칼 폴라니에 따르면 현대의 시장경제는 그가 제시한 경제의 원칙인 호 혜성(reciprocity), 재분배(retribution), 시장이라는 3가지 원칙 가운데 오로지 시장의 교환 원리에 국한하여 충실한 것으로, 나머지 두 가지 원 칙과는 거리가 멀다(Polanyi, 2009; 오세근, 2014: 233; 김학실, 2017:
30 재인용). 한국 사회에서도 주목하고 있는 사회적경제는 자본주의 시장 경제 안에서 칼 폴라니가 제시한 호혜성과 재분배의 원리를 보완하기 위 한 대안으로 제안되고 있다(김학실, 2017: 30).
2020년 11월 현재 20대 국회 임기만료로 폐기된 법안이기는 하나 지 난 2019년에 제안되었던 「사회적경제 기본법(안)」제3조에서도 사회적 경제는 “사회 구성원 간 연대와 협력을 바탕으로 독립적이고 자율적이며 민주적인 조직운영을 통해 양극화 해소, 지역 경제 선순환, 양질의 일자 리 창출과 사회서비스 제공 등 사회통합과 공동의 이익 추구를 위해 사회 적경제 조직이 수행하는 모든 경제적 활동을 말한다”고 명시하고 있다(강 병원 외, 2019). 이는 사회적경제의 기본 원리인 호혜적 관계에 기초한 경제(고동현, 이재열, 문명선, 한솔, 2016)라는 사실을 관통하는 정의로 볼 수 있다.
사회적경제 조직은 18세기 후반 무렵에 자본주의 산업화에 따른 사회 적 위험에 집합적으로 대응하고자 노동자들이 조직한 협동조합이 그 시 초이다(고동현, 이재열, 문명선, 한솔, 2016). 이때 등장한 협동조합과 같 은 사회적경제 조직은 복지국가의 등장과 함께 국가가 사회적 위험에 대
한 책임의 주체로 나서면서 축소되었지만, 1970년대의 오일쇼크에 따른
다양한 연구자들이 국내의 사회적경제 조직에 대한 범주화와 역사적 발전 과정에 대해 다루고 있으나, 특히 김정원(2017)은 1960년대 이후 사회적경제 조직의 대표적인 유형으로 꼽히는 협동조합이 처음으로 등장 했다는 것에 주목하여, 1960년대부터 현재에 이르기까지 국가와 사회의 성격, 사회적경제 조직에 대한 국가의 역할과 태도, 사회적경제 조직의 조직화 내용과 그 특징을 분석하였다. 이 절에서는 국내에서의 사회적경 제 조직의 발달과정을 김정원(2017)의 연구를 통해 간략히 살펴보고자 한다(〈표 2-1-4〉 참고).
국내 사회적경제 조직의 발달과정은 1960년대부터 1980년대 중반, 1980년대 후반부터 1990년대 중반 그리고 1990년대 후반부터 현재에 이르기까지 크게 세 시기로 나누어 살펴볼 수 있다.1)
먼저 1960년대부터 1980년대 중반의 시기 국가의 정책 수립과 집행의 최종 목표는 ‘발전주의’였다. 따라서 복지지출을 억제하고 경제 성장에 집 중하는 경향을 보인다. 이에 따라 국가의 주도 하에 1960년대 초에는 ‘발 전주의’라는 국가목표 달성을 위해 관련 법을 선제적으로 제정하여 조직 화를 위한 환경을 조성하였고, 농업협동조합, 산림조합 등의 협동조합 형 태의 사회적경제 조직들이 본격적으로 조직화되었다. 한편 지역사회 내에 서도 활동가들을 중심으로 사회적경제 조직이 등장하는데, 신용협동조합, 의료협동조합 등이 이에 해당한다. 지역사회 조직화의 일환으로 등장한 이러한 조직들은 지역 주민들에게 자력으로 공동체적인 지역사회를 형성 하여 빈곤에서 벗어날 수 있도록 하는 매개체의 의미를 지녔다.
1) 시기별 국내 사회적경제 조직의 발달과정의 내용은 김정원(2017)의 pp.91-114의 내용을 참고하여 작성함.
- (1960년대~1980년대 중반) 김정원(2017) pp.91-96의 내용을 참고하여 작성.
- (1980년대 후반-1990년대 중반) 김정원(2017) pp.97-102의 내용을 참고하여 작성.
- (1990년대 후반) 김정원(2017) pp.102-113의 내용을 참고하여 작성.
두 번째 시기인 1980년대 후반부터 1990년대 중반은 1987년 6월 민 주항쟁과 노동자 대투쟁으로 이전보다는 완화된 국가의 통치 방식이 필 요했던 시기이다. 이 시기에는 앞선 1960년대부터 1980년대 중반까지의 흐름과 달리 국가의 억압 또는 동원이 약화되기는 하였으나, ‘발전주의’
라는 국가적 담론에 사회적경제 조직을 포섭할 가치가 있을 때에는 정책 적 접근을 놓지 않았다. 1960년대 초에 국가가 주도적으로 설립하였던 협동조합(농협, 수협, 신협 등)들과 관련된 법 개정이 진행됨에 따라 이들 에 대한 국가의 지배력이 완화되어 조직 운영의 자율성이 확대되기는 하 였지만, 이들이 금융기관으로 자리를 잡으면서 국가가 금융 정책을 통해 지속적으로 개입했다는 측면이 바로 그렇다. 또한 이 시기의 사회적경제 조직 발달의 흐름 속에서 눈여겨 볼만한 점은 소비자생활협동조합과 노 동자협동조합 등 이전 시기에는 존재하지 않았던 새로운 협동조합이 등 장하는 한편, 현재 국내 사회적경제에서 주요한 조직 유형으로 여겨지는 자활기업의 시초인 자활사업이 시범사업으로 진행되었다는 점이다. 자활 사업은 ‘생산적 복지’의 원칙 아래 빈곤정책의 일환으로 빈곤층이 주로 참여했던 노동자협동조합을 통한 조직화가 이루어진 사례이다. 노동자협 동조합은 빈민밀집지역의 빈민들이 주체가 되어 경제적인 문제를 자조적 인 방식으로 해결해나가고, 이 과정 속에서 사회적 연대를 도모할 수 있 는 매개체로서 조직된 생산공동체였다(김정원, 2016: 95). 1996년에 시 행된 자활지원센터 시범사업은 노동자협동조합 자체에 대한 직접적인 지 원 정책이라고 보기는 어려우나, 노동자협동조합에 실무자로 전문 지원 인력을 파견하거나 일감의 수주를 받는 통로를 확보하고, 생업자금융자 를 알선해주는 등의 지원을 통해 시민사회와 파트너십을 형성하면서 조 직화를 시도했다(김정원, 2016: 97).
세 번째 시기인 1990년대 후반은 외환위기로 인해 사회‧정책적으로 큰 변화를 겪을 수밖에 없었던 시기이다. 외환위기 이후 민영화와 노동시장 의 구조조정으로 대변되는 신자유주의 정책이 확산되었으나, 한편으로는 복지정책의 확대와 사회서비스 공급에 대한 요구가 다른 어느 시기보다 도 높아졌다. 이에 따라 1990년대 후반부터 현재에 이르기까지 사회적경 제는 국가 중심의 제도화가 적극적으로 추진되었고, 후술하게 될 국내의 사회적경제 조직유형인 자활기업, 마을기업, 사회적기업과 같은 1960년 대에 등장한 협동조합과는 다른 다양한 법인격을 지닌 조직들이 나타나 게 된다. 이렇게 제도화된 사회적경제 조직은 정부의 취약계층 일자리 창 출 정책과 맞물려 노동연계복지의 특성을 지니기도 하고, 사회서비스의 공급, 지역공동체 구축 등의 정책과 관계를 맺으면서, 재화와 서비스를 제공하는 등 앞선 시기의 사회적경제 조직과는 다른 특성을 보인다. 또한 국가 중심의 제도화가 적극 추진됨에 따라 사회적경제 관련 법들은 사회 적경제 조직이 기능하는 데에 중요한 작동 근거가 되는데, 예를 들어 사 회적기업은 「사회적기업육성법」, 협동조합은 「협동조합기본법」, 마을기 업은 행정안전부의 「마을기업 육성 사업 시행지침」, 자활기업은 「국민기 초생활보장법」이 그 근거가 된다.2) 각 조직의 근거법과 정의를 살펴보면 다음 <표 2-1-2>와 같다.
2) 「사회적경제기본법」 상의 사회적경제기업은 일반 사회적경제 조직((예비)사회적기업, 협동조 합, 마을기업, 자활기업, 영농조합법인, 농업회사법인, 어업 회사법인, 사회복지법인, 자활센터 등) 및 특별법에 의한 8개 개별협동조합(농협, 수협, 신협, 생협, 새마을금고, 중기협, 산림조합, 엽연초협)을 모두 포함하는데, 일반적으로 ‘자립지향적이며 상대적으로 비영리성이 강한’ 사회 적경제 조직으로는 (예비)사회적기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업의 네 가지 유형을 꼽는다 (일자리위원회 관계부처합동, 2017.10.: 6).
조직유형 근거법 정의
원 등의 직접적인 지원과 더불어, 간접적인 형태의 지원으로 판로지원,
이러한 중앙부처의 지원이 중단될 경우 사회적경제 조직은 폐업을 고 려하게 될 수도 있다. 실제 사회적기업 성과를 분석한 연구 결과에 따르 면(길현종, 황덕순, 이영수, 신나래, 안승재, 2016: 87-88), 2015년도에 사회적기업 1,460개 중 75.6%(1,104개소)가 영업손실이 발생한 것으로 보고되고 있다. 이렇게 영업이익이 마이너스 상태를 보이고 있음에도 지 속적으로 운영될 수 있었던 데에는 정부의 인건비 지원 등의 영업 외로 발생하는 수익이 경제적인 어려움을 어느 정도 메워주고 있기 때문이라 는 견해도 있다(김성기, 2014: 94). 2016년에 변경된 일반기업 회계기준 에 따라 회사의 주된 영업활동과 직접적인 관련이 있는 정부지원금을 영 업수익으로 처리할 수 있게 되면서, 2018년도에는 전체 2,055개의 사회 적기업 중 1,048개소(51.0%)가 영업이익을 보고하였으나, 나머지 1,007 개소는 여전히 영업손실이 발생하였다(길현종, 이경희, 이영수, 김성용, 안승재, 2019: 104). 사회적기업이 정부 및 민간으로부터 받은 지원금은 2016년부터 꾸준히 증가하고 있는데, 2018년 기준으로 사회적기업에 대 한 정부지원금은 전체 지원금 총액의 72.7%를 차지하여 정부의 재정지 원에 상당 수준 의존하고 있음을 시사하였다(길현종, 이경희, 이영수, 김 성용, 안승재, 2019: 170).
구분1960년대~1980년대 중반1980년대 후반~1990년대 중반1990년대 후반~현재 국가 및 사회의 성격
－‘발전주의’라는 국가목표 달성을 위해 복지지출 을 억제하고 경제에 집중하여 자원 배분 －1960~70년대 지속적인 성장 속에서 도농격차, 산업 부문 간 불균형, 노동자 저임금의 문제 발생 －억압적 국가통치 → 국가에 대한 시민의 저항 야기 → 시민사회의 성장
－1987년 6월 민주항쟁, 노동자 대투쟁으로 국 가는 완화된 통치 방식의 필요성 인식 → 국가 는 권력 및 자원의 분배 확장과 신자유주의 정 책으로 발전주의를 재정립 ∙ 지방자치제의 실시로 지역에 주목 ∙ 여전히 경제성장이 우선이지만 복지정책에 대해서도 점진적 확대 진행 －경제성장 및 절차적 민주화 진행에 따라 시민 사회는 과거보다 다양한 양상으로 재편
－1987년 6월 민주항쟁, 노동자 대투쟁으로 국 가는 완화된 통치 방식의 필요성 인식 → 국가 는 권력 및 자원의 분배 확장과 신자유주의 정 책으로 발전주의를 재정립 ∙ 지방자치제의 실시로 지역에 주목 ∙ 여전히 경제성장이 우선이지만 복지정책에 대해서도 점진적 확대 진행 －경제성장 및 절차적 민주화 진행에 따라 시민 사회는 과거보다 다양한 양상으로 재편