Ⅱ. 쌀 생산통계의 새로운 추계
1. 쌀 생산 공식통계의 문제점
경제발전에 따른 식품소비구조의 다양화로 인해 쌀을 포함한 식량작물의 소비 가 큰 폭으로 감소하고 있으며, 소비뿐만 아니라 절대적인 생산량 자체도 동일한 추세를 나타내고 있다. 하지만, 이런 현상도 그리 오래된 현상이 아니며, 오랫동 안 식량부족문제의 해결이 농정의 가장 큰 과제였으며, 정치적, 사회적 안정을 도모하기 위해서는 필수적인 사안이었다.
이런 과정에서 정확성과 신뢰성이 강조되는 농업생산통계가 앞서 선행연구에 서 살펴 봤듯이, 조사과정이나 조사결과의 보고과정에서 농업통계가 개인적 공명 이나 정치적인 목적을 위해 과대 보고하는 경향이 있었음을 확인했다. 이러한 연 유로 식량작물 중 특히 정치적 주요 관심의 대상이었던 쌀 생산통계가 과연 이 런 경향에서 자유로울 수 있었는가에 대한 의문이 제기된다. 그러나, 이러한 문 제제기는 당시 통계작업에 관여했던 관계자들의 구전을 통한 언급이 대부분이고, 객관적인 자료제시를 통한 것은 아니었다.
따라서, 본 장에서는 1955～2005년까지 쌀 생산통계의 점검을 통해 의문이 제 기되는 부분을 지적하고, 일반벼와 통일벼를 구분하여 농가와 시험장간 생산기술 수준의 격차 변화를 기준으로 하여 새로운 생산량을 추계한다. 품종별 쌀 생산통 계의 추계결과로부터 기존 쌀 생산량과의 비교분석을 통해, 쌀 생산통계를 재음 미하도록 한다.
만성적인 식량부족문제로 인해 정치적, 사회적 안정을 위해 식량작물의 생산 증가는 중요한 농정의 과제였다. 이로 인해, 미곡과 맥류 중심의 농업증산계획을 추진하면서 토지개량 및 비료증시 등 단위면적당 생산력을 높이는데 중점을 두 었다. 또한, 1960년대에는 고미가, 고맥가의 정책추진으로 식량증산을 도모하였으 며, 1970년대에는 단위면적당 생산수량이 높은 통일벼를 개발, 보급하면서 녹색 혁명이 달성되었다. 하지만, 식민지 수탈이나 정치․경제적 안정을 도모하기 위
한 수단으로 식량작물이 전락함으로써, 이들 통계자료 역시 이러한 목적달성을 위해 현실을 제대로 반영하지 않는 경우가 발생했으리라 판단된다. 특히, 주곡으 로서 가장 중요하게 취급되는 쌀에 있어서는 정부 최고책임자가 품종보급 및 생 산과정에 직간접적으로 깊게 관여함으로써 다른 작물에 비해 쌀 생산통계에 대 한 신뢰성에 의문이 제기되는 것이다.
1965년 이후 쌀 생산량은 행정조사5)에서 표본조사방법으로 변경되면서, 1959 년, 1961～64년 쌀 생산량은 농업통계개량사업(표본시험조사)결과의 각 연도별 단보당 수확량에 행정통계조사결과의 작부면적을 곱하여 추정생산량을 산출하고 있다. 1955～58년, 1960년은 표본조사방법 이전 시계열 확보를 위해 행정조사와 표본시험조사결과의 생산량 비율6)을 소급 수정하여 이용하고 있다.
논벼 생산량의 조사방법 변경에 따른 행정조사결과를 수정 현실화한 자료는
<표 Ⅱ-1>를 통해 살펴 볼 수 있다. 표본시험조사가 실시된 1959, 1961～64년의 조사결과를 보면, 이전 행정조사결과에 비해 약 27～36%까지 높게 나타나고 있 다. 결국, 이 시기 행정조사에 의해 집계된 논벼 생산량은 과소 평가되고 있음이 확인된다. 이러한 현상에 대해 한국농정50년사(1999)에서는 해방 후 1950년대부 터 1960년대 중반까지 수탈을 목적으로 실시되었던 식민지시대의 통계조사에 대 한 잠재의식과 수매량을 적게 받기 위한 결과라고 지적하고 있다.
한편, 조사방법의 변경에 따른 수정 발표에 있어 “미곡생산량의 수정현실 화”(1967년 농림통계연보)라는 표현을 사용하고 있으나, 이는 논벼 생산량에만 해당하는 것으로 판단된다. 밭벼도 1965년부터 표본조사방법으로 변경되고 있다 고 거론하였지만, 논벼 생산량과는 달리 이전 행정조사에 의한 생산량이 변경없 이 발표되고 있다.
5) 행정조사란 읍·면·동에서 청취조사를 실시하여 지방자치단체의 계통(읍·면·동 → 시·군 → 시·도 → 농림부 사업국 → 국립농산물품질관리원)을 통해 보고하는 것을 말한다.(국립농산물품질관리원 홈페이지) 하지만, 행정조사의 경우 읍면 농업담당자의 개인적 관찰, 경험, 이장 또는 유지들의 언질에서 얻은 「청취자료」
에 의거하여 과거 실적을 참작한 후 조사보고서를 작성하는 등의 방법을 채택하는 경우가 적지 않았다(남 구희, 1987)는 지적을 받기도 하였다.
6) 1958년 이전, 세계농업센서스사업 실시로 인해 시험조사를 하지 못한 1960년의 생산량 수정방법은 다음 과 같다.(1967년 농림통계연보 544p, 한국농정 50년사)
1959∼64년산 시험조사의 생산량 합계
1959∼64년산 행정조사의 생산량 합계 = 132.48%
<표 Ⅱ-1> 조사방법별 논벼 10a당 생산량 비교 (단위: kg)
행정조사 (a) 표본조사(b) 비율(b/a)
1955 204 270 132.4
1956 167 221 132.5
1957 204 270 132.3
1958 214 284 132.5
1959 214 282 131.8
1960 204 270 132.4
1961 240 305 127.1
1962 200 263 131.5
1963 238 324 136.1
1964 244 331 135.7
자료 : 『농림통계연보』, 농림부
주) 1955~58년, 1960년은 수정비율 132.48%가 적용되어 발표되고 있지만, 각 연도별 비율은 다르게 나타나고 있음.
1965년부터 본격적으로 표본조사방법에 의한 결과치가 발표된 이후 현재까지 4차례7)에 걸쳐 생산량조사방법이 수정․보완되고 있지만, 쌀 생산통계는 별다른 변화없이 그대로 발표되고 있다.
이처럼, 1960년대 중반이전 논벼 생산량의 과소평가 경향에 비해, 선행연구에 서 살펴본 바와 같이 1960년대, 1970년대에는 과대보고 경향이 있었음을 알 수 있었다. 따라서, 이러한 농업생산통계의 과소, 과대보고 여부를 살피기 위해, 1955～2005년까지의 쌀 생산현황을 <표 Ⅱ-2>를 통해 살펴보면, 쌀 생산은 논벼 위주로 이루어지고 있음이 확인된다. 1955/59～01/05년 전 기간에 걸쳐 쌀 재배 면적은 연평균 -0.2%로 감소하고 있으나, 생산량은 연평균 1.1%포인트의 증가를 보이고 있다. 1971년 통일벼 보급이 실시되면서 1961/65～71/75년 일반벼의 재배 면적이 감소하기 시작하였다. 특히, 1971/75～81/85년 일반벼 재배면적 및 생산량 증가율의 감소, 정체되는 데 반하여, 통일벼는 9%대의 높은 증가율을 보이고 있 다. 이는 통일벼8)가 보급된 지 8년만에 논벼 재배면적의 76.2%를 차지함으로써
7) 1974년, 1987년, 1996년, 2006년 새로운 표본이 적용되고 있다.(국립농산물품질관리원 홈페이지) 8) 1965년 농촌진흥청과 서울대학교, 필리핀 국제미작연구소(IRRI)가 공동 육성하여, 1971년부터 장려품종으
로 선정하여 “통일”이라 명명․보급되기 시작하였다. 이후, 통일벼의 단점을 개선한 유신, 밀양23호 등의 많은 품종이 육성․보급됐지만, 이들 모두를 통들어 “통일벼”, “통일품종”, “통일계 품종”, “통일형 품종”,
“신품종” 또는 “수도(水稻) 신품종” 등으로 사용되고 있다. 이와 대비되는 품종으로 “재래종”, “자포니카 형 품종“, ”일반계 품종” 또는 “일반벼”등이 이용되고 있다. 따라서, 본 논문에서는 이들을 간단히 “통일
보급당시 일반벼보다는 단위면적당 생산량9)이 높다는 특성으로 생산량 역시 크 게 증가하고 있다.
<표 Ⅱ-2> 쌀 생산현황
재배면적(1000ha) 생산량(1000톤)
쌀 논벼
밭벼 쌀 논벼
합계 일반벼 통일벼 합계 일반벼 통일벼 밭벼
1955/59 1102 1099 1099 4 2942 2940 2940 2
1961/65 1169 1157 1157 12 3538 3525 3525 13 1971/75 1197 1183 1029 153 15 4256 4229 3519 710 28 1981/85 1222 1213 846 367 9 5390 5374 3596 1778 16
1991/95 1132 1131 1121 1 5044 5042 4993 2
2001/05 1027 1009 1009 17 4932 4890 4890 42 비 중(%)
1955/59 100.0 99.7 99.7 0.3 100.0 99.9 99.9 0.1 1961/65 100.0 99.0 99.0 1.0 100.0 99.6 99.6 0.4 1971/75 100.0 98.8 86.0 12.8 1.2 100.0 99.4 82.7 16.7 0.6 1981/85 100.0 99.3 69.2 30.1 0.7 100.0 99.7 66.7 33.0 0.3 1991/95 100.0 99.9 99.0 0.1 100.0 99.95 98.99 0.05 2001/05 100.0 98.3 98.3 1.7 100.0 99.2 99.2 0.8 연평균성장률(%)
1955/59~61/65 1.0 0.9 0.9 21.0 3.1 3.1 3.1 35.1 1961/65~71/75 0.2 0.2 -1.2 2.1 1.9 1.8 -0.02 7.9 1971/75~81/85 0.2 0.3 -1.9 9.1 -5.2 2.4 2.4 0.2 9.6 -5.1 1981/85~91/95 -0.8 -0.7 2.9 -18.6 -0.7 -0.6 3.3 -17.9 1991/95~01/05 -1.0 -1.1 -1.0 32.0 -0.2 -0.3 -0.2 33.8 1955/59~01/05 -0.2 -0.2 -0.2 3.4 1.1 1.1 1.1 6.7
자료 : 『농림통계연보』, 농림부, 각년도
<그림 Ⅱ-1>를 통해 1955년부터 2005년까지 쌀 생산량 및 재배면적의 변화 추세를 보면, 재배면적은 1990년대 초까지 큰 변화없이 유지되다가 그 이후 감소 되고 있다. 쌀 생산량 역시 1990년대 초반부터 감소추세를 나타내고 있다. 단수 의 변화를 살펴보면, 1970년대 초반까지 큰 변화없이 완만히 증가하다가 통일 벼10)가 1971년부터 농가보급이 실시되면서 1970년대 중반이후 급격한 증가를 보
벼”, “일반벼”로 구분하여 표기하도록 한다.
9) 단위면적당 생산량은 10a당 평균 생산량을 의미하며, 이후부터 단수(段收)로 표기하도록 한다.
10) 1965년 농촌진흥청과 서울대학교, 필리핀 국제미작연구소(IRRI)가 공동 육성하여, 1971년부터 장려품종 으로 선정하여 “통일”이라 명명․보급되기 시작하였다. 이후, 통일벼의 단점을 개선한 유신, 밀양23호 등의 많은 품종이 육성․보급됐지만, 이들 모두를 통들어 “통일벼”, “통일품종”, “통일계 품종”, “통일형 품종”,
“신품종” 또는 “수도(水稻) 신품종” 등으로 사용되고 있다. 이와 대비되는 품종으로 “재래종”, “자포니카 형 품종“, ”일반계 품종” 또는 “일반벼”등이 이용되고 있다. 따라서, 본 논문에서는 이들을 간단히 “통일 벼”, “일반벼”로 구분하여 표기하도록 한다.
이고 있다. 그러나, 1980년 이상기온에 의한 극심한 냉해피해를 겪은 후 단수는 이전 수준을 회복하지 못한 채 정체되고 있으며, 1990년대 중반에 와서야 1970년 대 단수수준을 회복하고 있다.
<그림 Ⅱ-1> 쌀 재배면적 및 생산 추이(1955/59=100)
0 50 100 150 200 250
1955 1965 1975 1985 1995 2005
지수(1955/59=100)
재배면적 생산량
단수
0 50 100 150 200 250
1955 1965 1975 1985 1995 2005
지수(1955/59=100)
재배면적 생산량
단수
자료 : 『농림통계연보』, 농림부, 각년도
하지만, 선행연구에서 본 바와 같이 통일벼 보급에 따른 생산기술의 진보, 즉 단수의 증가가 1980, 1990년대까지 지속적으로 나타나지 않고 있다. 즉, 1970년대 중반이후 최고수량을 기록한 이후 점차 감소, 정체되고 있다. 이러한 현상이 1990년대 중반까지 지속되고 있으며, 그 이후 1970년대 중반이후 수준을 회복하 고 있다. 결국, 쌀 생산단수의 증가에 품종이 큰 역할을 하고 있다고 판단할 수 있다. 하지만, 쌀 생산에 중요한 수리조건이나 비료, 농약, 농기계 등의 생산여건, 품종개발기술 등이 1970년대에 비해 월등히 향상됐음에도 불구하고 1970년대보 다 낮은 생산수준을 나타낸다는 것은 1980년대 이전 쌀 생산량의 과대평가를 의 심하게 한다.
<그림 Ⅱ-2>를 통해 논벼의 품종별 생산단수11) 변화를 자세히 살펴보면, 통
11) 농림통계연보에는 쌀의 품종별 재배면적 및 생산량이 1974년부터 발표되고 있지만, 1974년은 전국자료 만 발표되고 있으며, 1975~1977년까지는 재배면적에 한해서 지역별 자료가 발표되고 있다. 또한, 농림통
11) 농림통계연보에는 쌀의 품종별 재배면적 및 생산량이 1974년부터 발표되고 있지만, 1974년은 전국자료 만 발표되고 있으며, 1975~1977년까지는 재배면적에 한해서 지역별 자료가 발표되고 있다. 또한, 농림통