국토계획법

가. 국토계획법의 위상과 목적, 원칙

국토계획법은 국토계획의 작성, 비준, 실행을 규율하는 국토계획에 관한 기본법이다.

대한민국과 비교하면 국토기본법과 국토계획법에 대응하는 법률이다. 2002년 3월 27일 채택되었고, 2004년 10월 26일 일부 개정되었다. 공교롭게도 대한민국의 국토기본법 및 국토계획법도 같은 해인 2002년 2월 4일 제정되었다.

북한 국토계획법에 따르면 국토계획을 바로 작성하는 것은 “자연을 개조하고 만년대 계의 창조물을 건설하며 인민들에게 훌륭한 생활환경을 마련하여 주기 위한 근본담보”

이다(제3조). 자연 개조, 창조물 건설과 인민들의 생활환경 마련을 국토계획의 목표로 제시하고 있는 것이다. 대한민국의 국토기본법은 국토의 건전한 발전과 국민의 복리향 상을, 대한민국 국토계획법은 공공복리 증진과 국민의 삶의 질 향상을 목적으로 내세 우고 있는 바, 남북의 국토계획법제는 그 목적이 크게 다르지 않다.

그 밖에 북한 국토계획법에서는 모든 인민의 국토관리사업 참가를 내용으로 하는 전인민적 국토관리의 원칙(북한 국토계획법 제7조), 기술자, 전문가를 양성하여 국토계 획을 현대화, 과학화하는 원칙(북한 국토계획법 제8조)을 함께 제시하고 있다. 대중성 과 전문성을 함께 추구하는 것이다.

북한 국토계획의 작성원칙은 아래와 같다(비교를 위해서 대한민국 국토기본법의 기 본이념을 병기하였다). 부침땅(경작지)을 중시하는 농업중심의 사고나 국방상 요구를 고려하여야 하는 원칙은 북한의 개발단계와 특성을 반영하고 있다.⁷⁾ 도시의 규모를 크 게 하지 말 것, 해당 지역의 기후풍토적 특성을 고려할 것을 강조하는 것이 주목된다.

대한민국의 경우 국토기본법에서 국토관리의 기본이념으로 “국토에 관한 계획 및 정책 은 개발과 환경의 조화를 바탕으로 국토를 균형 있게 발전시키고 국가의 경쟁력을 높 이며 국민의 삶의 질을 개선함으로써 국토의 지속가능한 발전을 도모할 수 있도록 수 립･집행하여야 한다”는 것을 제시하고 있다. 특히 최근에는 지속가능성이 중요한 기준 으로 제시되고 있다(대한민국 국토기본법 제5조의2).

7) 대한민국도 국토기본법에 따른 국토계획은 다른 법령에 따라 수립되는 국토에 관한 계획에 우선하지 만, 군사에 관한 계획은 그러하지 아니하다(제8조). 즉 대한민국에서도 군사에 관한 계획이 국토계획에 우선한다는 점에서 남북관계의 특수성을 보여주고 있다.

북한 국토계획법상 국토계획의 원칙 대한민국 국토기본법상 국토관리의 기본이념

역)･군 단위로 마련하는 것이다. 하위계획은 상위계획에 기초하여야 한다(북한 국토계 획법 제17조). 대한민국의 경우 국토기본법에 따라 국토계획을 국토종합계획, 도종합계 획, 시･군종합계획, 지역계획 및 부문별계획으로 구분하고 있다(여기서 시･군종합계획 은 국토계획법상의 도시･군계획과 같다).

북한의 중요지구 국토건설총계획은 특정 지역을 대상으로 특별한 정책목적을 달성 하기 위하여 수립하는 대한민국의 지역계획과 유사하다. 보도에 따르면 1993년 라진선 봉지구 국토건설총계획이, 2014년 원산금강산지구 국토건설총계획이 공개된 바 있다.

특히 원산금강산지구 국토건설총계획은 최근에 세워진 국토계획으로 내용이 자세히 공개되어 주목을 끌었다.⁸⁾

대한민국의 부문별계획은 국토 전역을 대상으로 하여 특정 부문에 대한 장기적인 발전 방향을 제시하는 계획으로 전국항만계획, 전국공항계획, 전국도로망계획 등이 있 는데, 북한에서도 개별법에 따라 부문별 계획을 마련하도록 하고 있다. 북한 항만법에 서는 항만건설계획을, 도로법에서는 도로건설계획을, 산림법에서는 산림건설총계획을, 상수도법에서는 상수도시설건설계획을, 하수도법에서는 하수도시설건설계획을, 원림법 에서는 원림계획을 세우도록 하고 있다.

다. 국토계획의 작성

국토계획의 작성기관을 보면, 전국국토건설총계획과 중요지구 국토건설총계획은 중 앙국토환경보호지도기관이, 도(직할시), 시(구역)･군국토건설총계획은 도(직할시)국토환 경보호기관이 작성한다(북한 국토계획법 제10조). 시･군 단위의 국토계획도 도기관이 작성한다는 점이 특징이다. 국토계획사업에 대한 감독과 지도는 내각 산하의 중앙국토 환경보호지도기관이 담당한다(북한 국토계획법 제34조). 환경보호법에 따른 감독통제기 관도 국토환경보호기관이다. 즉 국토환경보호기관은 국토계획에 관한 업무와 환경보호 에 관한 업무를 함께 처리한다. 한편 건설법에 따른 건설사업의 감독통제는 국가건설 감독기관이 한다. 또한 국토건설총계획의 하위계획이며 구체적 실행을 염두에 둔 계획 인 도시계획에 관한 지도는 국가건설감독기관이 한다(북한 도시계획법 제41조, 제43 조). 북한의 내각 구성에 따르면 ‘국토환경보호성’과 ‘국토건설감독성’이 법률에 따른

8) 통일뉴스 2014. 5. 22.자 보도에 따르면 조선신보의 같은 일자 보도를 인용하면서 원산금강산지구 국토 건설총계획을 상세히 소개하고 있다.

국토환경보호기관과 국토건설감독기관에 해당된다.

국토계획을 작성하기 전에 반드시 국토실태를 조사, 장악하여야 한다(북한 국토계획 법 제14조). 국토환경보호기관은 국토계획 작성에 필요한 자료를 해당 기관, 기업소, 단체에 요구할 수 있다. 요구를 받은 기관은 국토환경보호기관이 요구하는 자원상태, 인구, 경제발전 전망, 건설실태, 기상수문 예보와 관측자료, 환경실태, 위성사진, 지도 같은 정보 자료를 제 때에 보장하여야 한다(북한 국토계획법 제15조). 대한민국의 경우 국토계획법에 따른 국토계획을 세울 때 미리 기초조사를 하여야 한다(북한 국토계획법 제13조, 제20조, 제27조. 대한민국 국토기본법에는 그런 절차가 없다). 기초조사의 대상 에는 인구, 경제, 사회, 문화, 토지 이용, 환경, 교통, 주택, 그 밖에 계획의 수립 또는 변경에 필요한 사항 등이 해당된다.

라. 국토계획의 비준

북한의 국토계획은 비준을 필요로 한다. 전국국토건설총계획과 중요지구 국토건설총 계획은 최고인민회의(최고인민회의 휴회 중에는 최고인민회의 상임위원회)에서, 도(직 할시), 시(구역)･군 국토건설총계획은 도인민회의(도인민회의 휴회 중에는 도인민위원 회)에서 심의하고 승인한다(북한 국토계획법 제20조, 제21조). 즉 전국단위 국토계획은 최고인민회의에서, 시･군 단위를 포함한 지역단위 국토계획은 도인민회의에서 비준하 는 것이다.

비준절차를 보면, 국토계획을 작성한 국토환경보호기관이 직접 최고인민회의 등에 제기하는 것은 아니고, 내각 및 도(직할시) 인민위원회를 거쳐야 한다. 즉 국토환경보 호기관은 전국국토건설총계획과 중요지구 국토건설총계획은 내각(엄밀하게는 내각의 전원회의 또는 상무회의)에, 도(직할시), 시(구역)･군 국토건설총계획은 도(직할시) 인민 위원회에 제기를 한다. 제기를 받은 기관은 해당 계획을 토의한 뒤 비준기관에 비준을 제기하여야 한다. 이처럼 국토계획의 작성 및 비준절차를 보면 국토환경보호기관(작성) – 내각 또는 도인민위원회(비준제기) – 최고인민회의 또는 도인민회의(비준)의 심의 를 거치는 것이다.

대한민국의 경우 국토기본법에 따른 국토종합계획은 국토교통부장관이 수립하고(제9 조), 도종합계획은 도지사가 수립한다(대한민국 국토기본법 제13조). 공청회를 열어 국 민과 관계 전문가의 의견을 들어야 한다(대한민국 국토기본법 제11조, 제14조). 그 뒤 국토종합계획은 국무총리 소속의 국토정책위원회와 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 받아야 하고(대한민국 국토기본법 제12조), 도종합계획은 도시계획위원회의 심

의를 거쳐 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다(대한민국 국토기본법 제15조). 국회 또는 지방의회의 승인은 필요하지 않다. 다만 시･군종합계획의 경우 국토계획법상 도 시･군계획을 의미하는 바, 국토계획법상 도시･군계획을 수립할 때에는 지방의회의 의 견을 청취하여야 한다(대한민국 국토기본법 제21조, 제28조).

마. 국토계획의 실행

국토계획은 일선 기관, 기업소, 단체를 통해 실행된다. 해당 기관이 국토계획을 하달 받으면 국토계획실행을 위한 당면 또는 전망과제와 연차별, 대상별 순차를 바로 정하 여야 한다(북한 국토계획법 제24조). 국토계획실행을 위한 대상과제를 받은 기관, 기업소, 단체는 기술과제와 건설총계획을 작성하여야 한다(북한 국토계획법 제25조). 이렇게 작 성한 기술과제와 건설총계획은 국토환경보호기관의 합의를 받아야 한다.

국토계획에 따라 국토를 건설하거나 자원을 개발하려는 기관, 기업소, 단체는 국토 환경보호기관에 신청문건을 내야 한다(북한 국토계획법 제26조). 이 경우 부지조사보고 서 같은 문건을 첨부하여야 한다.⁹⁾ 국토환경보호기관은 제기된 신청문건을 제때에 검 토하고 승인하거나 부결하여야 한다. 건설사업 및 자원개발을 하려면 국토환경보호기 관의 승인이 필요한 것이다.

국토환경보호기관은 국토건설과 자원개발을 승인한 경우 건설위치지정서 또는 국토 개발승인서를 발급한다(북한 국토계획법 제27조). ‘건설위치지정서’는 건물, 시설물의 건설 같은 경우에, ‘국토개발승인서’는 자원의 조성과 개발, 도시 및 산업지구의 건설, 보호구역과 특수구역의 설정 같은 경우에 발급한다. 다만 도시와 산업지구영역 안의 건설대상에 대하여서는 건설위치지정서를 발급하지 않는다(북한 국토계획법 제28조).

국토계획법은 건설위치지정에 대하여만 언급하고 있으나, 도시계획법은 도시･마을총계

국토계획법은 건설위치지정에 대하여만 언급하고 있으나, 도시계획법은 도시･마을총계