임대를 목적으로 일정한 제도적 틀 속에서 공급되어 유통되는 주택’을 의미한다(이정헌·김경수, 1999). 이러한 정의를 바탕으로 할 때 협의의 공공임대주택은 임대를 목적으로 공공이 소유하고 있는 주택으로 정의할 수 있다. 한편 광의의 개념에서 공공임대주택은 공공이 소유하고 있는 주택이 아니지만 공공의 지원을 통해 공급된 임대주택을 포괄하는 개념으로 볼 수 있다.
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공공임대주택 공급체계 개선방안 연구공공임대주택 관련 법령에서 규정하고 있는 공공임대주택의 정의를 살펴보면 다음과 같다. 먼저 최근 개정 이전 ｢임대주택법｣에서는 임대주택을 건설임대주택 및 매입임대주택, 전세 후 임대주택으로 구분하고 있으며 이 중 공공건설임대주택은 공공이 건설하거나 주택도시기금 또는 공공택지를 지원 받아 건설하는 임대주택으로 정의하고 있다. 한편 최근 ｢임대주택법｣이 민간임대사업 중심으로 재편되어 ｢민간임 대주택에 관한 특별법｣으로 개정되면서 해당 법령에서 공공임대주택에 대한 정의는 제외되었다. 한편 개정 이전 ｢공공주택건설 등에 관한 특별법｣에서는 공공주택 중 임대를 목적으로 하는 주택을 공공임대주택으로 정의하고 있다. ｢임대주택법｣에서는 공공자금 지원과 함께 공공택지를 공급받아 건설한 임대주택을 포함하여 공공임대주 택으로 정의하였다면 ｢공공주택건설 등에 관한 특별법｣에서는 공공자금을 지원받아 건설 또는 매입한 임대주택을 공공임대주택으로 정의하고 있다.
｢공공주택건설 등에 관한 특별법｣은 ｢임대주택법｣과 달리 사업자에 대한 제한을 두고 있다. 법령에 따라 공공주택사업의 시행자는 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공 사, 지방공사, 기타 공공기관 등이 해당하며 해당 기관이 50%를 초과하여 출자·설립한 법인과 주택도시기금이 출자한 부동산투자회사가 포함된다. 한편 주택건설사업자의 경우 공동시행자로서 사업에 공공주택사업에 참여할 수 있다. 최근 개정된 ｢공공주택 특별법｣의 경우 ｢공공주택건설 등에 관한 특별법｣과 유사하게 공공임대주택을 정의 하고 있다. 다만 공급방식으로 건설, 매입과 함께 임차가 포함되었으며 임대 후 분양전환을 목적으로 하는 경우에 대해서도 공공임대주택의 정의에 포함하였다.
사업시행자에 대해서도 ｢공공주택건설 등에 관한 특별법｣과 유사한 제한을 두고 있으며 주택도시기금 뿐만 아니라 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사 등이 총지분의 전부를 출자한 부동산투자회사를 사업시행자로 포함하도록 하고 있다.
법령에 따라 공공임대주택의 정의에 다소 차이가 있으나 최근 관련 법령이 민간임대 주택에 관한 ｢민간임대주택에 관한 특별법｣과 공공주택에 관한 ｢공공주택 특별법｣
체계로 개편된 점을 감안할 때 사업주체와 공공의 자금지원 여부를 기준으로 하는
｢공공주택 특별법｣의 정의를 현행 법령상의 정의로 보는 것이 타당할 것으로 판단된
제2장 공공임대주택정책의 개요 및 변천
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다. 따라서 현행 법령을 기준으로 공공임대주택은 ‘공공이나 공공의 출자 등을 통해 설립한 공공주택사업자가 재정이나 주택도시기금의 지원을 받아 임대 및 임대 후 분양전환을 목적으로 공급하는 주택’으로 정의할 수 있다.<표 2-1> 법령 상 공공임대주택의 정의
법 령 용 어 정 의
임대주택법 제2조 제2의2항
공공건설임대 주택
- 국가 또는 지방자치단체의 재정으로 건설하는 임대주택 - 주택도시기금의 자금을 지원받아 건설하는 임대주택 - 공공사업으로 조성된 택지에 건설하는 임대주택
공공주택건설 등에 관한 특별법 제2조 제1항
공공주택
- 법 제4조 각 호에 규정된 자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금을 지원받아 건설 또는 매입하여 임대를 목적으로 공급하는 주택
※ 제4조(공공주택사업의 시행자)
- ① 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사, 대통령령 으로 정하는 공공기관
- ② ①의 기관이 50%를 초과하여 출자·설립한 법인 - ③ 주택도시기금이 출자하여 설립한 부동산투자회사 - ④ ①의 기관과 주택법 제9조에 따른 주택건설사업자를 공동시
행자로 지정할 수 있음
공공주택 특별법
제2조 제1항 공공주택
- 법 제4조제1항 각 호에 규정된 자 또는 제4조제2항에 따른 공공주택사업자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 주택도시 기금을 지원받아 건설, 매입 또는 임차하여 임대 또는 임대 후 분양전환을 목적으로 공급하는 주택
※ 제4조(공공주택사업자) 제1항
- ① 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사, 대통령령 으로 정하는 공공기관
- ② ①의 기관이 50%를 초과하여 출자·설립한 법인 - ③ 주택도시기금 또는 ①의 기관이 총지분의 전부를 출자하여
설립한 부동산투자회사
※ 제4조(공공주택사업자) 제2항
- 제4조 제1항 ①의 기관과 주택법 제9조에 따른 주택건설사업자를 공동시행자로 지정할 수 있음
장기공공임대주택 입주자 삶의 질
향상 지원법 제2조 1항
장기공공임대 주택
- 국가 또는 지방자치단체의 재정 및 주택도시기금을 지원받아 건설 또는 매입한 임대주택
자료: 법제처. 국가법령정보센터(www.law.go.kr). 개별 법령 재정리
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공공임대주택 공급체계 개선방안 연구구분 내용
공 공 주 택 업 무 처 리 지 침
장기 공공 임대 주택
영구임대주택 영구적인 임대(50년)를 목적으로 건설한 임대주택 (임대주택법 제16조제1항제1호)
국민임대주택 의무임대기간이 30년인 임대주택 (임대주택법 제16조제1항제2호)
매입임대 임대사업자가 매매 등으로 소유권을 취득하여 임대하는 주택 (임대주택법 제2조제3항)
행복주택 국토부장관이 정하는 자에게 공급하는 임대주택(공공주택건설 등에 관한 특별법 제40조의2)
공공 임대 주택
10년 임대주택 의무임대기간이 10년인 임대주택(임대주택법 제16조제1항제3호)
분납임대주택 임대보증금 부담없이 분양전환금을 분할하여 납부하는 임대주택 (임대주택법 시행령 제22조제3항)
한편 우리나라 공공임대주택에는 다양한 유형이 존재하지만 현재 이를 통합적으로 규정하고 있는 법령은 부재한 상황으로 개별법령에서 임대주택을 다양하게 분류하여 정의하고 있다. 법령 중 ｢임대주택법｣에서 임대주택유형별 정의를 포함하고 있으며 나머지 유형의 경우 업무지침 등에서 임대주택에 대한 정의를 규정하고 있다.
먼저 ｢임대주택법｣에서는 임대주택을 임대 목적을 위해 제공되는 건설임대주택, 매입임대주택, 전세후 임대주택으로 분류하여 정의하고 있다. 건설임대주택은 임대사 업자가 임대를 목적으로 건설하여 임대하는 주택으로 정의하고 있으며 매입임대주택 은 임대사업자가 매매 등으로 소유권을 취득하여 임대하는 주택으로 정의하고 있다.
전세 후 임대주택은 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 또는 지방공사가 전세계 약 방식으로 임차하여 공급하는 주택으로 정의된다. 세부적으로는 토지임대부 임대주 택, 공공건설임대주택, 민간건설임대주택, 매입임대주택, 장기전세주택, 준공공임대 주택, 부도임대주택 등에 대한 정의가 포함되어 있다.
다음으로 재개발이나 주거환경 정비사업을 통해 공급되는 임대주택은 ｢도시 및 주거환경정비법｣에 규정을 두고 있으며, 기존주택 전세임대, 신혼부부 전세임대, 사원임대의 경우 별도의 규정이나 지침에 근거를 두고 있다. 각각의 법령과 지침에 따른 공공임대주택 유형별 정의를 정리한 것은 <표 2-2>와 같다.
<표 2-2> 공공임대주택 유형
제2장 공공임대주택정책의 개요 및 변천
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구분 내용
장기전세주택 20년의 범위 내에서 전세계약을 통해 공급하는 임대주택(임대주 택법 제16조제1항제2호의2)
5년임대주택 의무임대기간이 5년인 임대주택(임대주택법 제16조제1항제4호)
개별법령
재개발/주거환경 임대주택
주거환경정비사업 및 주택재개발사업의 시행으로 건설된 임대주 택(도시 및 주거환경정비법 제4조제2항)
전세후 임대주택 (기존주택/
신혼부부 전세임대)
국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사, 지방공사가 전세계약의 방식으로 임차하여 공급하는 임대주택(임대주택법 제2조1의2) (입주대상자가 거주하기 원하는 기존주택의 소유자와 한국토지 주택공사나 지방공사가 전세계약을 체결하여 입주대상자에게 임대하는 주택(기존주택 전세임대 업무처리지침 제2조제1항, 신 혼부부 전세임대 업무처리지침 제2조제2항))
사원임대 고용자가 다른 사업주체로부터 분양을 받거나 직접 건설하여 근로 자에게 임대하는 주택(근로자 주택공급 및 관리규정 제2조제2항) 50년 임대 영구적인 임대(50년)를 목적으로 건설한 임대주택
(임대주택법 제16조제1항제1호) 자료: 국토교통부. 공공주택업무처리지침 재정리
사회주택 제도가 발달한 유럽의 경우 국가별로 사회주택에 대한 개념에 차이가 있어 사회주택에 대한 일반적인 개념을 제시하기는 어렵다. 사회주택은 자가주택이나 민간임대주택에 상반되는 개념으로 정의되기도 하고 공급주체에 따라 구분되기도 하며 임대료 수준이나 수혜대상을 포함한 개념으로 정의되기도 한다. 이러한 요인을 고려하여 외국의 사회주택을 정의하면 ‘주택공급의 주체가 정부, 공공기관, 비영리단 체 등이며 개인의 소유를 허용하지 않고 공급주체가 소유·관리하고, 수혜대상이 시장에서 소비자의 역할을 수행하기 힘든 사람들로 시장임대료보다 저렴한 수준으로 임대되는 주택’으로 정의할 수 있다(하성규, 2004).
이상에서 살펴본 바와 같이 우리나라에서 공공임대주택은 공공 재정이나 기금 등의 지원을 받아 임대를 목적으로 공급되는 주택을 통칭하는 개념으로 정의될 수 있다. 이는 공급주체, 수혜대상, 임대료수준 등을 고려한 외국의 사회주택6)의 개념을 광의의 의미에서 정의한 것으로 볼 수 있다.
6) 유럽의 경우 ‘공공임대주택(public rental housing)’ 보다는 사회주택(soicial housing)이라는 용어를 주로 사용하고 있음