관리체계 개편 관련 국내외 환경 검토

2.1. 농업용수 이용·관리여건 변화 검토

2.1.1.토지이용 및 기후 변화 등 대응 능력 제고를 위한 수리시설 수준 제고 필요

○ 최근 논 농업용수의 이용 패턴 변화,시설 원예농업의 확대,농어촌지역용수 개념 도입에 따른 다양한 용수 수요의 증대,국지적 100년 빈도 가뭄과 홍수 의 빈발,비농업부문과의 용수 이용 경합의 심화 등 용수 수요 변화와 기후 변화에 따른 재해에 대한 대응 능력을 제고해야 하는 상황하에서 농업용수 및 수리시설의 관리의 전문화,체계화의 필요성이 강하게 제시됨.

-농어촌공사관리구역에서의 농업용수이용료 면제 등으로 지자체관리구역 에서의 농업인의 비용부담 및 용수 관리 수준상의 형평성 상실 문제가 발생하고,기후변화 등 여건 변화와 더불어 농업용수 관리의 전문화,효 율화,규모화 등이 요구되는 등 농업용수 및 수리시설 관리체계 개편 요 구가 지속적으로 제기됨.

○ 최근(2013년 4월 12일)경주 산대 저수지 붕괴 사고 등에서 나타나듯이 농 어촌공사 관리 구역에서도 예산확보의 어려움,공기업으로서 조직운영의 경 직성 등의 문제가 제기되어 재원조달체계 개선,농업인의 참여,지자체와의 협력 등 추가적인 제도 보완이 필요하다는 문제제기가 나타나기도 함.

-경북 경주시 산대저수지 붕괴사고는 약 50여년이 지난 저수지의 노후화 문제와 관련이 깊은 것으로 조사되었음.경주시 소재 산대저수지는 1964 년 흙으로 축조되어 50여년간 한 번도 체계화된 개보수가 이루어진 적이 없는 것으로 조사됨.

-또한 2013년 7월 22일 지방자치단체가 관리하는 이천시 대관저수지,여 주 옥촌저수지가 집중호우로 제방이 유실되어 농경지만이 아니라 주택

등이 침수되는 피해가 발생했음.

-최근 농촌지역에도 농경지만이 아니라 비닐하우스,주택,공장 등이 많아 져 저수지 등 농업용 수리시설의 붕괴는 엄청난 재산상의 피해를 줄 수 있음.수리시설의 안전 관리 강화와 노후화 문제 해소가 중요한 사회적 과제로 등장했음.

○ 이러한 상황 변화를 고려하여 2003/2004년 국정감사 시정 및 처리 요구사 항,2005년 7월 감사원의 “농업구조개선 추진실태 감사”및 감사의견 제시, 2012년 정기 국정감사에서 효율적인 농업용수 및 수리시설 관리를 위한 구 체적인 추진 계획 수립 요구 등 여러 차례 농업용수 및 수리시설 관리체계 개편,통합적 관리의 필요성이 지속적으로 제기되었으며,최근에서는 전사 회적 관심사항이 되었음.

-2013년 7월 15일 농업용수시설 노후화 대책 마련을 농어촌의 복지 차원 에서 긴급히 해결해야 한다는 차원에서 국회 홍문표의원실(여당),김춘 진의원실(야당)합동 “농업용수시설 현대화사업 국회정책토론회”가 개 최되기도 함.

-2013년 정기국정감사 과정에서 이운룡의원실의 농업수리시설의 효율적 관리를 위한 정책 보고서 발간 등 국회에서 농업용수 및 수리시설 유지 관리 및 개보수의 중요성이 크게 부각됨.

2.1.2.우량농지관리에 대한 보완 대책 필요

○ 최근 국제적인 곡물 가격 급등 현상 등과 맞물려 우리나라에서도 우량농지 의 체계적 보전이 중요해지고,이와 관련 행위규제가 강한 농업진흥지역 등 의 농지에 대해서는 국가에서 체계적인 지원 정책이 필요하다는 주장이 강 하게 제기됨.

-농업진흥지역 농지 등 우량농지의 체계적 보전 관리를 위해 직접지불제 차등 지원 확대 등 지원 정책과 더불어 농업용수 공급에 대한 국가적 지

원을 확대해나갈 필요성도 제기됨.

○ 앞서 지적했듯이 과거 농업인(농지소유자)의 자산으로서 농지관리 측면이 강조될 때에서는 관개개선 등 농지개량 행위는 농지의 자산가치(자본가치) 를 증대시키는 것으로 전통적으로 농지소유자들의 몫으로 이해함.그러나 국가적 차원에서 농업진흥지역의 지정 관리 등 정책적 차원의 접근이 중요 해진 이후 농지개량(관개개선 등)사업 또는 행위의 주체는 농지소유자가 아 니라 국가로 전환하게 되고 국고 지원이 확대됨.

-식량생산에 대한 안보적 차원의 접근 등 적정수준의 우량농지의 보전 및 관리가 국가의 역할이라 할 경우 농업진흥지역 등에 대한 물관리가 국가 지원으로 이루어질 필요성이 제기될 수 있음.

2.1.3.유역통합관리체계 구축 논의 대응 필요

○ 물관리기본법 제정 추진,유역통합관리체계 구축 논의,하천 중심의 수리권 재정비 논란 등의 과정에서 농업용수의 안정적 이용·관리를 위한 인식의 전 환이 요구됨.특히 농업인의 농업용수 이용·관리에 대한 참여를 통한 물 관 리의 효율화 도모와 안정적 수리권 확보 노력이 필요함.

○ 농지이용과 관련된 공동체적 물 이용·관리의 틀을 유지하면서 형성된 전통 적 농업인의 농업용수 수리권(관행수리권)은 구체적인 용수이용부담 방식 과 직접적 관계가 없이 법(민법)에 보장되어 있지만,현재 농어촌공사관리 라는 공공관리의 틀 속에서 중장기적으로 수리권 재조정 논의가 이루어질 경우 비용 부담 문제 등은 농업인의 안정적 수리권의 확보의 중요한 근거요 소로 등장할 가능성이 높음.

-유역통합관리체계 구축 논의 과정에서 하천취수부담금제도 도입,수리권 정비 등과 관련하여 농업인의 비용 부담,농업용수 관리에 대한 참여 등 이 중요한 과제로 등장할 전망임.

2.1.4.농업·농촌인구의 감소와 노령화에 대응 필요

○ 농업 수리시설의 노후화 등의 문제와 더불어 농업·농촌노동력의 감소와 노 령화로 인하여 현실적으로 농업수리시설 관리가 어려워지고 있음.일부 벼 농사 지역은 경우 노동력의 노령화로 수초제거 등 현장 수로 관리가 곤란한 경우가 발생함.최근 농어촌공사 및 지자체의 부담 증대의 중요한 원인의 하나가 농업용수의 이용자이자 주요 현장 물 관리의 주체인 농업 노동력의 감소 및 노령화 문제와 관련되는 것으로 조사됨.

-뒤에서 살펴보겠지만,공동체적 농업용수 및 수리시설의 관리 전통이 유 지되고 있는 일본의 사례에서도 농업·농촌 노동력의 감소 및 노령화 문 제가 안정적 농업수리 관리를 곤란하게 하는 중요한 요인으로 이해하고, 농업수리시설의 현대화사업을 적극적으로 추진함.농업수리시설의 현대 화 및 구조물화를 통해 노동력의 감소과 노령화에도 불구하고 참여형 농 업용수 및 수리시설 이용·관리체계를 유지할 수 있는 것으로 조사됨.

○ 기후 변화 대응,재해 대응 등의 중요성이 대두되는 상황하에서 주요 농업 수리시설의 안정적 관리를 위해서는 노령화된 노동력을 대신해줄 전문 물 관리조직의 역할 제고가 필요함.

2.2. 관리체계 개편 정책 환경 변화

2.2.1.지자체의 위상과 관리체계 관련 입장 변화

○ 농어촌공사관리로의 통합 일원화에 대한 찬반 양립적 입장에서 농어촌공사 관리로의 통합 일원화에 대한 찬성입장이 강해짐.

-농어촌공사로 일원화하고,소요예산 및 인력은 국고에서 지원하는 방안 에 대한 찬성 비율이 72.1%로 매우 높음.그 외에 지자체관리구역에 대

해서도 국고 지원을 농어촌공사관리구역 수준으로 하면서 이원화된 현 체제를 유지하지는 의견이 18.0%,국고 지원으로 시·군 중심으로 관리 일원화하자는 의견이 9.8%로 나타남.

-전반적으로 지방비 부담을 국고 부담으로 전환하는 것에는 100% 찬성하 는 것으로 조사됨.그러면서도 <부표 4>에서 나타나듯이 현장의 다양한 민원에 대한 대응,지방하천,소하천 관리 업무 등과 맞물려 지자체의 고 유 업무로서 농업용수 및 수리시설 관리 업무의 중요성을 강조하는 의견 이 제기되면서 농어촌공사관리로의 일원화에 대한 우려가 강함.이 부분 은 뒤에서 별도로 다룸.

표 3-2. 일원화 방안에 대한 의견

단위:%

농어촌공사로 일원화하고 소요 예산 및 인력은 국고에서 지원 72.1 시‧군으로 일원화하고 소요 예산 및 인력은 국고에서 지원 9.8 농어촌공사 시설과 동일하게 지자체 시설에도 국고를 지원하고 현재

와 같이 농어촌공사와 시‧군의 관리체계 유지 18.0

기타 0

자료:한국농촌경제연구원 조사치(2013).

2.2.2.사업시행주로서의 지방자치단체장의 지위 변화

○ 수리시설(생산기반시설)의 설치자가 유지관리주체라는 법적 근거에 따라 유지관리의 부담만이 아니라 수리시설 설치 부담이 큰데도 과거 지자체가 사업시행주로서의 권한을 포기하는 않는 핵심적인 이유는 사업시행주로서 시장·군수의 지위가 줄 수 있는 여러 장점 때문이었던 곳으로 이해됨.

-농업생산기반정비사업이 전체 예산 운용에서 큰 비중을 차지하는 경우 농업생산기반정비사업시행주는 시장·군수와 농지개량조합장(농어촌공

사 사장)으로 양분되었으며,이들이 막강한 권한을 행사할 수 있었음.과 거 사업시행주로서 상당한 뇌물 수수 등의 문제가 발생하기도 하였으며, 다른 한편 부분적 재해 등을 조치하는 과정에서 관련 업체들을 긴급히 동원할 수 있는 경우가 있었음.

○ 선거를 통한 선출직 기관장으로서 대민 업무에 해당되는 생산기반정비사업 의 사업시행주로서의 지위를 쉽게 포기하지 않음.

-지방비 부담이 되더라도 선거에 영향을 줄 수 있는 생산기반정비사업을

-지방비 부담이 되더라도 선거에 영향을 줄 수 있는 생산기반정비사업을