농업생산성, 기후변화 적응, 완화 간의 시너지와 상충관계: 네덜란드

네덜란드 사례[COM/TAD/CA/ENV/EPOC(2016)7]

1. 의제 추진 배경 또는 목적

○ 본고는 사무국에 의해 개발된 프레임워크[COM/TAD/CA/ENV/EPOC (2015)42)]에 기초한 연구임. 프랑스와 미국 사례연구와 더불어 이러한 정성 적 및 정량적 접근들은 추후 하나의 보고서로 완성될 것임.

2. 현재까지 보고서 주요 내용

○ 네덜란드에서 농업과 농식품 부문은 GDP의 8.3%를 차지하고 총 수출액의 19%를 차지하는 등 경제에서 중요한 역할을 수행하고 있으며 주요한 고용 산업원임. 농식품 부문에서 가축과 원예가 특히 네덜란드 농업에 중요함.

네덜란드에서 기후 변화의 현상은 주로 물자원에 영향을 미치는 데 나타남.

기후변화 적응과 관련된 네덜란드의 농업 및 기타 정책 이니셔티브들은 용 수공급의 지속가능성을 촉진시키는데 주안점을 두고 있음. 그러나 용수를 넘어서서 농업에서의 기타 기후변화 적응에 대한 관심은 우선순위가 아님.

○ 네덜란드의 농식품 부문은 대략 온실가스 배출의 9.3%를 차지하고 있으며 그 가운데 50% 이상이 축산업과 원예로부터 기인함. 네덜란드는 2013-2020 년 동안 1990년 대비 20%의 온실가스 배출을 약속하였으며, 기후변화 감축 을 위한 목표에 네덜란드는 특히 가축과 원예에 초점을 두고 있음.

○ 본고는 네덜란드의 제도, 산업, 정책들이 어떻게 농업생산성 성장, 기후변화 적응 및 완화에 영향을 미치는지 설명하고 있음.

1) 현존하는 제도들은 어떻게 기후변화와 생산성 목표를 다루고 있는가?

⃞ 기후변화 대응을 위한 혁신: 공공민간파트너십

○ 네덜란드는 지속가능성에 대한 혁신을 옹호하고 있음. 혁신은 네덜란드의 경쟁력(농업생산성)있는 위치를 증진시키기 위한 수단으로 주로 고려되고 있지만, 천연자원 이용의 효율성(적응)을 향상시키고 농업의 탄소 범위 (footprint)를 감소시키고자하는 개념(감축)이 상당히 중요해졌음. 지속가능 하고 기후친화적인 농식품 부문(agri-food sector)은 정부와 민간부문 모두 의 혁신 노력의 목표로 삼고 있음. 농식품 분야는 환경에 부정적인 영향을 최소화하는 경쟁력 있는 생산에서의 틈새시장을 관측하고 있으며, 민간부 문의 경쟁력(생산성) 목표와 정부의 감축목표를 조정하고 있음.

○ 네덜란드의 기후, 에너지, 지속가능성 정책은 민간 부문에게 생산성에 대한 위협이라기보다 기회로 제공되고 있음. ‘Clean and Energy Efficient’프로그 램은 다양한 공공민간 파트너십을 위한 상부 프로그램(umbrella program)으 로 온실가스 감축의 2020년 목표, 에너지 절약 및 재생가능한 에너지를 달 성하는 수단을 제공함. 네덜란드 정부 내각은 기후변화 문제를 책임감 있는 방식으로 다루는데 선두적인 회사와 국가들이 그들의 경제적 위치를 강화 할 수 있다고 확신하고 있음.

⃞ 네덜란드 정부의 기후변화 적응 방향

○ 농업 부문의 구체적인 적응 계획은 존재하지 않으나 물과 관련된 적응 수단 은 ‘Delta 프로그램’하에서 제공되고 있음. 물 자원이 풍부한 국가임에도 불 구하고 정부는 농업 부문에 있어 두 가지 주요 취약성(가뭄으로 인한 물 부 족과 염류화)을 인식하고 있음. 2016년 이후의 담수공급수단과 관련한 실행 계획과 예산과 관련한 내용들은 각 지역의 행정협정에 의해 제시고 있음.

○ 물과 관련된 수단 외에 농업 부문에 특이적인 적응활동은 가축분야에서 기

후변화로 인한 병충해 증가 가능성에 대응한 복원력과 같은 특정 활동에 초 점이 맞추어져 있음.

⃞ 네덜란드 정부의 기후변화 감축 방향

○ 2004년 네덜란드 정부는 국가 온실가스 배출 감축 목표를 지키기 위해 관련 부처의 책임 하에 상대적 목표를 가지는 자발적 동의에서 절대적인 분야별 목표로 정책 전환을 개시하였음. 첫 번째 Climate policy evaluation Memorandum은 부문별 감축수준을 CO2-eq로 설정하였으며, 농업 부문의 목표는 7Mton CO2-eq이며, 그 가운데 5.1Mton CO2-eq가 원예부문의 목표 임. 원예부문에서의 감축량은 이미 상당한 기여를 하였음.

○ 네덜란드 정부는 농업에 기후변화 감축 목표를 통합시키는 방향으로 전환 의 기반을 조성하고 있음. 정부는 ‘시행자’라기보다는 변화의 ‘촉진자’로 보 이고 있음. 즉, 농식품 분야가 기후변화감축을 위한 일련의 공동목표를 개 발할 수 있는 우호적인 조건을 만드는데 네덜란드 농업정책은 그 주안점을 두고 있음. 특정 활동보다는 민간부문의 활동을 위한 프레임워크를 제공하 고 정부는 지식 및 기술이전을 촉진함. 법 규제의 장애물을 없애는 것에서 자본시장으로의 접근을 지원하여 네트워크 접근을 제공하는 것까지, 이니 셔티브에 따라 정부의 역할은 다양함.

○ 네덜란드 정부의 제도적 구조 변화는 농식품 분야의 추가적인 책임 전환을 의미하고 있음. 농식품 부문은 경쟁력을 유지해야 하는 동시에 그들 배출에 대한 책임을 져야 함.

- 2010년 네덜란드의 농업자연식품품질부처(Ministry of Agriculture, Nature & Food Quality)와 경제부처(Ministry of Economic Affairs)가 통 합되었음. 동시에 부처 내 농업분야의 다양한 전문가들의 수가 감소하였 으며 이러한 농업 위치의 변화는 농식품 부문의 책임 변화를 가져옴. 산 업계는 이러한 변화를 향상된 자발적 규제를 위한 기회로 반기고 있음에

도 불구하고 공공부문에서 자신들의 관심이 덜-대표될 것이라는 우려를 표하기도 했음.

2) 더 높은 농업 생산성과 기후변화 완화 및 적응 목표를 달성하는 것과 ‘농업 정책’의 양립가능성

□ 농업생산성과 온실가스 감축 시너지에 주안점을 둔 농업정책

○ 네덜란드의 농업정책의 초점은 경쟁력과 감축 사이의 시너지를 촉진시키는 데 있음. 적응은 농식품 분야(물자원관리를 제외하고)의 책임으로 보임.

- 많은 농업정책은 온실가스를 감축하면서 경쟁력 있는 가축을 계속적으 로 생산하는 데에 대한 도전사항들을 다루는데 목적을 두고 있으며, 원 예 부문에 있어 온실가스 감축과 연관된 정책은 주로 에너지 정책임.

- 가축 분야의 기후변화 적응은 정책입안의 맥락에서 보다 정부는 각 부문 의 책임으로 돌리고 있음.

□ 유럽연합 법령과 네덜란드 기후 감축 수단

○ 유럽연합의 제정법은 네덜란드의 감축 및 생산성 성장유지 노력의 주요 동 력원으로 작동해옴. 가축분뇨로 인한 오염을 감소시키고 온실가스 배출과 관계된 많은 국내 정책을 이끄는 가장 영향력 있는 법령은 1991년의 EU 질 산염지침임. 조류 및 서식지 지침과 Natura 2000은 암모니아 배출을 감소시 키는 네덜란드의 정책의 틀을 만드는데 이용되었음.

- 질산염 지침은 최대로 이용할 수 있는 질소의 최대량을 연간 1ha당 150kg질소로 규정하고 있음. 네덜란드는 유럽연합의 소의 분뇨일 경우 250kg까지 적용할 수 있는 허가를 얻었음.

○ 그러나 유럽연합 법령의 일부 측면은 온실가스를 감축시키는 수단을 모색 하는데 장애물을 만들어 내기도 함. 질산염지침은 비료로서가 아닌 주요한 축산 상품으로 분뇨의 혼합발효(co-fermentation)에서 기인한 농축광물질

(mineral concentrates)을 고려하고 있음. 동시에 ha당 사용될 수 있는 동물 에서 기인한 비료의 최대량을 지정하고 있음. 네덜란드는 높은 수준의 분뇨 생산으로 인해 내재되어 있는 토양 비옥도 수준을 유지하는데 필요한 것보 다 분뇨 생산량이 더 높으므로 이 최대량에 쉽게 도달함. 농축광물질이 비 료에 상응하는 것으로 대체될 수는 없지만 미네랄 함유량이 높고 화학비료 의 많은 부분을 대체할 수 있음. 화학비료를 대체할 수 있다면, 이는 화학비 료생산에서 배출되는 불필요한 온실가스를 감축하여 전반적인 감축에 기여 할 수 있음.

○ 또한 몇몇 유럽연합 정책들은 네덜란드의 기후변화 감축목표와 일관적이지 않은 신호를 보내기도 함.

- 우유 생산쿼터의 폐지는 낙농업생산을 성장시켰으며 이는 분뇨의 과잉 생산을 초래하여 온실가스 배출량과 기타 가축에 압력을 증가시켰음. 또 한 경종농가들이 질과 인의 과잉량을 피하기 위해 돼지분뇨보다 소의 분 뇨 이용을 선호하므로 양돈계에는 분뇨처리문제를 야기하였음.

□ 농업생산성과 온실가스 감축의 주요 수단: 공공민간파트너십

○ 네덜란드는 공공민간파트너십이 생산성과 감축목표의 시너지 달성을 위한 활동을 주도하고 있음. 민간부문을 사들이는 것을 보장하는 네덜란드의 주 요 정책수단은 정부의 산업계 사이의 자발적인 협상 협정(voluntary nego-tiation agreement)인 ‘계약(covenant)’임. 가축분뇨 생산을 지속시키기 위해 많은 계약들이 가축산업계와 체결되었음. 이를 통해 가축업계가 스스로의 책임을 가지고 가축분뇨 문제를 해결하는데 도움을 주었음. 이러한 국내 정 책이 없었을 때보다 총 온실가스 배출량의 5%가량을 낮추는데 성공하였고, 특히 농식품 분야에서 16% 감축을 이뤄내며 효과성을 보였음.

- 이러한 규제와 자발적 협력에 대응하고, 공공 이미지를 제고하는 수단의 일부로서 가축업계는 기후와 지속가능성 기준을 포함하는 내부적으로 산업 수행 표준을 수립하였음.

○ 계약(covenant)이 오염감소라는 목적을 달성하는데 실패하였을 경우를 대비 하여 정부는 그 목표를 달성하기 위한 추가적인 규제를 고안하였음.

- ‘축산 할당 권리’가 분뇨 생산을 규제하기 위해 만들어졌으며 암모니아 배출을 감소시키는 네덜란드 정책(얕은 축분 주입, 경운 과정에서 축분

- ‘축산 할당 권리’가 분뇨 생산을 규제하기 위해 만들어졌으며 암모니아 배출을 감소시키는 네덜란드 정책(얕은 축분 주입, 경운 과정에서 축분