남북한 국토법제의 통합 16)

가. 법제통합의 과정

남북한 법제통합을 준비할 때 종착점 못지않게 과도기의 방안도 중요하다. 과도기를 거쳐 남북 간 통합과 동화가 어느 정도 이루어지면 자연스럽게 종국적인 통합이 이루 어질 수 있기 때문이다. 물론 급변통일이 되면 과도기는 존재하지 않는다고 생각할 수

16) 법무법인 지평, 남북한 국토분야 법제통합방안 연구-국토기본법과 국토계획법을 중심으로, 법제처 연 구보고서, 2014. 9.

있다. 그러나 그러한 상황이 온다고 가정하더라도 바로 북한에 대한민국의 법률을 적 용하고 정치와 사법체제를 이식하며, 특히 대한민국의 법제를 북한 지역에 전면적으로 바로 도입하는 것이 가능할지는 따져보아야 한다.

따라서 통일과정을 ① 남북 간 교류협력이 활성화되는 단계, ② 연합 또는 연방의 단계, ③ 완전한 통합을 이루는 단계로 구분하고, 개별적인 단계에 따라 통합 과제를 검토할 필요가 있다. 물론 현실과정에서는 어느 단계가 생략되거나 특정단계가 장기화 될 수 있고, 어느 시기에는 복합적으로 나타나는 등 다양한 과정을 겪을 것이나, 법제 통합의 과제를 과정으로 파악하는 것은 여전히 의미가 있을 것이다.

나. 국토법제 통합의 방법과 단계

남북 국토법제의 통합은 기본적으로 통일이 어떠한 방식으로 이루어지느냐에 따라 방향이 결정된다. 국토법제 통합의 방법으로는 ① 통일한국의 국토계획법제를 새롭게 제정하는 방안, ② 대한민국의 국토법제를 북한지역에 확장 적용하고 직접 적용이 어 려운 부분에 대해서만 경과규정을 두는 방안, ③ 북한 지역을 일정 기간 행정특구 내 지는 경제특구로 지정하고 북한 지역에 적용할 새로운 법률을 제정하는 방안, ④ 일정 한 과도기에 북한 지역에는 북한법을 한시적으로 적용하는 방안 등이 있을 것이다.

대한민국 법령을 개정 없이 그대로 북한 지역으로 확대적용하거나 경과규정을 두고 적용하면서 북한법을 일시에 폐지할 경우 여러 문제가 발생할 수 있다. 우선 수범자인 북한 주민 또는 전문가의 혼란 등으로 법률의 실질적 공백상태가 발생할 수 있다. 무 엇보다 국토계획의 기초는 사적 자치와 시장경제이므로 토지소유권 제도를 정비하는 과정과 시장을 통한 자생력을 키우는 것이 선행되어야 할 수도 있다. 대한민국 국토계 획법제를 기반시설이 취약하며 다른 역사와 원리에서 움직여온 북한지역에 과도기 없 이 직접 적용할 경우의 문제점도 적지 않다. 개발행위 허가에 관한 규정, 지방자치에 관한 규정, 토지소유권을 전제로 한 규정 등이 문제로 될 것이다. 따라서 통일 이전에 남북 간의 국토분야의 전문가의 교류와 협력이 이루어지고 상호 이해하는 과정이 선 행되거나, 급격한 통일이 오더라도 과도기를 두고 단계적으로 국토법제를 통합하는 것 이 바람직하다고 생각한다.

결국 앞에서 제시한 방안을 선택하는 문제가 아니라, 단계적으로 적용하는 문제로 갈 수 있다. 그렇게 된다면 ④, ③, ②, ①의 순서로 진행될 것이다. 우선 북한 지역을

일정기간 행정특구 내지는 경제특구로 지정한 뒤 북한 지역에는 북한법을 한시적으로 적용한다. 물론 일부 조항의 적용은 즉시 배제하여야 할 것이다. 다음 단계로는 북한 지역에 적용할 새로운 법률을 제정하거나 특례규정을 마련하는 방법이다. 북한지역의 국토계획 및 이용에 관한 특별법을 제정하여 기존 북한법에 따른 국토계획의 승인과 폐기, 북한 국토개발의 원칙과 근거 제시, 임시적 주무관청의 신설 등을 규정할 수 있 다. 이러한 단계를 거치면 대한민국의 국토법제를 북한지역에 확장 적용하고 직접 적 용이 어려운 부분에 대해서만 경과규정을 두는 방안을 시행할 수 있을 것이다. 마지막 으로 통일한국의 국토계획법제를 새로운 틀에서 짜는 방안을 고려할 수 있다. 통일을 계기로 대한민국의 법률도 한 단계 도약시킬 뿐만 아니라 부정적 측면을 제거하여 남 북한의 진정한 통합을 꾀하는 것이다.

다. 국토법제 통합의 쟁점

(1) 개발의 근거와 방향

북한 국토는 대한민국과 비교하여 상대적으로 저개발상태이므로, 주택뿐 아니라 인 프라 내지 사회기반시설에 대한 구축이 시급하다. 산업단지를 조성하는 등의 각종 개 발사업이 필요하다. 이와 같은 개발사업을 질서 있게 할 수 있는 법적 근거 마련이 필 요하다.¹⁷⁾

구체적 개발과 관련하여 평양시, 나선특별시, 남포특별시 같은 북한의 대도시와 다 른 지역을 구별하여 관리･규제하는 것을 검토하여야 한다. 인구, 기반시설, 물량과 재 화 이동이 충분한 곳은 통일 이후 외부 자본이 유입되면서 과도한 투자와 개발이 이루 어질 가능성이 있으므로 특별한 관리가 필요하다. 예를 들어 대한민국의 수도권정비계 획법은 수도권에 과도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 수도 권을 질서 있게 정비하고 균형 있게 발전시키기 위하여 제정되었으며, 같은 취지와 내 용의 법령을 북한 대도시에 적용되도록 만들 수 있을 것이다. 대도시 정비의 목표와 기본 방향을 정하고, 인구와 산업 배치, 권역(圈域)의 구분과 권역별 정비, 인구집중유 발시설 및 개발사업의 관리, 광역적 교통 시설과 상하수도 시설 등의 정비, 환경 보전

17) 대한민국에서도 특수한 지역 실정에 맞는 개발법제들이 다양한 형태로 존재하고 있다. 예를 들어 제 주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법, 도서개발 촉진법, 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법, 행복도시특별법 등은 특정지역에 맞추어 적용되는 법률이다.

등을 고려할 수 있는 계획수립이 필요하다.

(2) 지속가능성

대한민국 자본의 투입으로 북한지역이 난개발되지 않도록 환경친화적인 국토법제에 대한 고민이 필요하다. 북한은 대한민국에 비하여 도시화와 산업화가 충분히 이루어지 지 않았으나, 향후의 난개발을 막고 균형있는 국토개발, 생태적 개발, 환경의 보호를 포함한 지속가능성을 확보하는 것이 중요하다. 북한이 지켜온 균형개발, 도시의 수림화 및 원림화, 작은 도시의 원칙 등은 고수될 필요가 있다. 북한지역의 산과 강, 녹지, 비 무장지대 등 개발을 최소화하고 자연 상태를 그대로 유지할 필요가 있는 지역을 특별 하게 관리하는 입법도 고민해볼 수 있다.

(3) 국토계획의 통합

북한의 국토계획의 유형과 단계는 대한민국의 국토법제가 정하는 바와 유사하다. 다 만 대한민국의 국토계획 체계가 보다 복잡하므로, 통일한국의 공간계획체계를 국토계 획(전국영역), 광역계획(도영역), 도･시군계획(시군영역)으로 3분하여 단순화하자는 견해 가 존재한다.¹⁸⁾ 만일 북한법을 폐기한다면 북한 국토계획법과 도시계획법의 폐지로 인 해 위 법령에 따라 승인된 국토계획과 도시계획을 폐기해야 하는 문제가 발생한다.

(4) 주무관청 및 북한주민의 참여

국토계획의 주무관청을 어떻게 할 것인지, 개발에 관한 특별청을 만들 것인지와 같 은 행정주체의 문제가 있다. 주무관청은 대한민국법에 따른 국토계획이 북한 지역에 전면적으로 적용되기 전까지 북한 지역의 국토계획을 관할하는 임시기구의 역할을 수 행한다. 구체적으로 ① 기존 북한법에 따라 승인된 국토계획을 폐기하고, ② 대한민국 법에 따른 국토계획을 북한 지역에 적용하기 위한 전 단계로서 기초조사(인구, 경제, 토지이용, 교통, 주택 등)를 실시하며, ③ 위 기초조사를 바탕으로 북한지역의 국토계 획을 구체적으로 다시 수립할 수 있다. 주무관청은 남측 기관과 북측 기관이 균등하게 참여하는 것을 원칙으로 한다. 국토계획과 관리의 주체로 북한 주민을 세우고 교육시 키는 문제는 매우 중요하다.

18) 김남철, ‘통일한국의 국토공간계획에 대한 토론문’, 토지공법연구 제65권, 129~130면.

(5) 접경지역 및 비무장지대의 관리 및 이용

통일 이후에는 남북접경지역에서 상호 교류와 협력이 가장 활발하게 이루어질 것이 므로, 이 지역에 대한 체계적인 관리와 집중적인 지원이 국가적인 차원에서 계획적으 로 추진될 필요가 있다. 분단으로 인해 그 동안 국토개발에서 소외되었던 남북접경지 역을 대상으로 종합관리계획 및 체계적이고 합리적인 개발방안을 강구할 필요가 있다.

특히 남북의 완전통합 이전에 연방, 연합의 단계를 경과하거나, 북한 지역을 특수행정 구역으로 편성할 경우 접경지역은 더 큰 의미가 있다.

접경지역의 체계적인 관리와 효율적 이용을 고려해 전 지역을 ① 보전지역, ② 준보 전지역, ③ 정비지역으로 구분해 관리하자는 견해가 있다.¹⁹⁾ 비무장지대 등을 생태공 원이나 역사공원으로 개발해 세계적인 관광지로 육성할 수 있다. 다만 비무장지대는 개발을 최소화하여 생태적 가치를 살리고 보존하는 방향이 바람직하다.

(논문접수 : 2016. 7. 13. 심사개시 : 2016. 7. 15. 게재확정 : 2016. 7. 28.)

19) 김영봉, ‘남북교류협력시대의 개막과 국토개발 전략’, 경기논단 2000년 여름호, 36~37면.

참 고 문 헌

1. 단행본 및 보고서

- 김종보, 건설법의 이해, 박영사, 2008.

- 박인성･조성찬, 중국의 토지개혁 경험-북한 토지개혁의 거울, 도서출판 한울, 2011.

- 박인성･조성찬, 중국의 토지개혁 경험-북한 토지개혁의 거울, 도서출판 한울, 2011.