미국의 대북제재

대북제재는 유엔제재 뿐만 아니라 주요국가의 독자적 제재의 형태로도 이루어지고 있다. 북한에 제재를 가하는 대표적인 국가는 인접국인 한국, 일본과 경제주요국인 미 국, EU 등이 있다. 민주주의 확산과 세계안보를 주요 외교정책 과제로 삼고 있는 미국 은 국제사회에서 자국의 영향력을 활용하여 독자적 대북제재를 실행한다. 유엔의 상임 이사국이기도 한 미국은 국제사회에 위협이 되는 국가행위에 대해 신속하게 대응하며 많은 동맹국을 보유하고 있어 국제사회에서 큰 영향력을 행사하기 때문에 미국의 제 재는 앞으로의 국제사회의 대북제재 전망을 예측하는데 중요한 역할을 담당한다.

미국은 북한의 제4차 핵실험 이후 대북제재를 강화하는 등 신속한 대처로 눈길을 끌었다. 우선 B-52 폭격기를 한반도로 보내어 북한에 대한 무력적 압박을 행사하였고, 한국 정부와 사드(Terminal High Altitude Area Defense missile : THAAD, 고공권역 방위 미사일) 배치를 논의하며 미국의 우리 정부에 대한 핵우산을 확인시키는 동시에 북한 을 압박하였다. 또한 북한을 겨냥하는 대북제재강화법(North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016)을 공식 발효하며 향후 더욱 강력한 독자적 대북제재를 위한 법적 토대를 마련하였다.¹²⁾ 이 법은 제4차 핵실험 후 약 1주일 뒤, 418-2의 찬성으로 미 하원을 통과하였으며, 광명성호 발사 3일 뒤인 2월 10일에는 상원의 만장일치로 통 과, 마침내 2월 18일에는 오바마 대통령의 서명으로 공식 발효되었다. 한국전쟁 발발 이후 지금까지 북한은 미국의 경제제재 대상국으로 지정되어 다양한 제재를 받아왔지 만, 북한에 대한 단독제재법이 제정된 것은 미국 대북제재 60년 만에 처음 있는 일이 다.

1. 미국 대북제재의 역사

미국의 대북제재는 한국전쟁 발발 당시 미국의 대통령이던 트루먼이 국가비상사태 를 선언하고 1950년 6월 28일 수출통제법(Export Control Act)을 발효하여 북한에 대한 전면적인 수출금지를 실시하며 시작되었다.¹³⁾ 그 해 12월 17일에는 적성국교역법

12) “오직 북한 겨냥…미국, 초강경 대북제재법 공식 발효,” ｢JTBC뉴스｣, 2016년 2월 19일.

13) 수출관리법(EAA)이 발효되기 전에 특정 국가들과의 무역거래를 제재할 수 있는 권한을 대통령에게 위임했던 법.

(Trading with the Enemy Act)에 의거하여 해외자산통제규정(Foreign Assets Control Regulations)을 제정, 미국 내 북한자산을 동결하고 북한과의 무역과 금융거래를 사실상 전면 금지하였으며,¹⁴⁾ 무역협정연장법(Trade Agreements Extension Act of 1951)에 의거, 1951년부터 북한의 최혜국대우를 거부하며 무역 거래에 대한 제재를 시행하였다.¹⁵⁾

1987년 11월에는 북한의 대한항공기 폭파에 대한 대응으로 1988년 1월 20일부터 북 한을 테러지원국(State Sponsor of Terrorism)으로 지정하여 각종 물품의 수출입통제와 자산통제, 그리고 경제원조 금지조치를 내렸다.¹⁶⁾ 이렇듯 1980년대 말까지의 대북제재 는 한국전쟁이 미국의 국가안보에 위협이 될 가능성이 있으므로, 공산주의 국가에 대 한 견제에 초점을 맞추어 이루어졌다는 것을 알 수 있다.

이후 양국 간의 거래관계는 거의 전무하다시피 하다가 1994년 10월 제네바 기본합의 서가 체결되면서 미국의 대북제재는 일부 완화되었다.¹⁷⁾ 미국은 북한에 언론사의 지국 설치와 연락사무소 개설과 운영에 관련한 자본거래를 허용하였으며, 미국인의 개인적 인 여행 및 신용카드의 사용 역시 허용하는 등 상당히 파격적인 완화조치를 시행하였 다.¹⁸⁾ 그리고 1997년에는 해외자산통제 규정을 일부 개정하여 국제연합 및 국제적십자 에 기금을 제공하는 등의 인도적 지원을 위한 거래를 허용하는 등 북미 양국이 본격적 인 화해국면에 접어드는 것으로 보였으나 2002년 제2차 핵 위기를 시작으로 다시 제재 가 강화되었다.¹⁹⁾

2002년 이후의 대북제재는 북한의 테러 행위와 무기확산을 억제하는 것에 주목적을 두고, 북한의 핵무기 및 대량살상무기 개발을 중지하고 비확산시키기 위한 수출 통제 를 실행하는 등 제재를 강화하기 시작하였다. 북한은 2006년에 미사일 발사와 핵실험 을 강행하였고, 미국 역시 애국자법(Patriot Act) 제311조에 따라 방코 델타아시아 은행

14) 최철영, ｢미국의 대외경제제재관련 법제연구｣ (서울: 한국법제연구원, 2001).

15) 김정만, “미국의 대북 경제제재 해제절차와 해제에 따른 영향: 적성국교역법과 테러지원국지정 해제를 중심으로,” ｢수은북한경제｣, 2007년 가을호, 81면.

16) 임을출, “북미관계의 제도적 개선과 시장경제체제로의 이행 효과,” ｢통일문제연구｣, 제50호(2008), 87-130면.

17) 홍익표, “미국의 대북 적성국 교역법 및 테러지원국 지정 해제가 북한경제와 남북경협에 미치는 영향,”

｢KNSI 특별기획｣, 제22-2호(2008), 10면.

18) 김정만, 위의 글, 68면.

19) 홍익표, 위의 글, 10면.

의 북한 자원을 동결하는 등의 제재조치를 취하였다. 이후 2007년 6자회담을 통해서 북한과의 핵 협상을 타결하고자 하였으나 북한의 핵포기 수순이 진행되지 않았고, 부 시 행정부 역시 선언(Proclamation) 2781호를 발표하며 북한을 테러지원국 위치에서 해 제하긴 하였으나 실질적 완화조치까지는 이르지 못하며 상징적인 정치적 제스쳐였다 는 평가를 받게 되었다.²⁰⁾

이후 오바마 행정부는 ‘전략적 인내(strategic patience)’라는 대북 정책을 고수하였으 나, 북한의 소니픽쳐스사에 대한 사이버테러 행위와 제4차 핵실험을 비롯한 거듭된 무 력행사에 대응하여 대북제재강화법을 제정하고 행정명령을 추가로 발령하여 더욱 강 력한 제재체제를 구축하였다.

<표-2> 미국의 대 북한 행정명령

구분 행정명령 발효일 내용

대 북한 행정명령

13466호 2008년 6월 26일 북한과 북한의 특정 인물 혹은 단체에 대한 제재 지속

13551호 2010년 8월 30일 북한과 북한의 특정 인물 혹은 단체에 대한 제재 지속

13570호 2011년 4월 18일 북한과의 특정 거래 금지 13687호 2015년 1월 2일 북한에 추가 제재 조치

13722호 2016년 3월 16일 북한 정부와 노동당의 자산 동결 북한과의 특정 거래 금지

출처: 미국 재무부 웹사이트(https://www.treasury.gov/Pages/default.aspx).

2. 미국 대북제재의 국내법적 근거

미국의 대북제재는 국제비상경제권법(IEEPA)과 유엔참여법(UNPA)과 같은 경제제재 일반법과 최근 제정 발효된 대북제재강화법, 그리고 그에 근거한 대통령 행정명령과 관련 행정부서의 규정의 실행을 통해서 이루어진다. 이란과 리비아 등의 사례에서 볼 수 있듯이 미국은 주요 제재대상국들에 대하여 단독제재법을 제정하는 방법으로 보다

20) 이헌경, “미국의 경제제재조치와 북한에의 적용,” ｢통일문제연구｣, 제16권 2호 (2004), 63-64면.

실효성 높은 제재를 실행하여 왔다. 따라서 단독제재법의 유무는 제재에 대한 미국 정 부의 관심도를 보여주는 척도라고 볼 수 있다.

대북제재강화법 제정 이전의 미국의 대북제재는 행정명령을 중심으로 이루어졌다.

북한에 대한 첫 행정명령은 2008년 6월 26일에 발령된 행정명령 13466호이다. 이 행정 명령은 북한과 북한의 특정 인물 혹은 단체에 대한 제재를 지속한다는 내용을 담고 있 다. 2007년에 개최된 6자회담에서 미국은 북한이 핵포기 수순을 밟는 것을 전제로 대 북제재를 어느 정도 완화할 가능성을 제시하였고, 이에 북한은 2008년 6월 26일과 27 일 이틀에 걸쳐 핵 프로그램 신고서를 6자회담 의장국인 중국에 제출하고 영변 원자로 냉각탑을 폭파하였다. 이에 대하여 미국은 적성국교역법의 적용을 취소하고 의회에 북 한의 테러지원국 지정을 해제하는 조치를 통보하였다. 따라서 행정명령 13466호는 북 한이 핵포기 수순을 밟는 것에 대하여 미국이 약속한 적성국교역법 적용의 해제와 테 러지원국 지정의 해제를 조치할 당시 발행된 것이다. 미국은 북한의 핵포기 수순을 환 영하면서도 북한이 완전히 핵을 포기하기 전까지는 제재를 지속할 것이라는 속내를 행정명령 13466호의 발령을 통해 내비췄다고 볼 수 있다.

미국은 13466호의 발령 이후에도 특정인물과 단체에 대한 제재를 계속하여 실시하였 다. 2010년 8월 30일 발령한 13551호에서는 특정 인물에 대한 자산을 동결하였으며, 2011년 4월 18일 발령된 13570호에서는 북한과의 특정 거래를 금지하는 제재를 실시하 였다. 2015년 1월 2일 발령된 행정명령은 북한의 사이버테러 행위에 대해 추가적 제재 를 조치하는 내용을 담고 있다. 가장 최근에 발령된 13722호는 대북제재강화법이 공식 발효된 뒤 대통령이 처음으로 발령한 행정명령으로서 북한 정부와 노동당의 자산을 동결하고 북한과의 특정 거래를 금지하는 내용을 담고 있다.

북한의 첫 핵실험 이후 미국은 북한에게 국제안보를 위협하는 핵실험을 멈출 것을 촉구하며 비핵화를 목적으로 경제제재를 실행해왔으나 북한은 대외무역의존도가 매우 낮다는 특징을 갖고 있어 무역제재가 효과를 거두지 못하였다. 특히 오바마 행정부는 전략적 인내라는 대북정책을 고수하며 별다른 특별한 조치를 취하지 않았다. 지난 해 북한의 소니픽쳐스사 사이버테러 사건과 2016년 1월 실시된 제4차 핵실험, 2월의 광명 성호 발사는 지금까지의 국제 사회의 제재가 북한이 스스로 비핵화를 결정할 만큼의 효력은 없었다는 것을 시사한다고 볼 수 있다.

하지만 북한의 계속된 무력도발행위는 미 의회가 대북제재 강화법을 단기간에 만장 일치로 통과시키게 만든 계기가 되었다. 제재법안을 발의한 캘리포니아주 공화당 소속 하원의원 에드 로이스(Ed Royce)는 북한의 도발행위는 오바마 행정부의 전략적 인내

하지만 북한의 계속된 무력도발행위는 미 의회가 대북제재 강화법을 단기간에 만장 일치로 통과시키게 만든 계기가 되었다. 제재법안을 발의한 캘리포니아주 공화당 소속 하원의원 에드 로이스(Ed Royce)는 북한의 도발행위는 오바마 행정부의 전략적 인내