연구자: 채광석, 김홍상
■ 사례지역조사는 도시 근교, 평야 지역, 중산간 지역의 특성을 파악하기 위해 읍·면 단위의 경기도 화성시 A지역, 전라북도 완주군 B지역, 경상북도 영양군 C지역을 선정하고 1996년 이후 농지 취득자격증명 발급 원자료를 입수하여 분석함.
■ 농지 거래 행태에 있어 영농 형태별 특성이 다른데, 설문조사와 사례지역조사를 통해 파악 하기 어려운 시설원예 농가들의 특성을 파악하기 위해 수도권 지역(경기도 포천시)의 시설 원예 농가를 대상으로 면접조사를 실시함.
■ 이 외에도 농업총조사(1995, 2000, 2005, 2010년) 원자료와 농가경제(2008~2012년) 원자 료를 이용하여 농지 입지 특성 및 농가 특성에 따른 농지 거래 행태 변화를 계량 분석함.
농지 거래 현황과 문제점
■ 첫째, 우리나라의 연간 농지 매매 거래량은 전체 농지 면적의 3.2% 수준으로 다른 나라에 비해 유동화 수준이 매우 높음. 유동화율이 높다는 것은 농업 목적의 농지 거래보다 다른 목 적에 의한 농지 거래가 많다는 것이므로, 투기적 수요 억제를 위한 농지 거래 제도 확립이 필요함.
■ 둘째, 2012년 기준으로 전체 농지의 과반수 정도가 농지법의 규율을 받게 되면서 불법적 농 지소유 및 임대차도 같이 증가하고 있음. 따라서 농지 임대차를 체계적으로 규율하고 관리할 수 있는 관련 법이나 제도가 필요함.
■ 셋째, 농지 매매 규모는 0.18ha로 점점 영세해지고 있음. 따라서 농지 거래에 있어 농지 세 분화 방지를 위한 노력이 필요함.
■ 넷째, 농지 거래 면적에서 농지취득자격증명 발급 면적이 차지하는 비중이 2004년 81.9%에 서 2013년 96.7%로 높아져 농지거래에 있어 상속 비중이 감소하고, 농지매매 비중이 증가 함. 즉, 농지취득자격증명 발급을 통한 농지 거래 관리의 중요성 또한 점차 높아지고 있음.
■ 다섯째, 농지 매매에 있어 농지취득자격증명제도의 중요성은 점차 높아지고 있지만, 현 제 도는 농지의 투기적 수요를 억제하는 데 제한적임. 따라서 특별 행정 기구 등을 통한 농지취 득자격증명 운용의 내실화를 기할 필요가 있음.
■ 여섯째, 농지매매와 농지임대차에서 정책사업 비중이 각각 8.6%, 3.0% 정도로 낮음. 이마 저도 대부분이 논인 것을 감안하면 농지 구입 정책 사업을 다른 토지이용형 농업 및 농지 전 반으로 확대하고, 젊은 경영체, 후계 인력 육성에 집중하도록 하여야 함.
■ 일곱째, 농지의 투기 억제 효과는 농지법의 농지취득자격증명제도보다 국토의계획및이용에 관한법률에 근거한 토지거래허가제가 더 유효함. 현행 농지법으로 투기를 효과적으로 억제 하기 위해서는 농지 거래 과정에서 적극 개입할 수 있는 농지 거래 허가제 등을 고려할 필요 가 있음.
■ 여덟째, 농지유동화에 있어 농지매매보다 농지임대차를 선호함. 즉, 농업인의 농지 이용 효 율화를 도모하기 위해서는 농지소유 관리보다 임대차 관리가 더 중요함.
■ 아홉째, 농지임대차 시장의 자율조정 기능이 미흡함. 효율적으로 농지 임대차가 이루어지기 위해서는 먼저 농지 임대차 정보를 제공할 수 있는 제도를 마련하고, 농지 유동화를 저해하 는 요인 등을 찾아 제거할 필요가 있음.
입지 및 농지특성에 따른 농지 거래 행태
■ 첫째, 농지 거래에 있어 자산적 측면이 강조되면서 생산 여건이 우수한 농업진흥지역 내 농 지보다 농업진흥지역 밖 농지의 거래가 활발함.
■ 둘째, 농지 입지 특성은 농지 거래에 있어 우선순위가 낮음. 따라서 농지 이용 효율화 도모 는 농지 이용 조정 등과 같은 획기적인 정책 대안 없이는 불가능하기 때문에 들녘별 경영체 육성 등 지역 차원의 조직화와 자원이용 효율화 정책을 도모해야 함.
■ 셋째, 농외 고용 기회가 확대되면서 농지유동화를 저해하고 있음. 분석결과에 따르면, 지역 내 2종 겸업농가 비율이 높아질수록 농지 임대차 면적 비율은 낮아지는 것으로 나타남. 농 외 취업 기회가 많은 지역, 즉 2종 겸업농가 비율이 높은 지역에서는 생산성이 낮은 농가가 영농 은퇴 후 농지를 임대하지 않고 농외소득 확대를 통해 영농을 지속하고 있음.
■ 넷째, 지역 내 농지 매매 거래가 증가할수록 농지 임대차 면적이 증가하는 것으로 나타남.
이는 농지 매매가 부재지주 등에게 이전되어 농지 임대차 시장에 공급된다는 것을 의미함.
따라서 농지 취득 단계에서부터 적극적인 농지 시장 거래 질서 확립이 필요함.
■ 다섯째, 농업 생산 기반 정비는 자작농 체제 유지에 일정 부분 기여하는 것으로 나타남. 따 라서 농지 관리와 농업생산기반정비 사업을 연계하여 추진하는 방안이 필요함.
농가 특성에 따른 농지 거래 행태
■ 첫째, 전용 기대가 높은 지역일수록 농지매각보다 임대 비중이 높음. 이는 지가가 높은 지역 에서는 농가가 농지전용을 기대하고 농지를 매각하기보다 임대를 많이 하기 때문임.
■ 둘째, 부채 수준이 높고, 농지소유 규모가 큰 농가일수록 농지를 더 많이 매도하는 것으로 나타남. 이는 농지 매도의 주 요인이 생활비 마련이기 때문임. 설문조사에 의하면 과거에 비 해 생활비 부족에 의한 농지 매도가 조금은 감소하였으나, 과거나 현재 모두 농지 매도의 주 요 원인은 농가의 생활비 마련인 것을 알 수 있음. 참고로 일본의 농지매도의 주 요인은 폐 농이 가능 큰 요인인 것으로 조사됨.
■ 셋째, 농지 취득자격증명에서 통작 거리 제한이 없어지면서 과거에 비해 잘 모르는 사람과 농지 거래가 많이 이루어지고 있음. 특히, 농지를 매입한 농업인은 거래자 간 친밀도가 높은 사람끼리 거래하는 경우가 많지만, 농지를 매도하는 농업인의 경우에는 현실적으로 주변에 농지를 구입하고자 하는 농업인이 많지 않기 때문에 친밀도가 없는 외지인들과 거래하는 경 우가 많음.
■ 넷째, 귀농·귀촌이 활성화되면서 농지 거래에 있어서도 이러한 요인(은퇴 후 영농 목적)이 농지 구입에 있어서 중요한 고려 사항으로 대두되고 있음.
■ 다섯째, 농지 거래는 일반 부동산 거래와 달리 부동산 중개소 등을 통한 거래보다 소유자와 직접거래 비중이 높음. 농지 거래 시장은 다른 부동산 시장과 달리 거래 정보 공유가 어렵 고, 통계 및 정보 파악에도 많은 시간과 비용이 소요됨. 앞으로 농지 거래 정보 제공이 주요 한 과제로 부각될 수 있을 것임.
■ 여섯째, 노동력 문제가 농지 임대차의 주요 요인으로 작용하고 있음. 농지 임대 및 임차 요 인분석에 의하면 농가 가구원 수가 감소할수록 농지 임대 면적은 증가하고, 농가 가구원 수 가 증가할수록 농지 임차 면적이 증가하는 것으로 나타남.
■ 일곱째, 생산성 차이에 의한 농지유동화가 발생하지 않고 있음. 따라서 정부의 정책적 인센 티브나 적극적 개입 등이 없을 경우 농지 이용 효율화를 달성하기는 어려울 것임.
■ 여덟째, 농가 유형별로 농지 임대차계약 기간과 형태가 다름. 주로 단년생 작물을 재배하는 농 가는 구두계약률이 높고, 반대로 다년생 작물을 재배하는 농가는 서면계약률이 높게 조사됨.
■ 아홉째, 계약자 간의 교섭력에 의한 농지 임대차 협상이 이루어지고 있지만, 대부분의 농지 소유자가 양도소득세 문제 등으로 임차농가의 농지 원부 또는 농업경영체에 임대차 내용을 등재하는 것을 반대함. 이로 인해 경작자가 비료, 농약, 농자재 등을 제대로 지원받을 수 없 게 되는 경우가 많음.
농지 제도 변화에 따른 농지 거래 행태
■ 첫째, 농지취득자격증명제도가 사전적 농지 관리 기능을 못하고 있음. 반면, 농지소유 규제 가 아닌 농지 매매 규제인 토지거래허가구역은 농지의 투기적 수요를 억제하는 데 효과적인 것으로 나타남. 따라서 현행 농지법하에서 농지의 투기적 수요를 억제하고 농지의 효율적 이용을 도모하기 위해서는 농지소유 규제만이 아니라 농지 거래 허가제 등을 포함한 보다 적극적인 농지 매매 규제가 필요함.
■ 둘째, 현재 농지법상의 농지 임대차 관련 규정은 농지 임대차 행태를 제대로 규율하지 못하 고 있음. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 적극적으로 농지 임대차 등록제를 도입하여 농 지관리기구나 행정기관에 의한 농지 임대차 관리가 이루어질 수 있도록 하여야 함.
■ 셋째, 우리나라에서 농지 매매는 일반 부동산 거래와 달리 직거래 비중이 매우 높고, 이로 인해 거래 정보가 잘 공유되지 않아서 거래 정보를 파악하는 데 많은 시간적 노력과 비용이 소요됨. 따라서 농지 거래 정보를 제공하는 제도적 틀이나 기반 마련이 필요함. 또한, 원래 농지의 양도소득에 대한 비과세·세금 감면 제도는 장기간의 재촌 자경을 장려하는 차원에 서 도입되었지만, 도입 취지에 부합되지 않는 측면이 존재함. 따라서 거래 비용 완화 차원에 서 제도 개선이 이루어져야 함.
제도 개선 방향과 정책 과제
■ 첫째, 농지법상의 임대 규제 대상 면적이 50%를 초과한 현시점에서 지역 차원의 농지 관리 업무가 전국적으로 합리적이고 통일된 기준에 의해 처리될 수 있도록 일본처럼 중앙 부처의 농지 관리 전담 부서의 지방 조직 설립이 필요함.
■ 둘째, 농지의 효율적 이용을 위해서는 농지 거래 시장에 맡기기보다 농지법에 규정된 농지
■ 둘째, 농지의 효율적 이용을 위해서는 농지 거래 시장에 맡기기보다 농지법에 규정된 농지