농업생산성, 기후변화 적응, 완화 간의 시너지와 상충관계: 프랑스

프랑스 사례[COM/TAD/CA/ENV/EPOC(2016)6]

1. 의제 추진 배경 또는 목적

○ 농업 및 기후변화에 대한 작업의 일부로서(산출물 3.2.3.2.1), 2015-2016년에 대한 OECD 작업 프로그램은 농업환경공동작업반(JWPAE)이 적응, 완화 및 농업생산성에 대한 시너지 및 상충관계에 대한 작업을 수행할 것으로 예상 되어 제시된 문서임.

○ 이 문서는 사무국에 의해 개발된 프레임워크[COM/TAD/CA/ENV/EPOC (2015)42)]에 기초한 연구임. 네덜란드와 미국 사례연구와 더불어 이러한 정 성적 및 정량적 접근들은 추후 하나의 보고서로 완성될 것임.

○ 프랑스 농업분야에서의 온실가스 배출량은 프랑스 전체 온실가스 배출량의 5번째 높은 순위를 차지함. 프랑스의 제도 구조, 정책입안 과정, 농업 정책, 비농업정책들은 농업의 생산성, 기후변화 적응 및 완화에 영향을 미침. 본 고는 프랑스의 제도와 정책들이 어떻게 농업생산성 성장, 기후변화 적응 및 완화에 영향을 미치는지 설명하고 있음.

2. 현재까지 보고서 주요 내용

1) 기후변화라는 목표를 효과적으로 주류화하기 위한 제도적 도전과제는 무엇 인가?

○ 최근의 농업법은 경제 및 사회적 고려를 우선순위로 유지하면서 기후에 대 한 고려에 더 큰 혹은 비슷한 중점을 두고 있으며, 생산성 및 경쟁력뿐만

아니라 기후변화 적응과 감축을 장려하고 있음. 최근 프랑스 농업법과 국가 계획은 적어도 하나의 ‘기후관련 목표(적응 혹은 완화)를 농업 전략 내’에, 또한 ‘기후변화 및 적응 전략 내에 농업 목표’를 통합시키고 있음.

- 기후관련 목표를 농업 전략 내에 통합: 2012년 프랑스 농생태학 프로젝 트(agro-ecology)와 2014년 미래의 농업 식품 산림을 위한 법(LAAF)에서 농업과 농식품가치사슬의 경제 및 환경적 성과를 향상시키는 것은 매우 중요한 목표임.

- 기후변화 전략 내에 농업목표 통합: 2030년까지 1990년 대비 온실가스 배출량 40% 감축, 2050년까지 75%로 감축한다는 국가목표를 위해 프랑 스의 ‘국가저탄소계획’은 농업분야에 대해 2013년 대비 2028년까지 12%

감축, 1990년 대비 2050년까지 50%이라는 목표(그러나 구속력은 없는) 를 수립하였음.

○ 기후라는 목표를 농업을 포함한 전영역에 걸쳐 통합시키고자 하는 전체적 목표를 향한 이동은 부처 간(inter ministerial) 협업을 향한 제도 전환에 반영 되어 있음. 농식품산림부(MAFF)와 환경에너지해양부(MEEM)가 농업 생산 성, 기후변화 적응 및 완화 목표 간 시너지를 촉진시키고 상충관계를 다루고 파악하는 주무부처임. 뿐만 아니라 MAFF 내에서도 경제와 환경주제를 다 루는 과를 통합시키는 등 부서 내(intra-ministry) 재구조화 또한 농업 부문의 적응 능력과 기후 범위(footprint)를 향상시키고자 하는 데 증가하는 관심을 반영하고 있음.

2) 더 높은 농업 생산성과 기후변화 완화 및 적응 목표를 달성하는 것과 ‘농업 정책’의 양립가능성

□ 프랑스 농업 정책의 특징

○ 기후와 농업 생산성과 관련된 특정 관행을 목적으로 하는 정책의 예들은 기 후변화 적응 및 완화와 관계된 농업의 많은 측면을 다루는 다양한 정책 수

단을 채택하고자 하는 프랑스의 접근을 분명히 보여주고 있음. 범위가 넓은 소수의 수단을 이용하기보다 프랑스는 특정 문제를 위해 고안된 일련의 접 근들을 이용하고 있음.

- 프랑스의 기후 중심 농업정책 이니셔티브의 초석인 ‘농생태학 프로젝트’

는 전영역에 걸쳐 중요한 목표로서의 농업의 환경 및 경제적 성과의 발 전을 가지고 있으며, 기후와 경쟁력에 동등한 우선순위를 부여하는데 목 적이 있음. 이 프로젝트는 다양한 범위에서 경제적 성과뿐만 아니라 기 후변화 적응 및 완화를 고려하는 신규 정책과 이니셔티브를 위한 플랫폼 역할을 수행함.

- 프랑스의 산림정책 또한 광범위한 농업 부문에 있어 경제 및 기후 목적 사이의 시너지를 촉진시키는 중요한 수단으로 작용함. MAFF는 목재산 업의 경제적 성과와 산림의 기후변화 적응 및 완화의 잠재력을 발전시키 는데 목적을 둔 프로그램인 ‘국가 산림 및 목재 프로그램’을 제안함.

○ 프랑스는 규제의 대안으로 정책조합 내에 유한(soft) 정책을 이용을 옹호해 왔음. 농생태학 프로젝트는 정보 캠페인, 훈련, 연구 및 개발, 인식제고와 같 은 유한 정책도구를 포함하고 있으며, 다른 유한 정책도구들은 농업생산에 있어 감축과 적응 관행의 체계적인 통합을 강조하고 있음.

○ 최근의 농업정책들은 기후변화 적응 및 완화 영향에 긍정적 영향의 잠재력 을 가지고 있으나 그 정책들의 효과성을 결정할 수 있는 이용가능한 정보는 거의 없음.

□ 부처는 시너지와 상충관계를 어떻게 다루고 있는가?

○ 기후와 농업을 다루는 MAFF의 최근 접근법은 생산성과 기후 목표 간 시너 지를 촉진시킬 수 있는 잠재력을 지닌 ‘새로운 정책들’을 도입하는 것임. 그 러나 기존에 존재하던 경제적 목표만을 지향하는 정책들을 폐지하거나 개 정하는 것 또한 필요함.

○ 시너지와 반대되는 상충관계를 파악하고자하는 목표를 가진 정책들은 공동 농업정책(CAP)과 질산염지침(Nitrogen Directive)를 통해 파악된 상충관계 와 같이 주로 유럽연합 정책에서부터 흘러온 것으로 보임.

▷ 어떻게 시너지와 상충관계가 파악되는가?

○ 기후와 생산성과 관련된 정책을 수립하는데 있어 프랑스 MAFF는 시너지를 촉진하는데 주안점을 두고 있음. 프랑스 농업인들에게 농업환경 및 기후관 련 조치 수용으로 인한 금전적 손실을 보완하고 이러한 조치들을 수용하도 록 장려하는 긍정적 인센티브를 제공하는 것과 관련되어 있음. 그러나 상충 관계는 완전히 다루어지고 있지 않음.

○ 공공정책평가 프로그램이 존재하지만 아직 생산성 성장과 기후변화 완화 및 적응 간 상충관계를 야기하는 정책을 구체적으로 파악하고 개정할 수 있 는 정착된 구조는 없는 실정임. 프랑스는 국가수준에서 정책을 고안할 때 상충관계 파악에는 주안점을 덜 두지만 유럽연합수준의 규정 및 지침에서 이러한 상충관계를 파악하는 데는 참여하고 있음. 최근 들어서는 공공정책 평가프로그램과 다양한 수준에서의 감사기구를 통해 MAFF 내에서 평가도 구를 이용해 상충관계를 파악하려는 노력이 이루어지고 있음.

▷ 어떻게 시너지와 상충관계가 모니터링되는가?

○ 과거의 그리고 현존하는 농업정책이 기후목표를 얼마나 잘 달성하고 있는 지 평가할 수 있는 정보는 제한되어 있음. 그러나 MAAF는 기후와 관계된 새로운 정책(예: 농생태학 프로젝트)들의 모니터링과 평가를 크게 강조하고 있음. 그러나 현재까지 큰 영향을 미칠 수 있는 오래된 현존하는 정책에 대 해서는 모니터링과 관측에 관한 강조가 비교적 약함. 현존하고 있는 정책의 기후영향에 관한 상당한 평가 없이는 농업 정책과 기후 목표 사이의 상충관 계를 파악하고 다루는 것이 어려울 수 있음.

○ 그러나 지금의 평가프로그램은 정책효과에 초점을 두기보다 사실상 계획 (programmatic)에 따르고 있음. 지금까지 설정된 평가 지표들은 시너지를 평 가하는데 관련되거나 특이적이지 않은 경우가 많고, 기후의 영향에 대해 실 질적인 정보를 제공하지 않음. 그러나 MAFF 내에서 결과와 그 영향의 측정 을 향상시키고자 하는 노력이 진행 중에 있음.

- 기후를 측정하고자 하는 모니터링 도구는 적응을 중심으로 수립되어 있 으며, 감축 모니터링 시스템은 개선될 필요가 있음.

- 농업 부문의 온실가스를 효과적으로 측정할 수 있는 프랑스의 온실가스 인벤토리와 인벤토리 방법의 경우가 개선되어야 할 필요가 있으며, 적응 과 관련하여 농약과 유기농업을 모니터링하는데 이용되는 시스템은 정 착되어 있음.

⃞ 시너지와 상충관계에 대해 부처는 어떻게 결정 내리고 있는가?

○ 경쟁력과 사회경제적 관심을 두는 MAFF의 우선순위는 생산성과 기후 목적 사이의 상충관계와 관련된 결정에 영향을 미침.

- 지속되고 있는 농업인의 유류세 환불과 같은 정책 선택으로 인해 감소된 경쟁력 위험 회피가 발생함. 농촌개발을 위한 사회경제적 및 문화적 관 심에 대한 높은 정치적 우선순위는 가축생산과 커플링된 지원을 유지시 키는 결정에 영향을 미침. 그런데 그러한 가축생산의 커플링 지원금의 절반만이 기후 우려와 연관되어 있음.

○ 농업 지원금과 관련 프로그램의 가용 예산 또한 상충관계와 관련된 결정에 영향을 줌. 유럽의 공동농업정책에서 기후친화적 측면이 눈에 띄게 향상되 었지만, 대부분의 공동농업정책 지원금은 기후변화 감축 및 완화를 목표로 하지 않고 감축과 적응 목표에 대한 CAP의 영향 또한 아직 평가되어야 함.

3) 더 높은 농업 생산성과 기후변화 적응 및 완화 목적 달성과 ‘기타 정책’들의 양립가능성

○ 농업정책의 경우와 같이, 전 영역에 걸쳐 환경 목표와 경제 목표를 조화시 키는 것의 중요성은 비농업정책 사이에서도 증가하는 관심을 받고 있음.

○ 농업 생산성, 기후변화 적응 및 완화에 영향을 미치는 에너지 정책들은 시 너지를 입증하고 있으며 상충관계를 다룰 수 있는 잠재력을 보여주고 있음.

- 향상된 프랑스 에너지정책의 효과성은 생산성과 적어도 하나의 기후 목 적(그러나 보통 감축에 해당) 사이의 시너지를 창출해왔음. 국가에너지 효과성실행계획 하에서 온실가스를 위한 에너지 효과성에 대한 지원정 책은 생산에 어떠한 부정적인 영향 없이 8% 에너지 이용 감소율을 이끌

- 향상된 프랑스 에너지정책의 효과성은 생산성과 적어도 하나의 기후 목 적(그러나 보통 감축에 해당) 사이의 시너지를 창출해왔음. 국가에너지 효과성실행계획 하에서 온실가스를 위한 에너지 효과성에 대한 지원정 책은 생산에 어떠한 부정적인 영향 없이 8% 에너지 이용 감소율을 이끌