농어촌공사관리의 실태와 문제점

3.1. 농어촌공사관리의 실태

○ 농업수리시설에 대한 농어촌공사관리의 실태는 앞서 지자체관리 실태 논의 에서 비교 검토하였기에 소략함.

○ 지자체관리구역에 비해 상대적으로 시설 규모와 가뭄 대응 능력이 양호한 것으로 나타나지만,노후화 문제는 지자체관리구역과 마찬가지로 심각함.

-평상시 경주시 산대저수지 붕괴 등도 결국은 시설의 노후화와 흙으로 구 성된 둑에 대한 보강 개발 미흡 등의 문제에 기인하여 지자체관리시설과 큰 차이가 없는 것으로 나타남.

3.2. 농어촌공사관리의 문제점

3.2.1 높은 수준의 유지관리비

○ 농어촌공사관리구역에서 농업인의 부담은 없지만,농어촌공사관리구역 농 업수리시설 유지관리비는 농어촌공사 자체부담액을 포함하여 2011년 약 3,347억원,2012년 3,438억원,2013년 3,386억원으로 ha사업비는 약 655천 원으로 쌀 생산비(10a당 2010년 614,513원,2011년 628,255원)의 약 10%에 해당할 정도로 높은 수준임(부표 3).

-실제 농어촌공사관리구역에서 농업인의 부담이 없으며,지자체 관리구역 의 낮은 수리계비 부담 등으로 2010-2011년 10a당 쌀 생산비에서 수리비 는 400∼500원 수준으로 쌀생산비의 약 0.1-0.2%에 불과한 것으로 조사 됨(2009-2011년 3개년 10a당 수리계비 평균 460원과 유사).그러나 농어

촌공사관리구역에서 10a당 65,500원 수준의 수리시설 유지관리비는 쌀 생산비의 10% 수준을 상회하는 높은 것으로 이해됨.

○ 현재 농어촌공사관리구역 ha당 수리시설 유지관리비 수준은 과거 농지개량 조합비 인하 조치 이전의 평균조합비 1985년 벼 30.7kg/10a(일반조합비 23.7kg/10a+특별조합비 7.0kg/10a),1987년 벼 28.7kg/10a부담보다 높은 수준임.³

-과거 1970∼80년대 이른바 ‘수세폐지’논란이 제기되었던 시기의 최고 수준(37∼39kg/10a)보다도 훨씬 높은 것으로 나타남.이 시기의 과중한 부담으로 문제가 된 농지개량조합비 부담도 쌀생산비의 7% 수준을 넘어 서지는 않았던 것으로 조사됨.

-1989년 조합비에 대한 국고 보조로 10a당 벼 2등품 5kg의 당년도 정부수 매가격에 해당하는 금액으로 하며,부족한 금액에 대해 국고보조를 하는 것으로 “농지개량조합육성에 관한 특별조치법 개정법률(1989.4.1.)”제4 조에 규정

○ 한편 농어촌공사관리구역에서의 높은 ha당 유지관리비의 주된 원인은 높은 인건비라는 평가가 많음(농업기반공사 출범 직전의 농지개량조합 시절에도 높은 인건비 비중이 논란이 됨).

-유지관리 전체 비용 중 인건비 및 인건비성 경비 비중이 약 50% 수준을 유지하고 있으며,직접비에 속하는 현장 시설관리원(계절직)의 급여 등 을 포함할 경우 수리시설 유지관리에서 인건비는 매우 높아 시설 보수 등 현장 민원에 능동적으로 대응하기 위한 직접사업비가 상대적으로 줄 어들 가능성이 큼.

31987년 이전까지의 평균조합비(기준조합비)는 벼 26kg/10a로 추정됨(일반조합비 23.7kg/10a, 특별조합비 내 조합자체사업 개보수사업 특별부담금 2.3kg/10a포함)(김성호 외,1996).

3.2.2 농어촌공사관리구역 재원조달의 한계

○ 수리시설 관리 구역의 통합 일원화와 관련된 지자체에 대한 설문조사에서 농어촌공사의 예산 확보 능력에 대한 우려가 많음.예산 확보와 관련해서는 선출직 단체장의 정치적 영향력 등으로 지자체가 농어촌공사보다 더 우월 한 것으로 평가함<부표 4>.

○ 농업인의 농업용수이용료 부담이 없는 상태에서 최근(2010-2013)농어촌공 사의 자체 재원 충당 비율이 50%를 상회함.이는 국고보조의 비율이 50%

미만인 점을 반영함.

-농어촌공사 자체 재원의 많은 부분은 용도폐기된 수리시설 등 자산의 매 각 수익에 의존하고 있어 지속되기 힘든 구조임.

-농업수리시설 유지관리에 대한 국고보조 지원에 대한 명확히 기준이 없 어 해마다 달라지고 있음.도로공사비 등에서처럼 일정 비율을 국고보조 하는 등의 기준이 없어 안정적이지 못한 측면이 있음.

○ <부표 3>에서 보듯이 1987년 조합비 인하 조치와 국고보조 지원 조치에 따 라 1988년 국고보조 335억원(유지관리비 30.3%),1989년 668억원(60.2%), 1994년 947억원(51.5%),1997년 1,119억원(57.5%),1999년 722억원(45.1%), 2000년 643억원(30.4%), 2001년 1,024억원(44.9%),2006년 1,528억원 (54.2%),2013년 1,243억원(36.7%)로 국고보조비율 등의 측면에서 일관성이 없음.

-농어촌공사 출범 이후 농업인에 대한 물 관리 서비스 질의 저하 예방 차 원에서 2002-2009년에는 국고보조비율이 50%를 약간 상회하였으나,최 근 들어 국고 보조 비율은 50% 미만으로 유지

○ 2009년 제정된 “농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법”으로 농어촌공사가 유지관리 재원 마련을 위한 자체수익사업을 추진할 수 있게

되었지만,공기업으로서 자체 수익성 사업 개발상에 어려움이 많으며,과거 농지개량조합 체제보다 더 어려운 상황으로 이해됨.

-과거 농지개량조합시절,1987년 “농지개량조합육성에 관한 특별조치법”

제정 이후 조합비 경감과 부족한 운영경비에 대해 국고 보조를 할 수 있 도록 하고 있지만,농지개량조합이 자체 조합비 수입과 수익사업의 재원 으로 충당하고,그 부족액에 대해서만 국고보조를 한다는 인식의 틀은 농어촌공사 체제하에서도 그대로 유지됨.다만 조합비 대신 농업용수이 용료를 징수할 수 있도록 법에 규정하면서 시행령에서 징수 절차를 마련 하지 않고 국고보조 지원으로 보완하고 있음.결국 자체수입으로 충당해 야 하는 비중이 높아지고,국고보조의 명확한 기준이 없는 상태임.

○ 한편 농지개량조합 체제하에서 농지개량조합의 자체 수입 개발 노력 및 관 련 규정을 보면 다음과 같으며,농어촌공사가 “농업생산기반시설 및 주변지 역 활용에 관한 특별법”에 의존한 유지관리 재원 마련을 위한 자체수익사업 개발과 유사함.

-농지개량조합시절에도 1989년 “농지개량조합육성에 관한 특별조치법 개 정법률(1989.4.1.)”제4조에 규정에 따라 조합비 인하와 국고보조를 규정 하고 있지만,국고보조의 심각한 부족 사태를 직면하여 수익사업을 적극 신설하여 제시함.

-농촌근대화촉진법 제37조 제1항 제7호로 ‘수익사업’조항 신설,동법 시 행령 제5조의 3과 시행규칙 제4조의 2에 신설된 수익사업

① 저수지 주변의 관광자원의 조성 및 개발사업과 임대업

② 토지,시설물 및 저수지를 이용한 부대수입원 개발사업

③ 기타 농림수산부장관이 조합목적의 달성에 지장을 주지 아니하는 범 위내에서 조합발전을 위하여 특히 필요하다고 인정하는 사업(이상 시행령)

④ 조합원의 영농 여건의 개선 및 소득원의 개발을 위한 단지조성과 시 설보수에 관한 사업

표 2-24.일원화 이후 농업용수 이용료 징수 의견

단위:%

원칙적 징수 기업농 징수 이용료 폐지

시‧군관리 농업인 12.9 18.4 58.8

농어촌공사관리 농업인 15.6 18.2 51.5

시‧군담당자 18.2 55.9 17.5

농어촌공사담당자 40.0 27.0 18.0

자료:농어촌공사 조사치(2013).

⑤ 조합원의 농업기계화 촉진 및 영농편익을 위한 수리시설기기,기계부 품의 제작보수·대여 및 보급 알선에 관한 사업(이상 시행규칙)

3.2.3 농업인의 물관리 참여 의식 결여와 농업용수이용료 징수 곤란

○ 농어촌공사체제의 출범에 따른 농업용수이용료 면제 이후 농업인의 말단 수리시설 관리 등 현장 물관리에 대한 참여 감소로 농어촌공사관리구역에 서의 물관리비용 증대,특히 인건비 증대가 많아짐.

-전 세계적으로 농업용수 이용·관리는 농업인(이용자)중심의 참여형 물 관리를 통해 효율성을 담보하는데,이러한 참여형 물관리 관행의 소멸로 농업용수 관리 비용의 증대 현상이 나타남.

○ 농어촌공사 설문조사 결과 시‧군담당자,농어촌공사 담당자 등은 징수 필요 성을 제기하지만,농업인의 대부분은 반대하는 것으로 나타남.시‧군관리와 농어촌공사 관리일원화시 시‧군관리 농업용수 이용료 징수에 대한 의견은

<표 2-24>와 같음.

-농업인의 경우 시·군관리 구역이나 농어촌공사관리구역이나 모두 농업 용수이용료의 폐지를 요구하는 비율이 50% 이상으로 높고,시‧군업무 담당자나 농어촌공사 업무 담당자는 20% 미만만이 농업용수이용료 폐

지 의견을 나타냈음.

-농업용수이용료를 원칙적으로 징수해야 한다는 의견은 농어촌공사 업무 담당자가 40.0%로 가장 높게 나타나고,시·군 업무담당자는 기업농 등 대규모 농가에 대한 징수 55.9%,원칙적 징수 18.2%로 단계적 접근 의견 이 강한 것으로 조사됨.

3.2.4.현장 물관리 서비스 저하(불만)

○ 일부 현지 조사 결과 농업기반공사 출범 이후 농어촌공사관리구역에서의 현장 관리 인력의 감소로 농업용수 공급 및 수리시설 유지관리 서비스의 서 비스 수준이 낮아졌다는 비판이 제기되기도 함.

-농어촌공사관리구역에서 정규직 유지관리 인력(2,000여명)1인당 관리면 적 약 270ha,계절직 유지관리인력(7,500여명)1인당 관리면적 약 70ha 수준으로 말단 수리관리의 서비스 수준이 높아지기 곤란함.

-농업인 참여가 미약한 상태에서 시‧군관리에 비해 광역 관리,1인당 관 리면적의 증대로 현장서비스의 수준은 불가피하게 약화되는 현실임.