농업수리시설 관리체계 변화 과정과 관리현황

1.1. 농업수리시설 관리체계 및 비용분담구조의 변화

1.1.1.농업수리시설 관리체계의 변화

○ 전통적으로 농업용수의 이용 및 수리시설의 관리를 수리계,몽리계 등 공동 체 조직이 중심이 되어 담당해왔는데,농업용수 및 농업수리시설의 유지관 리체계는 농업수리시설의 설치 및 조성을 의미하는 농지개량사업의 변천에 따라 변화되어 왔음.

-농지개량조합의 전신인 근대적 형태의 수리조합은 1906년 수리조합조 례,1908년 수리조합 설치요강 및 모범규약 발표에 의해 조합 운영에 필 요한 비용과 부역현품 등을 조합원에게 부과할 수 있는 권한이 수리조합 에 부여됨으로써 처음 등장하여 핵심적 수리시설 관리조직으로 기능해 왔음.

농지개량조합

○ 근대적인 농업용수 및 수리시설의 유지관리 조직이 본격적으로 설립되고, 수리조합(농지개량조합)관리구역과 수리계구역(농업인자율관리구역)의 구 분이 이루어지게 된 것은 1917년 7월 조선수리조합령과 부령으로 동 시행 규칙을 각각 공포하고 10월 시행한 이후로 볼 수 있음.

-1906년 수리조합 조례,1908년 수리조합설치요령 등은 미비점이 많아 수 리조합 결성이 활성화되지 못해,1916년까지는 수리조합 설치수가 12개 소로 몽리면적 22,751ha에 불과하였음.1917년 수리조합령 제정을 통해 수리조합의 설치 및 운영에 대한 기준이 마련된 것으로 이해됨.

○ 수리조합이라는 명칭은 1962년 토지개량사업법(1961.12.31)시행으로 토 지개량조합으로 개칭되고,1970년 농촌근대화촉진법 제정·시행에 따라 농 지개량조합으로 변경됨.1989년 농지개량조합장 직선제가 도입되고,2000 년 농업기반공사(현 농어촌공사)의 출범으로 농업인 단체로서의 농지개량 조합은 사라짐.

○ 농지개량조합에서는 리·동,자연부락단위로 흥농계가 조직되어 용배수로 준 설,수초제거,조합비 징수 등 농업인 자율관리가 이루어지다가 2000년 농 업기반공사 출범 이후 용수관리회 등으로 개편되어 그 기능이 약화됨.

-농업기반공사(농어촌공사)출범 이전까지는 말단 수리시설 관리는 농지 개량조합관리구역이나 수리계(지자체)관리구역이나 농업인의 중심이 되 어 이루어짐.

-농업기반공사 출범 이후 농어촌공사관리구역에서 농업용수이용료 면제 로 인해 농업인의 참여가 크게 약화됨.

○ 농지개량조합구역 내에서 리‧동 또는 자연부락 단위로 조직된 흥농계는 수 리시설 공사나 시설물의 보호관리,관‧배수 등에 공동으로 참여하고 용지의 매수‧보상‧환지 업무 등에 협조하였음.

-흥농계의 운영은 흥농계 규약으로 정하고 있으며,농지개량조합은 흥농

구 분 내 용

한 후 모든 시설물을 농지개량조합에 이관하도록 하였음.국가 또는 농업 진흥공사가 시행한 지하수개발사업은 준공 후 지자체에 이관하였음.

-금강하구둑 등 시설관리자가 시설물을 자체능력으로 효율적으로 관리하 기 힘든 특정시설의 경우 지자체장,농지개량조합장,농림부장관이 농어 촌진흥공사에 관리를 위탁하기도 하였음.

○ 1990년대 이후 농지개량조합의 경영 상황이 악화되어 1998년 105개 조합 중 95개 조합이 국고보조금으로 운영중이었고 퇴직급여 충당금이 1억원 미 만인 조합이 79개였음.

-전체 조합운영비의 15%만을 조합비로 충당하였고,운영비의 55%는 국 고보조금(매년 1천억원 이상),30%는 고정자산 매각과 차입금을 통해 충 당하였음.다수의 조합이 파산에 직면하고 있었음.

-더군다나 말단관리조직이었던 흥농계 역시 대의원제도의 운영,농촌 노 동력의 감소와 노령화,농촌사회의 과소화‧공동화 등으로 활동이 점차 침체되면서 그 역할이 점차 줄어들었음.동일 수계 내 인접한 농지개량 조합들간에는 물분쟁이 이어졌고,농어촌진흥공사가 시행한 농업기반시 설을 농지개량조합에서 인수하는 과정에서도 용‧배수로 등 일부 시설의 부실문제,관리의 어려움 등을 둘러싸고 분쟁이 일어났음.

○ 농업용수 및 수리시설 유지관리기관의 경영난 및 업무중복으로 인한 경제 적 비효율성을 극복하고 보다 체계적이고 전문화된 유지관리를 위해 2000 년 농어촌진흥공사와 농지개량조합,농지개량조합연합회를 농업기반공사로 통합하였음.

-농업기반공사 출범 이후에도 농업용수 공급 및 수리시설 유지관리 분야 에서 농업기반공사관리구역과 지자체관리지역은 여전히 구분되며,전국 이 농업기반공사관리구역으로 일원화된 것은 아님.

-또한 지자체관리구역은 과거와 마찬가지로 수리계관리구역과 비수리계 관리구역으로 나뉘어져 있음.

그림 2-2. 현재 농업용수 및 수리시설 유지관리체계

○ 앞서 지적했듯이 농업기반공사 출범 이전에서는 수리시설물 관리가 직접관 리,인수관리,위탁관리 등으로 다양화되었으나,농업기반공사 출범 이후에 는 직접 관리가 기본이 되었음.농지개량조합과 농어촌진흥공사가 통합됨으 로써 과거 농어촌진흥공사가 설치한 시설을 농지개량조합에 관리이관하거 나,시설관리자인 농지개량조합장이나 국가(농림부장관)가 자체능력으로 효 율적으로 관리하기 힘든 시설(예:금강하구둑 등)을 농어촌진흥공사에 관리 를 위탁하는 일은 없어졌음.

-농어촌정비법에서는 농업기반시설은 당해시설을 설치한 사업시행자가 관리하는 것이 원칙이고,지자체나 토지소유자가 시설관리이관을 요청 할 경우에만 예외적으로 농어촌공사가 인수 관리할 수 있도록 규정하고 있음.시설 설치자가 농어촌공사와 지자체로 이원화되어 있으며,시설 관리도 양자가 책임져야 함.다만 지자체 관리지역을 농어촌공사가 인수

‧관리하는 사항에 대해서는 농어촌정비법의 기본 취지,즉 당해시설을 설치한 사업시행자가 관리책임을 맡도록 한 규정과 맞지 않아 예외적인 경우로 인정,지자체 또는 토지소유자가 관리하는 농업기반시설을 농어 촌공사가 인수 관리할 수 있도록 되어 있음.

○ 한편 농업기반공사(농어촌공사)관리구역에 한해서 농업인의 관리비 부담 을 면제시켜 국고 보조 및 공사 수익금으로 유지관리비를 조달하게 됨.

○ 2000년 농업기반공사(농어촌공사)출범으로 재편된 새로운 유지관리체계의 특징을 요약하면 <표 2-2>와 같음.

구 분 내 용

수리시설 관리기구의 성격 조합관리 → 공사관리 관리구역의 범위 지역단위 관리→ 전국 차원의 관리

농업용수 이용부담 농업인 조합비 납부 → 국가보조(용수이용료 면제) 수리시설‧부지의 소유권 농민(조합)소유 → 국가(농업기반공사)소유

표 2-2. 농업기반공사 출범 후 유지관리체계의 변화

○ 농업기반공사가 2006년 한국농촌공사,2008년 한국농어촌공사로 명칭 변 경,지역본부와 지사 체계 구축 등의 조직 개편이 이루어졌지만,농업용수 및 수리시설 유지관리의 기본 틀은 변화하지 않음.

1.1.2.비용 부담 구조의 변화

○ 2000년 농업기반공사 출범과 더불어 농업기반공사(농어촌공사)관리구역에 한해서 농업인의 농업용수이용료 부담을 면제시켜 국고 보조 및 공사 수익 금으로 유지관리비를 조달하게 되는 등 농업인의 비용 부담 면제와 정부 부 담,농어촌공사(공기업)부담 형태가 되었지만,이전에도 비용 부담 방식은 완전한 수익자 부담원칙이 관철되지 않고 변화되어 왔음.

-과거 개별 농업인(농지소유자)의 자산으로서 농지관리 측면보다 국가적 차원에서 농업진흥지역의 지정 관리 등 정책적 차원의 접근이 중요해진

이후 농지개량(관개개선 등)사업 또는 행위의 주체는 농지소유자가 아니 라 국가로 전환하게 됨.

○ 관개개선(용수개발),경지정리 등 농지개량 행위는 농지의 자산가치(자본가 치)를 증대시키는 것으로 전통적으로 농지소유자들의 몫으로 이해함.우리 나라만이 아니라 독일,일본 등 대부분의 선진국에서도 농지개량조합은 토 지소유자 중심 조합으로 출발하여 이들이 농지개량행위의 주체가 됨(주택 임대차에서 주택의 자산가치 상승과 관련이 깊은 시설투자는 주택 주인이 담당하고 임대료를 높이는 경우와 같은 논리).그러나 식량생산에 대한 안 보적 차원의 접근 등으로 농지개량행위에 대한 국가보조 확대,농업용수에 대한 공공관리의 확대 현상이 나타남.일제하에서도 1919년 “수리조합보조 규정”을 두어 수리조합사업에 대한 보조 지원을 추진함.

-적정수준의 우량농지의 보전 및 관리가 국가의 역할이라 할 경우 농업진흥 지역 등에 대한 물관리를 국가 지원으로 이루어질 필요성이 제기되고 있음.

-경지정리,관개개선,배수개선 등 주요 생산기반정비사업의 경우 목표량 이 대부분 농업진흥지역의 완료를 중심으로 설정됨.

○ 위와 같은 여건 변화와 농업용수 공급 등 농지개량사업에 대한 정부(국가) 개입의 증대라는 농업용수 개발 및 공급(관개개선)에 대한 국가 지원 확대 과정은 다음과 같이 변화되어 옴.

-전근대:수리시설의 관리를 전담하는 행정기구가 있었으나 농민의 부역 을 동원하여 시설을 설치하였으며,시설의 유지관리는 수리계에서 전담 하였음.

-일제시대:1917년 조선수리조합령 등을 통해 수리조합의 설치를 법적‧제 도적으로 장려하고,1919년 수리조합보조규정 등을 통해 설치비의 5.6～ 12.6%를 보조하다가 일제말엽에는 30～55%를 보조하였음.

-1950년대:외국원조에 의한 사업용 자재와 자금 조달,국고보조 50%

-1950년대:외국원조에 의한 사업용 자재와 자금 조달,국고보조 50%