경제적 효율화

3.1. 비용 분담 원칙 정립 및 농업인의 참여를 통한 관리 효율화

3.1.1.비용측면 효율화의 관점

○ 수리시설 유지관리비의 수준이 쌀 생산비의 10% 수준에 이르는 고비용 구 조를 개선하기 위해서는 총 유지관리비 절감 노력이 중요하며,이러한 수리 시설 유지관리비의 절감을 위해서는 가장 먼저 농업인의 비용 부담 원칙과 현장 농업용수 및 수리시설 관리에 참여 확대를 통한 전체 관리체계의 효율 화를 도모해야 함을 명확히 할 필요가 있음.

-현재 농어촌공사관리구역에서의 쌀 생산비의 10% 수준에 이르는 고비용 구조와 지자체관리구역의 농어촌공사관리구역으로의 통합일원화 논의 과정에서 1.3이라는 할증 계수 적용 논란처럼 고비용 형태의 농업수리시 설 유지관리체계로의 개편 논의는 농업용수 및 수리시설 유지관리의 비 효율성 논란을 야기할 수 있음.

○ 2000년대 중반 이후 농업생산기반정비에 대한 예산 감축 분위기가 계속되 는 상황하에서 농업수리시설의 유지관리 및 개보수사업 관련 전체 예산이 약 1조 1천억원이라는 것은 매우 대규모의 재원으로 이해됨.

-현재 개별 사업의 관점에서 농어촌공사관리구역에서도 수리시설 유지관 리만을 보면,3,500억원 수준으로 현장 농업인의 요구에 충분히 대응하 지 못하는 열악한 상황으로 이해되고,전반적으로 시설의 노후화 문제가 심각한 상태에서 약 4,500억원 수준의 수리시설개보수사업비만으로는 충분한지 않은 재원으로 이해할 수 있음.

-그러나 전반적으로 지자체관리구역과 농어촌공사관리구역을 모두 합친 약 1조 1천억원의 재원은 적지 않은 재원으로 이해됨.따라서 농어촌공

사관리구역과 지자체관리구역의 통합적 차원에서 관련 예산(비용)의 효 율적 이용은 매우 중요한 정책 현안으로 이해할 필요가 있음.

-농어촌공사 측면에서도 지자체 측면에서도 농업수리시설의 유지관리 재 원이 매우 부족하며 미미한 것으로 이해하지만,앞서 강조했듯이 ha당 사업비가 쌀 생산비의 10% 수준이며 전체 재정 투융자의 측면에서 연간 약 4,000억원 수준은 적지 않은 것이며,예산 측면에서도 농업 수리시설 유지관리의 중요성이 부각되어야 함.

○ 농업용수이용료 면제 이후 농업용수 이용량이 이전에 비해 1.5배 증가된 것 으로 조사되듯이,농업용수이용료 면제 그 자체가 농업용수 이용량(예컨대 양수장 사용 시간)증대만이 아니라 농업용수 및 농업수리시설 유지관리비 를 증대시키는 원인으로 작용하는 것으로 이해됨.농업용수이용료 부과 등 비용 부담 원칙 준수는 단순히 농업인의 비용 부담 차원이 아니라 전반적인 농업용수 절약과 농업수리시설 유지관리 비용 감축 차원에서 접근할 필요 가 있음.

-비용 분담 원칙,특히 농업인의 비용 부담과 농업용수 사용량과의 관계 를 고려하여 전체 우리나라 물 자원의 효율적 이용·관리 측면,전체 농업 수리시설 유지관리 비용 절감의 차원에서 접근할 필요가 있음.

○ 비용 측면의 효율화는 가능한 한 관리체계 개편에 따른 추가적인 비용이 없 거나 매우 적은 수준에서 기존보다 재해 대응 능력이 제고되는 효율적인 방 안이 제시될 필요가 있음.

-기존의 약 1조 1천억원이라는 수리시설의 유지관리 및 개보수사업 관련 재원의 부담을 고려할 필요가 있음.

○ 엄밀한 의미에서 물공급 서비스 개념으로 접근하기 힘든 농업용수 이용·관 리 특성상 농업용수이용료 개념으로 접근할 것이 아니라 농업인의 자율관 리 체제 구축을 통한 관리비용 개념으로 접근하는 것이 타당함.

-용수 서비스가 아니라 수리시설 이용 후 수리시설 이용·관리에 대한 비 용 지불 개념이 적절하며,이를 농업인 직접 참여로 해결하는 것이 바람 직함.

3.1.2.농어촌공사관리구역의 효율화

○ 농업수리시설 관리의 효율화 논란이 지자체관리구역의 수리시설 관리의 질 적 개선에서 출발했지만,지자체관리구역의 효율화도 궁극적으로 농어촌공 사의 역할 재정립과 농어촌공사관리구역의 효율화에서 해답을 찾을 필요가 있음을 반영함.

-농어촌공사관리구역의 효율화는 기본적으로 국가관리시설에 대한 명확 한 국고보조 원칙과 말단 수로 관리에 대한 농업인의 참여,농업인의 비 용 부담 원칙을 통해 전체적으로 연간 3,500억원이라는 고비용 구조를 해소하는 방향으로 접근되어야 함.

○ 농어촌공사는 시설 관리 중심으로 접근하되,지역적 특성을 고려하여 다양 한 방식의 관리틀을 고려할 필요가 있음.

-농업수리시설 관리 효율화의 핵심 내용으로 농어촌공사관리의 효율화, 유지관리 체계 개편을 포함하여,농업용수 이용·관리의 특성을 고려하여 시설 중심 관리만이 아니라 용수 관리에 대해서도 적극 대응하도록 함 (시설관리-시설안전처,용수관리-수자원관리처).

-기본적으로 시설관리에 초점을 두지만,현장 말단 용수 이용의 편의 제 고를 위해 시설 관리 중심의 농어촌공사와 현장 자율관리조직이 유기적 관련을 지닐 수 있도록 함.

-대규모 평야 지역 등 농업인 자율 관리의 틀보다 농어촌공사 일괄 관리 의 틀이 더 효율적인 경우 농어촌공사 관리 체계를 유지하고,농업인의 부분적인 참여 및 비용 부담 방식을 고려할 수 있음.

○ 농어촌공사를 국가관리시설 전담 관리기관으로 하되,“면(面)”단위 관개 특 성 등 농업용수 이용·관리의 특성을 고려하여 여타 농업수리시설 관리에 대 한 역할도 적극 고려함.

-기본적으로 농어촌공사관리구역에서도 지거 이하의 경우 농업인 자율관 리로 전면 개편하고 지자체관리구역도 자율관리의 틀을 유지하되,지거 이하의 자율관리구역이 농어촌공사의 유지관리의 틀과 유기적 관계를 유지할 수 있도록 조직 운용의 틀을 유지함.

○ 농어촌공사관리구역에서 수리시설의 적절한 구분과 역할 재정립,농업인의 참여 확대 등을 통해 수리시설 유지관리체계를 효율화함으로써 쌀 생산비 의 약 10% 수준에 이르는 고비용 구조를 최소한 과거 농지개량조합 시절 최고의 수준이었던 “7% 이하 수준”으로 절감하는 효율화 목표 개념 등이 제기될 필요가 있음.

-전체적으로 공공성이 강한 중요 기간 시설에 대해서는 국가관리를 명확 히 하고,이에 대한 정부(국가)의 예산 지원을 명확히 하되,농업인의 참 여 확대 등을 통해 농어촌공사관리구역의 효율화의 목표를 설정하여 현 재 농어촌공사관리구역의 수리시설 유지관리비의 30% 절감 목표 등을 제시할 필요가 있음.

○ 이러한 수리시설 유지관리비의 30% 절감은 산출량에 해당하는 수리시설 규 모와 투입량인 비용의 관계를 이용한 규모의 경제 실현을 통해 가능함.

-규모의 경제성은 평균비용(AC)을 통해서도 설명될 수 있는데,수리시 설 규모가 증가함에 따라 평균비용이 줄어들면 규모의 경제로,반대 로 평균비용이 늘어나면 규모의 비경제로 정의됨.<그림 4-3>에서 평 균관리 비용이 최소가 되는 규모인 Q^*가 비용 측면에서 최적의 관리 규모가 됨.

-현재 농어촌공사관리구역의 유지관리비의 경우 지거 이하의 경우도 관 리하기 때문에 가변비용에 해당하는 인건비의 상승으로 규모의 비경제

인 Q1의 규모의 비경제적인 관리 수준으로 이해할 수 있음.

-따라서 농어촌공사관리구역에서도 지거 이하의 경우 농업인 자율관리로 전면 개편할 경우 가변비용의 하락으로 Q^*의 최적관리 규모로 도달이 가능함.

○ “농어촌공사관리구역의 수리시설 유지관리비의 30% 절감 목표”의 달성은 어느 시기까지 어떻게 달성할 것인가 하는 차원에서 합리적인 역할 재조정 을 통한 효율화 방안으로 접근할 필요가 있음.

-절감된 30% 비용을 수리시설의 현대화,지자체관리의 수리시설 유지관 리 질적 제고 등에 공통적으로 활용하는 방식의 통합관리거버넌스 구축 이 필요함.

-지자체의 지방비 지원 부분도 기존의 농어촌공사관리구역에서도 지거 이하 말단 수로 관리에 참여하는 농업인의 역할 제고 차원에서 활용될 수 있도록 할 필요가 있음.이는 이미 대부분의 지자체에서 부분적으로 이루어지고 있는데,보다 체계적으로 접근하자는 차원임.

그림 4-3.규모의 경제

3.2. 추가 비용 추정과 안정적 재원 확보

3.2.1.추가비용 추정

○ 전체적으로 기존의 국고 및 지방비 부담이 증대되지 않는 차원에서 농업수 리시설의 재해대응 능력 제고 등 보다 효율적인 농업수리시설 관리체계 개 편 방안을 전제하여 가능한 시나리오를 선정하여 추정함.

-지자체관리구역의 농어촌공사관리구역으로의 편입이라는 단순한 관리일 원화 및 기존 농어촌공사관리체계하의 비용에 할증 계수를 적용하는 비 용 추정 시나리오는 지양하되,현재의 주요 현안인 지자체의 지방비 부 담 해소,지자체관리구역을 농어촌공사관리구역과 연계하여 통합적 관 리 틀로 재편하는 방안을 검토함.

-별도로 농어촌공사 자체에서 검토한 지자체관리구역을 전면적 농어촌 공사관리구역으로 재편하고 현재의 농어촌공사관리체계를 그대로 유지

-별도로 농어촌공사 자체에서 검토한 지자체관리구역을 전면적 농어촌 공사관리구역으로 재편하고 현재의 농어촌공사관리체계를 그대로 유지