외국의 농촌 주택정책
이 장에서는 독일과 일본의 농촌 주택정책을 개관하고 정책프로그램의 내용과 전달체계를 살펴본다. 나라마다 농촌 주택정책과 관련된 분야의 역사와 유산이 상이하 므로, 국가별 농촌 주택정책과 관련한 패러다임의 변화, 정책프로그램 현황, 농촌 마을정비 및 개발 사업으로서의 주택정책, 주민참여, 주택공급제도, 과소지역 주택제 도, 빈집재생사업 등의 측면에서 비교‧분석하고 시사점을 도출한다.
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농촌지역의 주거품격 향상을 위한 농촌 주택정책 방안 연구로 인한 농촌중심부의 공동화, 많은 건물의 노후화 등으로 인하여 새로운 농촌재생요 구에 직면해 있다.
또한 사회적인 측면에서 보면 인구감소와 더불어 젊은 계층이 줄어들고 사회 인프라 시설이 낙후되어 노인들마저도 농촌에서 살기가 어려워짐에 따라 농촌지역에 서는 구조적으로 더욱 빈집문제가 심각해지고 있다.
독일의 농촌지역에서의 인구감소현상은 <그림 4-1>에서의 2002년도에서 2020년 도까지의 인구예측에서 볼 수 있듯이 구동독지역에서 뚜렷이 나타나며 지역의 노령화 도 구동독지역에서 강하게 나타난다. 반면 구서독지역은 점차 인구증가추세에 있음을 나타낸다. <그림 4-2>의 구동독지역에 속했던 튀링엔(Thüringen)지역의 성별 이주 비율을 보면 무엇보다도 20대에서 40대까지의 젊은 계층의 인구유출이 강하게 나타나 며 특히, 여성의 이주비율이 더 높게 나타나고 있다.
<그림 4-1> 2002년~2020년까지의 인구예측
자료 : 튀링엔주정부 통계청(Thüringer Landesamt für Statistik)
<그림 4-2> 튀링엔 주 2010년까지의 성별 이주비율
자료 : 튀링엔주정부 통계청(Thüringer Landesamt für Statistik)
이러한 농촌의 고령화, 핵가족화, 인구감소 현상은 지역경제와 일자리 보장과 관련이 깊다. 또한 생활편의시설과 서비스시설 공급과도 관련이 있다. 특히, 농가에서 사용되던 외양간, 수확물 및 농기구등의 보관공간 등 농가의 부속시설이 방치되고, 빈 터가 생기고, 학교마저도 폐교가 되거나 이용이 안 되는 등의 현상이 발생하는데 이는 특히 구동독지역의 농촌에서 주로 나타나는 대표적인 문제점이다. 이런 공간의 경우 용도변경도 힘들어서 폐가로 남는 경우가 많이 발생하고 있다.
독일의 농촌정책은 분권화에 기초하고 있다. 즉 기본법에 의하여 연방정부와 주정부 간에 입법권이 나뉘어져 있는데, 지역개발정책과 농지(토지) 구조의 향상, 연안지역의 보호에 관한 사항은 공동 업무에 해당된다. 공동 업무에 대해서는 연방정부와 주정부 가 공동으로 계획을 수립하고 정책적 의사결정과정을 진행하며, 재정을 지원한다.
공동 업무는 계획위원회가 계획을 수립하는 방식으로 진행된다.4)
이하에서 시대에 따른 농촌정책을 개발정책을 중심으로 정리하여 소개한다.
4) 송미령 외. 2009. 외국의 농촌정책 동향과 시사점. p.43. 정리 및 인용.
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농촌지역의 주거품격 향상을 위한 농촌 주택정책 방안 연구 농업구조의개선
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건축물의 유지 인프라와및 개발
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전체적 해결대안주민참여자의식 형성
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구조적 기능적 중점 설정50/60년대 70/80년대 90년대 2000년 이후
<그림 4-3> 농촌지역 개발/마을정비를 위한 개발 단계
자료 : Bayerisches Staatsministerium für Landwirtschaft und Forsten(2006): Ländliche Entwicklung in Bayern. München. p.21
1950년대와 1960년대의 농촌개발은 무엇보다도 농업구조 개선에 중점을 두고 토지구획정리법(FlurbG)과 1960년도에 제정된 연방건설법전(BBauG)에 의해 추진 되었다. 따라서 토지정리, 철거 그리고 농경제 운영시설의 이주가 기본적인 조치로 취해졌다. 사회문화시설이 신축되고, 인프라시설이 설치되었으며 오래된 건물의 철거와 광범위한 토지정리조치가 이루어진 시기였다. 이와 같은 농촌정비의 대표적 사례는 진스바흐(Sinsbach) 지역으로 800명의 주민이 살고 있는 지역에 1971년 시행이후 11개의 농업사업이 이주하였고, 75채의 주택과 136개의 부속건물이 새로 지어졌다. 중심지에는 대략 5ha의 토지에 새로운 건물이 신축되었다.5)
1970년대와 1980년대에는 인프라와 건축물의 유지보존 및 개발에 중점을 둔 시기였다. 이 시기에는 농업경영이 많이 줄어들고 빈집문제가 발생하기도 하였다.
농촌 외곽에는 새로운 주거유형인 한세대용 단독주택단지가 건설되었다. 1970년대에 도 농촌정비사업측면에서는 토지구획정리사업이 지속되었지만, ‘1975년 유럽 문화 재 보호의 해’ 지정은 다른 관점의 농촌재개발이 이루어지게끔 유도하였다. 초기단계 에서부터 주민참여가 이루어졌다. “1977년에서 1981년 사이에 미래투자프로그램 (ZIP: Zukunftsinvestionsprogramm)형태로 농업구조개선과 연안보호를 위하여 1
5) Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Umwelt B-W (Hrsg.)(1973):
Flurbereinigung und Städtebauförderungsgesetz. Dokumentation einer Fachtagung vom 25.-27.4.1972, S. 71-84. in Deutsche Landeskulturgesellschaft (2009): D̂örfer ohne Menschen!?, p.9 참조
억 3천 5백 유로가 투자되었다. 일반적인 신축, 개량, 유지보수, 개축, 증축, 공동체 시설의 확충 등의 조치 외에도 지역 이미지를 보존하기 위한 건축물의 신축과 유지 등이 이루어졌다. 또한 교통현황, 홍수보호시설, 기반시설 등의 공공사업도 진행되었 다.”6)
1980년대 중반부터 연안보호(GAK)프로그램이 연방차원에서 폭넓게 적용되기 시작하였고 이후 주단위의 프로그램으로 각 각 발전되어 적용되었다. 특히, 정주지의 보존과 유지, 지역에 미치는 환경영향을 파악하여 거주민들의 요구와 조화를 이루고 자 하였다. 수공업과 소매업 등의 일자리 창출도 중요한 과업으로 대두되었으며 사회적, 문화적, 친환경적 측면에서 높은 기준이 적용되었다. 주민들도 초기단계 뿐만 아니라 계획과정에서 보다 적극적으로 참여하였고 계획가들은 중재자의 역할을 수행하였다. 이러한 주민참여를 보장하기 위하여 다양한 조직체(Dorfwerkstatt, Arbeitskreis)가 형성되도록 제도적 여건이 조성되었다.7)
1990년대 특히 중반부터는 농촌문제를 보다 통합적으로 해결하려는 시도가 이루어 졌는데 이는 지속가능한 농촌마을 개발의 틀에서 접근이 시작되었음을 의미한다.
2000년대 이후에는 농촌과 관련된 모든 부분에서 구조 변경과 기능을 고려하는 방향으로 정책이 전환되었다. 즉 농촌정비에 있어서 거주, 일자리 그리고 여가형태 등의 측면에서 변화하는 사회적인 요구에 부응하여 전략을 제시하였다. 무엇보다도
‘지역 에젠더 21’(Lokale Agenda 21)이 지속가능한 농촌개발을 위한 프로그램의 보다 진일보된 형태라고 할 수 있다. 이는 1992년 리오데자네이루(Rio de Janeiro)에 서 179개의 국가가 가입하여, 친환경적, 경제적 그리고 사회적인 요구를 고려하여 지속가능한 개발 등의 정책을 추진하려는 활동프로그램이다.
6) Deutsche Landeskulturgesellschaft (2009): D̂örfer ohne Menschen!?, p.11 참조 7) Deutsche Landeskulturgesellschaft (2009): D̂örfer ohne Menschen!?, pp.12-13 참조