농업 정책이 환경에 미치는 영향 평가: 인과경로 지도

1. 의제 추진 배경 또는 목적

□ Discussion 2차 보고서임.

□ 이 문서는 2015-16 PWB하에 위임(중간산출물 3.2.1.2.1)으로 이루어짐.

□ 기존 선행연구를 이용하여서, 농업 정책 도구와 농가 영농 관계와, 이로 인 한 환경 영향 사이의 인과경로를 지도로 나타낸 초안임. 추가된 장에서는

선행연구 검토 결과 실증연구에 사용 가능한 두 가지 정량적 분석 모형의 장단점에 대해서 설명함.

2. 자료 수집 및 분석 방법

□ 자료수집: OECD 통계, 선행연구

□ 분석방법: 선행연구 검토를 통한 정량적 분석 방법의 실증 사례 및 방법론 의 특징 제시, 인과관계 지도 초안 제시

3. 현재까지 보고서 주요 내용

□ 연구 배경 및 소개

○ 본 문건은 농업 정책이 환경에 미치는 영향을 분석하기 위한 개념적 틀을 제안함. 여기서 농업 정책은 동시에 시행된 갖가지 정책들의 집합으로 상정 됨. 정책 수단이 영농 형태에 영향을 미치고, 다시 영농 형태가 환경에 영향 을 미치는 복잡한 체계 속에 존재하는 인관관계를 시각적으로 표현하여 개 념적 틀을 제시함(인과경로 지도). 또한 개념적 틀을 검증하기 위해 2가지 모델링 기법을 제시함.

○ 인과경로 지도를 통해 정책들 간의 복잡한 상호작용을 비교적 직관적으로 살펴볼 수 있음. 따라서 정책 입안자나 농식품 부문 관계자가 의사결정을 내리는 데 도움을 줄 수 있음. 또한 인과경로 지도는 복잡계에 묘사된 인과관 계를 수학적으로 또는 계량경제학적으로 모형화할 수 있는 단서를 제공함.

□ 농업 정책의 환경 영향 평가체계 방법의 특징

○ 첫째, 환경적 영향을 특정 농업 정책에 귀속시키는 일은 매우 어려움. 다양 한 이해관계자가 존재하는 복잡한 현실 속에서 농업 정책은 극히 일부만을

차지함. 시장, 기술 진보, 사회적 수요, 환경 규제와 같은 기타 외부적 요소 도 농업인의 의사결정에 영향을 미침. 이와 같은 문제를 해결하기 위해 농 업 정책, 영농 형태, 환경 간의 관계를 단순화하려고 노력하지만, 이러한 단 순화는 그 자체로 변화를 설명하는 데 의미 있는 외부적 요소를 포함하지 못하는 문제를 낳음.

○ 둘째, 농업 정책이 환경에 미치는 영향을 국가 단위에서 집계한 연구는 관 련성이 있는 결과를 도출하기 어려움. 농업 정책과 환경적 효과 간의 연관 성을 정량적으로 추정한 연구는 모두 비집계 자료를 활용한 모델링 기법을 사용하여 지역 단위에서 연관성을 평가하였음. 지역 단위에서 추정하여 얻 은 결과를 합산하면 국가 단위의 영향을 계산할 수 있음.

○ 셋째, 경제학과 생물리학 자료와 모형을 결합한 정량적인 모형에는 3가지 유형이 있음. ① 농업 정책이 토지 사용, 생산량, 생산 집약도에 관한 농업 인의 의사결정에 미치는 영향을 분석하기 위해 경제학 모형을 우선 도입하 고, 여기에 영농 형태가 환경에 미치는 영향을 계산하기 위해 생물리학 모 형과 연계시킴. ② 거꾸로 농업인의 결정이 환경에 미치는 영향을 계산하기 위해 영농 형태와 환경적 효과 간의 알려진 관계를 표현한 방정식을 경제학 모형에 포함시킴. ③ 경제학과 생물리학 변수를 모두 아우르는 관측된 패널 자료 또는 시뮬레이션의 결과로 얻은 패널 자료를 사용하여 구조방정식 모 형을 통해 가설로 제기된 인과경로를 검증하는 계량경제 모형임.

○ 넷째, 환경 개선은 농환경 정책의 명시적인 목적이기 때문에 농환경 정책이 환경에 미치는 영향을 평가한 연구를 수행하는 과정에서 정책의 환경적 영 향을 추적할 수 있는 지표가 완비되었음. 따라서 환경적 영향을 추적할 수 있는 방법을 규명하기 위해 농환경 정책의 영향을 분석한 연구에서 사용한 지표를 검토해야 함.

○ 다섯째, 모델링으로 인해 모형의 범위가 제한되고, 다수의 이해관계자가 관 여하는 복잡한 ‘정책-농업-환경’ 체계를 온전히 반영하지 못할 공산이 큼.

복잡한 현실을 제대로 반영하기 위해서는 미래 시나리오 가설에 대한 판단 이나 설정을 뒷받침할 선행연구의 결과를 이용해야 함. 또한 지역 단위의 지식이 풍부한 전문가를 통해 정량적 모델링의 결과를 교차 검증하면 판단 의 관련성을 높이고 이해관계자가 정책 개혁에 참여할 수 있는 방법을 논의 하는 데 유용한 것으로 입증되었음.

○ 평가 결과를 반영하여 정책을 효과적으로 변경하는 것은 종종 평가 과정 그 자체보다 더 어려움. 평가가 종료되면 평가 당국에서 이해관계자에게 결과를 알리기 위한 계획을 수립하는 것이 중요함. 이해관계자와 평가 결 과를 의논하여 개혁에 대한 동의를 얻거나 때로는 개혁 이행을 향상시킬 수 있음.

□ 시장가격지지: 생산 효과가 커지면 환경에 부정적인 영향을 줌

○ 시장가격지지는 전체 생산자지지추정치(Producer Support Estimate: PSE)의 절반 가까이를 차지함. 특정 농산물의 국내 산지가격과 국경인도가격 간의 격차를 발생시켜 농업을 보조하는 정책 수단에서 유래함. 관세, 수출보조금 지급, 수입 또는 수출에 대한 쿼터 등이 시장가격지지임. 비관세 장벽도 국 내 가격과 국경인도가격 사이에 차이를 발생시킬 수 있음.

○ 이론적으로 이윤을 극대화하는 생산자는 가격이 상승하면 생산량과 그에 따르는 투입재 사용을 증가시킴. 따라서 가격지지는 생산 및 투입재 사용을 증대할 유인을 제공함. 높은 수준의 보조가 장기간 지속되면 가장 많은 보 조를 받는 농산물 위주로 산출량은 증대시키고 비용은 감소시키는 새로운 기술의 개발을 자극하게 됨. 그러나 생산 변화가 환경에 미치는 영향은 장 소와 때로는 날씨에 좌우되기 때문에 생산 변화가 실제로 환경에 미치는 영 향을 일반화하는 것은 문제가 됨. 그러므로 일반적으로 투입재 또는 영농방

식의 변화가 환경에 미치는 영향은 잠재적으로 긍정적이거나 부정적임.

□ 투입재 사용에 기반한 지불: 투입재의 종류에 따라 환경에 미치는 영향이 달라짐.

○ 투입재 사용에 기반한 지불이 환경에 미치는 영향은 보조 대상이 되는 투입 재의 종류에 달려 있음. 투입재의 종류에는 ① 가변 투입재 사용에 기반한 지불(payments based on variable input use), ② 고정 자본 형성에 기반한 지 불(payments based on fixed capital formation), ③ 농가 서비스에 기반한 지 불(payments based on on-farm service) 3가지가 있음. 이론적으로 이윤을 극 대화시키는 생산자는 보조금으로 인해 투입재의 가격이 하락하면 가격이 하락한 투입재와 그 투입재와 함께 사용하는 다른 투입재의 사용을 증가시 키면서 대체 투입재의 사용을 감소시키고 생산량을 증가시킴. 따라서 투입 재 보조금은 생산 및 투입재 사용을 확대할 유인을 제공함.

○ 가변 투입재 사용에 기반한 지불은 연료, 물, 비료, 농약과 같은 투입재의 사용을 공공연하게 보조하는 정책을 포함함. 이러한 정책은 환경에 직접적 으로 부정적인 영향을 미칠 가능성이 높음. 한편, 투입재 사용의 효율성을 높이는 보전 농법을 보조하는 농환경 정책은 환경에 긍정적인 영향을 미침.

○ 고정 자본 형성에 기반한 지불은 농가의 기반시설 및 관개시설 투자에 대 한 보조를 포함함. 또한 농가가 지속가능한 토양 혹은 물 관리에 투자하 도록 지원하는 농환경 정책을 포함함. 이러한 투자는 영농방법과 그에 따 른 환경적 결과에 영향을 미칠 가능성이 있지만, 환경에 대한 영향은 어 떤 종류의 고정 자본 형성이 보조의 대상인가에 달려있음. 예를 들어, 에 너지 효율적인 기반시설에 대한 농가의 투자를 지원하는 보조금은 특히, 이러한 투자가 생산자에게도 이득이 될 경우 에너지 효율적인 농가의 수 를 증가시키는 결과를 가져올 수 있음. 관개시설 투자에 대한 보조는 추 출할 수 있는 물의 양을 제한하지 않을 경우 환경에 부정적인 영향을 미

칠 수 있고, 만약 물을 절약하는 기술에 보조금을 지급한다면 환경에 긍 정적인 영향을 미칠 수 있음.

○ 농가 서비스에 기반한 지불에는 기술 지원, 역량 강화, 정보가 있음.

□ 재배면적, 가축 수, 농가수취액, 소득(A/An/R/I)에 기반한 지불(payments based on current A/An/R/I): 환경에 미치는 영향은 대체로 부정적이나 논란 이 존재함.

○ 생산 이론에 따르면 위험 중립적인 생산자는 가격지지가 약화되면 생산량 과 가변 투입 사용을 감소시킬 것으로 예상함. 그러나 지불금이 재배면적이 나 가축 수에 연계되어 있으면, 생산성을 지속적으로 향상시키기 위해 투입 강도를 낮추면서 재배면적이나 가축 수를 증가시킬 가능성이 높음.

○ 이러한 지불 유형에는 대부분의 EU 농촌개발지불(예: 질산염 감축 비용에 대한 지불, 녹색 휴경 지불, 초지 관리, 영구목초지 휴경, 동계피복작물), 조 건불리지역에 대한 지불(예: 벽지의 유우, 수유용 암소, 육우에 대한 EU 프 리미엄) 및 EU의 가축 수, 면화, 올리브유, 기타 특용작물에 연계된 특별 생 산자 지불이 포함됨. 조건불리지역을 농업을 목표로 한 국가 지불제도는 대 부분 이 유형에 속함. 이런 이유로 노르웨이와 스위스의 생산자에 대한 공 적 보조에서 큰 비중을 차지하고 있음. 과거 미국의 Average Crop Revenue Election과 현재 미국과 캐나다의 보험 보조금(AgriInsurance, AgriStability) 이 이 유형에 속함.

□ 재배면적, 가축 수, 농가수취액, 소득(A/An/R/I)에 기반하지 않는 지불 (payments based on non-current area planted, animal heads, receipts or

□ 재배면적, 가축 수, 농가수취액, 소득(A/An/R/I)에 기반하지 않는 지불 (payments based on non-current area planted, animal heads, receipts or