일본 사례의 시사점 9

3.1. 일본의 농업수리시설 관리

○ 여기에서는 일본 농업수리시설의 설치,유지관리 등에 대한 일반적인 내용 과 역사적인 변천 과정에 대한 자세한 서술을 하지 않음.현단계 우리나라 에서 농업용수 및 수리시설의 관리체계 개편 또한 농업수리시설 관리의 효 율화 방안 모색 관련 주요 시사점을 찾는 의미에서 주요 특징에 대한 내용 을 중심으로 살펴봄.

-특히 농업수리시설의 효율적 관리체계 구축,합리적 비용 부담 구조 구 축,지자체관리구역의 수리시설 현대화 등에 대한 시사점을 찾기 위한 차원에서 다양한 관리조직들의 역할,여건 변화에 따른 구체적인 현안 발생 양상,정책 및 관리 원칙 집행 과정에서의 애로사항 등을 중심으로 검토함.

-또한 일본의 농업수리시설의 설치 및 유지관리 차원에서 중요한 의미를 지니지 않는 임의단체인 수리조합에 대한 내용을 가능한 한 자세히 살펴 봄.일본의 수리조합은 우리나라의 수리계와 유사한 조직으로서 그 경험 은 우리나라 지자체 관리 수리시설 관리체계의 개선에 대한 시사점을 줄 수 있을 것으로 판단됨.

-한편 일본 농업수리시설의 설치,유지관리 등에 대한 일반적인 내용과 역사적인 변천 과정에 대한 자세한 내용에 대해서는 박석두(2010)을 참 조하기 바람.

9일본의 농업수리시설 유지관리 체계와 내용,시사점 등은 연구자의 출장조사(2013.11.

11-15)결과,특히 전문가 면담 조사,중앙정부,광역자치단체,기초자치단체,농업수리시 설관리전문조직(토지개량구)등의 업무담당자 면담조사,사례지구 조사 및 농업인 면담조 사 결과를 정리한 것임.

그림 3-4. 토지개량시설 유지관리체계

인에 의한 관리 등이 중층적으로 이루어짐.대규모 공공성이 높은 일부 시설은 국가의 직할관리가 이루어지지만,대부분의 시설은 도도부현,시 정촌,토지개량구 등이 관리하고,주요 간선 및 지선 용배수로는 토지개 량구가,말단 수로는 농촌 농업인 공동체인 수리조합 및 농지 주변의 농 업인이 관리함.

-단체영사업의 사업주체로는 시정촌,토지개량구,농업협동조합 등 다양함.

○ 법적으로는 수리시설의 규모별 구분 기준,유지관리와 개보수의 개념적 구 분 등이 있지만,현지조사 결과 지역특성 및 시설 특성에 따라 규모별 관리 주체 구분이 획일적이지 않고,수리시설 유지관리와 개보수의 경우도 개념 적 구분이 쉽지 않음.토지개량법 개정 논의시 자주 논란이 되는데,갱신과 보수의 범위가 모호함.

○ 수리시설의 국가관리,지자체관리,토지개량구관리 등으로 구분함에 있어서 시설의 등급 구분은 규모별 구분 기준이 있지만,그대로 적용하기 힘든 상 황이 발생함.

-수리시설의 지역적 특성 등이 강하여 지역마다 주요 시설 구분을 획일적 으로 정하기 힘듦.지역별 간선과 지선의 구분도 차이가 크며,지방분권 관련 경계 구분도 어려움이 많음.지역마다 관행적으로 구분해온 것을 수용하는 수준으로 이해할 수 있음.일부 지역에서는 전문기관의 조사, 진단을 통해 적절히 구분하고 있음.

-간선,지선 등을 구분해야 하지만,지역 실정에 따라 토지개량구와 수리 조합의 역할 분담 차원에서 관행적으로 해오던 것을 수용함.

-합리적 시설 등급이 이루어지기 위해서는 적절한 비용 부담 원칙이 작동 되어 규모별 구분에 따라 관리주체가 달라짐으로써 비용 부담 수준이 달 라지는 문제를 최소화해야 합리적 역할 분담이 가능함.비용 부담이 없 는 한국의 경우 대부분 국가 관리 시설로 구분되기를 원하는 문제가 발 생할 것임.

○ 집락조직 중심으로 구성된 전통적인 용수조합이 수리조합의 기초가 되었으 며,나아가 토지개량구의 기초가 됨.

-토지개량구 운용 과정에서 말단수리시설의 관리에 용수조합의 틀이 그 대로 유지되고 있음.

-오래전부터 유지되어 오던 전통적 수리조합의 상당수는 토지개량구로 재편되었으며,일부 자율적 관리의 틀을 유지하는 것이 더 유리한 경우 는 그대로 유지되는 중층적 구조를 지니고 있음.토지개량사업 추진 주 체로서 활동하기 위해서는 법적 근거를 지니는 토지개량구로 재편되어 야 하지만,단순히 재해 예방 차원의 자율적 물 관리 및 시설관리조직으 로서는 임의조직인 수리조합으로서도 충분하며,수익자 비용 부담원칙이 준수되는 한 나름대로 효율적이고 저비용구조를 유지할 수 있는 장점이 있음.

-촌락이 용수조합의 구성 주체이자 최종적인 용수권 주체로서 용수 이용 및 물 배분 관행을 구축함.

-촌락 중심 관리의 경우 이용료 개념의 수익자부담원칙이 아니라 다른 비 용부담원리를 지니게 됨.예컨대 수리조합 등의 조합비 부과 방식의 공 동 농업용수 이용·관리의 원리를 지님.서비스 질을 평가하는 방식이 아 니라 공유자원 관리의 방식에 따름.촌락의 이해에 의거하여 수리 관행 의사가 결정됨.

○ 수리시설의 유지관리와 개보수의 구분은 개념적으로 구분하더라도 토지개 량관리사무소에서 시설 진단 조사 후 구분함.

-토지개량관리사무소에서 시설 상태를 조사하여 단순 유지관리 및 보수 차원으로 대응할 것인지,갱신사업을 추진할 것인지를 검토함.

○ 임의단체인 수리조합의 실태나 수리시설 관리 현황에 대한 조사는 이루어 지지 않음.토지개량구는 토지개량법에 의해 설립되고 토지개량사업 주체가 되어 토지개량구에 대한 정부의 관리·감독 및 통계조사가 가능하지만,수리

조합은 임의단체로 정부 차원에서 관리하거나 조사할 근거가 없음.

-한국의 수리계가 법적 근거를 지니면서 정부에서 실태조사가 이루어지 는 상황과는 차이가 있음.

-시정촌이 수리조합 지역에서 새로운 토지개량사업을 추진하여 새로운 소규모토지개량구지역으로 재편할 수 있음.그러나 최근 이러한 사업 규 모에 맞는 대상이 거의 없어 새로운 토지개량구로 전환하는 경우가 미미 함.국영,현영,시정촌 등의 사업이 가능하지만,실제 사업 신청 지구가 거의 없어 관심 밖에 있음.

-그러나 수리조합은 마을 단위의 현장 수리시설 유지관리의 주요 조직으 로서 뒤에서 자세히 다루겠지만,농지전용 등의 과정에서 부과금 징수 등 다양한 활동만이 아니라 새로운 구성원들과의 다양한 갈등을 야기하 기도 함.

○ 전체 농업기반정비 관련 시설 설치사업과 시설의 유지관리에 대한 국가(정 부),지자체(도도부현,시정촌),전문조직(토지개량구,수자원기구,농협 등), 농업인 및 단체(수리조합)등의 역할 분담 방식이 명확히 설정되어 있지만, 지역별 다양한 형태가 공존함.

-토지개량구가 아닌 다양한 형태의 용수관리조직이 형성됨.토지개량구와 비슷하면서도 용수토목조합 등 다양한 이름이 존재함.

○ 일본 농업 수리를 이해함에 있어서 수도작 중심 집락 영농을 중심으로 이루 어지는 공동체적 관리 특성을 명확히 할 필요가 있음.일본에서는 마을 형 성의 역사 자체가 수전 농업(논 농업)중심의 역사이며,농업용수 이용의 역 사로 이해됨.한국의 경우는 일본에 비해 밭의 비중이 상대적으로 높음.

-한국의 논 농업 직접 지불제가 공동체적 수리시설 관리,집락영농 등과 무관하게 이루어지고 있는데,일본은 집락영농 단위의 공동체적 농지 및 농업용수 관리가 강조되어 직접지불제가 작동되는 특성을 이해할 필요 가 있음.

-한국의 경우 조건불리지역 직불제에서만 공동체적 지원의 틀을 유지하 고 있는 것은 집락조직(마을공동체)중심의 논 농업의 중요성을 직불제 와 연계하여 이해하지 못하는 경우로 간주됨.

3.1.2.농업수리시설 비용 부담 구조

○ 수리시설 설치나 수리시설 유지관리나 모두 수익자 부담원칙이라는 비용 부담 원칙은 동일함.

-다만,토지개량 시설의 건설주체,소유주체,관리주체 등이 명확히 구분 되고 비용 분담 비율이 다름.

○ 농업수리시설의 관리는 기본적으로 공동체 중심의 자율적 관리,이용자의 수익자 부담 원칙하에 이루어지지만,농지,농업용수 자원의 다면적 기능 등 이 완전히 수익자 부담으로 접근하기는 곤란한 것으로 이해하고,최근 재해 증대 등과 연계하여 국가 관리,국가의 지원 필요성이 강조됨.

-그러나 한국과 같이 정부가 나서서 지원을 확대한다는 의식이 약함.최 근 농촌노동력의 노령화,과소화로 공동체적 관리 기반이 약해지지만,수 리시설의 구조물화,현대화를 통해 공동 부역 노동의 부담을 줄여나가면 서 마을 조직 중심의 자율적 관리의 틀을 유지해나가려고 함.

○ 농업수리시설 유지관리에 대해서는 기본적으로 수익자부담원칙을 고수하지 만,최근 농업수리의 다면적 기능 등을 고려한 국가 지원 확대 필요성이 논 의되고 있음.

-농업용수 및 농업수리시설의 개발 및 유지관리가 지니는 다면적 기능 확 대로 사회공통자본 보전 차원에서 국고 보조 필요성이 제기됨.

-농업용수 및 농업수리시설의 개발 및 유지관리가 지니는 사회공통자본 으로서의 의의 및 다면적 기능 등에 대한 의미를 부여한 것으로 이해됨.

-소규모 수리조합에 대해서는 지원,보조의 필요성이 제기됨.국가의 공유