농업 부문 기후친화적 정책 수용의 장애물

1. 의제 추진 배경 또는 목적

□ 문서공개하기 위해서 제출됨.

□ 2015-16 PWB하에 위임(중간산출물 3.2.3.2.3.)으로 이루어짐.

○ 선행연구 종합분석을 통해서 기후친화적 정책 수용의 잠재적 장애물을 파 악하고 이런 장애를 극복하기 위한 정책의 역할에 대해서 논의함.

2. 자료 수집 및 분석 방법

□ 자료수집: Peer-reviewed 논문, 서적, 서적 챕터, 보고서 중 ‘barrier, adop-tion, agriculture, climate change’ 키워드로 검색된 OECD 국가 대상 연구를 Scopus, Web of Science and Science Direct 검색엔진을 이용하여서 수집.

□ 분석방법: 선행연구 종합분석

3. 현재까지 보고서 주요 내용

□ 연구 배경

○ 농업 부문은 온실가스 배출로 인해 기후변화에 기여하는 동시에 기후에 민 감한 천연자원에 의존하고 있어 기후변화에 취약한 분야임. 온실가스를 감 축하는 기술과 영농방식을 개발하는데 상당한 연구가 이루어졌으며, 이는 실행 가능한 대안들로 확대되었음. 마찬가지로 많은 국가에서는 변화하는 기후에 적응할 수 있는 농업 능력이 개발되었으며, 다양한 조치(measures) 들을 통해 관련 영향을 행사해왔음. 그러나 감축 및 적응 수단, 영농방식 및

기술의 실제 ‘수용’은 ‘연구’ 보다 한참 뒤쳐져 있으며, 이에 대한 행동을 취하는 것은 기후변화의 심각한 영향을 피하는 데 매우 중요한 역할을 함.

○ 기후친화적 영농방식 수용의 제약 원인을 이해하는 것은 연구와 채택(수용) 과의 격차를 다루는 데 필수적임. 이는 특히 기후친화적인 행동을 촉진하도 록 정책을 고안하고 재조정하는 측면에서 중요함.

□ 본 보고서는 기후친화적 영농방식을 수용할 때의 잠재적인 장애물을 농가 수준에서부터 정책 장애물을 포함하는 국가 수준까지 종합적인 문헌연구를 통해 분석하고 있음.

○ 온실가스 감축과 적응을 지원하는 수단은 다른 추진요인을 가지고 있으며, 이 둘은 수용에 있어 서로 다른 장애물을 직면하고 있음. 본 보고서에서 이 루어진 장애물의 검토는 이행에 있어 비용효과적인 조치에 초점을 두고 있 음.

□ 온실가스 감축 활동의 장애물은 농가가 직접적인 사적편익을 보지 못할 경 우 농가가 행동을 취할 수 있는 더 낮은 수준의 내재된 인센티브를 가지고 있으므로 일반적으로 해당 장애물을 더욱 극복하기 어려움. 기후친화적 영 농방식의 수용을 촉진시키기 위해 정부는 다음과 같은 행동을 취해야 함.

○ 첫째, 정부는 정책 수단을 고안하고 시행하기 이전에 관련 장애물을 파악하 고 다루어야 함.

- 현존하는 장애물을 극복하는 것은 정책의 성공가능성을 높이고, 적어도 새로운 장애물들이 생겨나지 않도록 보장함. 문헌에서 밝혀진 많은 장애 물들은 조치에서 얻을 수 있는 편익의 사적 혹은 공적재화의 성질과 관 련되어 있음. 영농방식을 바꾸는 것에서 어떠한 편익도 농가가 얻을 수 없다면, 긴요한 정책 없이 수단들을 채택하려하지 않을 것임. 한편, 다른 장애물들은 환경과 기후변화에 대한 농가의 가치와 태도로부터 기인함.

○ 둘째, 기후친화적 영농방식 채택을 방해하는 많은 잠재적 장애물들이 존재 함. 특정 상황(사회경제적 특성, 농업시스템, 생물물리학적 조건, 갖추어진 인프라, 규정 및 제도)에 따라 그 장애물의 상대적인 중요도는 다르지만, 본 보고서에서는 문헌에서 나타난 강도와 정도에 따라 장애물들을 평가하고 우선순위를 정함.

- 기후변화와 관련된 의사결정과 위험관리에 있어 생산에 미치는 실제 효 과·인지된 효과와 관련된 장애물과 정보 및 인지도와 관련된 장애물은 기후친화적 조치를 수용하는 데 주요한 역할을 담당함.

- 비교적 중요성이 덜한 역할을 가진 장애물은 채택비용, 숨겨진 비용 및 거래비용, 사회적 문화적 요소, 탄소누출에 대한 인지도, 자본에의 접근, 잘못 조정된 정책과 관련됨. 관련 상황에서 상충되는 근거가 밝혀지지 않은 이상 이 범주에 속하는 장애물들은 우선적으로 조치가 필요한 분야 로 간주해야 함.

- 중요하지만 관행과 상황에 매우 의존적인 세 번째 유형의 장애물은 토지 소유권과 상호보완적인 인프라임. 이 장애물들의 중요도는 국가와 소유 권 구조에 따라 달라지지만, 일반적으로 OECD 국가 간 다른 장애물 보 다 비교적 작은 역할을 수행함.

○ 셋째, 밝혀진 몇몇 장애물들은 정책 그 자체로 인해 생겨났음.

- 다른 목적을 목표(예: 취약 지역의 생산을 지원하기 위해 고안된 투입재 보조금)로 하는 잘못 조정된 정책,

- 규정 준수와 관련된 농가의 능력에 대해 분노와 스트레스를 유발시키고, - 현존하는 재정적 취약성을 악화시키고 농가들의 적응능력을 약화시킴으

로써 정책이 장애물의 발생을 초래하였음.

○ 첫 번째 장애물은 정책 개혁과 정책의 일관성을 보장하여 다루어질 수 있으 며, 두 번째와 세 번째 장애물은 충분한 계획과 예측을 통해 방지될 수 있을 것임.

○ 농업인의 기후변화 적응 정책 비수용은 생산물 감소 또는 손실, 식량안보 위협 외에도 농촌지역 공동체 유지 위협의 비용을 수반함. 적응 정책 수용 장애물을 극복하기 위한 정책은 주로 정보 제공 및 관련 업무에 제한되지 만, 적응 비용이 높더라도 많은 사람들에게 공공 편익을 제공할 수 있다면 정부는 재정적 지원을 하는 것을 고려할 수 있음.

○ 기후변화 완화와 관련해서는 정부가 초기 투자비용을 함께 부담하거나 소 액금융 및 R&D 인센티브 등을 이용하여서 실천 장애물 극복이 가능함. 많 은 저자들이 기후친화적 정책 수용에 있어서 기후변화에 대한 농업인의 태 도에 기초한 인센티브나 지불금을 이용할 것을 권장함.

□ 본 보고서의 분석에서는 다양한 상황에 적용될 수 있는 두 가지의 접근법을 강조함.

○ 기후친화적 농업의 목적을 상쇄시키는 정책을 수정하고, 파악된 주요 장애 물을 직접적으로 제거할 수 있는 명확한 목표를 가진(targeted) 이니셔티브 를 도입하는 것임.

○ 장애물을 극복할 수 있는 선호되는 접근법은 국가별로, 또한 수단의 종류에 따라 다를 것임. 현장에서의 시범 설명과 농가 간 협력과 같은 ‘부드러운 (soft)’ 접근과 ‘딱딱한(harder)’ 수단들을 조합한다면 단순히 시작부터 규제 를 가하는 것 보다 성공가능성이 높을 것임.

○ 농업이 높은 비중의 온실가스 배출을 차지하는 국가에서는, 농업 부문은 생 산유형의 변경, 위치 및 농업시스템의 변경과 같은 조정들을 요구할 것임.

이러한 경우 정부는 가치를 이해하고 농업 부문 내에서 깊게 고착화된 행동 들의 역할을 낮추는 것을 목적으로 하는 프로그램을 증진시킬 수 있는 지식 을 제공해야 함. 이를 위해 정부는 필요한 변화를 평가하는 데 관련 이해관 계자들을 연계시키고, 그렇게 할 수 있는 가능한 방향들을 파악하며, 적절

한 정책 신호를 보낼 수 있는 정책 수단을 선택하여야 함.

○ 반대로 농업 부문이 국가 온실가스 배출량에 낮은 비중을 차지하고 점진적 인 변화가 감축 목표를 달성하는 데 충분한 국가의 경우, 해당국가의 정부 는 현존하는 정책 장애물을 제거하고 적절한 곳에 행동이 취해질 수 있는 정보와 인센티브를 제공하는 데 최선을 다해야 함.

□ 보고서에서 제시한 한계점

○ 주로 OECD 국가 사례 연구를 이용하였으며 필요할 경우 비(非) OECD국가 사례 연구도 포함함. Peer-reviewed 학술논문, 발간 보고서와 필요한 경우 회색문헌을 이용하였음. 상대적으로 새로운 분야에 대한 연구이므로 분석 대상이 된 연구 자체가 기후친화적 농업에만 국한된 것은 아니었음. 본 보 고서에서 분석한 사례가 모든 사례를 대변한다고 말할 수는 없음.

표 3-4. 상이한 정책 대응을 요구하는 장애물의 다양성 및 중요도

4. 그동안 주요 논점

□ 1차 회의(2016. 4. 제41차 JWPAE): Barriers to the adoption of cli-mate-friendly practices in agriculture-초안보고서(Draft report) [COM/TAD/

CA/ENV/EPOC(2016)15]

☞ 75쪽 토론요지 참조.

□ 현재까지 보고서의 주요 쟁점에 대한 보완 사항

○ 보고서 내에서, 농업인이 직접적인 사적 편익을 보기 힘들기 때문에 기후변 화 완화 정책 수용에 대한 장애물이 더 극복하기 힘듦을 밝힘. 정책 수용 장애물에 대한 본문 내용을 다시 재구성하여서 가독성을 높임.

5. 검토의견

○ 다양한 선행연구를 다각적으로 분석하였고, 향후 국내 기후변화 대응 농정 수립에 있어서 참고자료로 활용 가능함. Subsection 3.1, 3.2, 3.3에 각각 소 결을 달아서 각 subsection 내용을 간략하게 종합해준다면 독자의 이해를 높 일 수 있을 것으로 보임.

○ 가용 자료를 다각적으로 분석한 보고서로, 향후 기후친화적 농정 수립에 있 어서 참고자료로 활용 가능함.

○ 아래 사항 반영 뒤 declassification하길 권유.

- Subsection 3.1, 3.2, 3.3에 대한 간략한 소결을 포함.

- 용어 일치, 문법 오류 및 오타 수정

- 보고서 전체: climate friendly => climate-friendly - 보고서 전체: “i.e.”와 “e.g.” 뒤에 반점(,) 필요함.

- p. 4: “having a high priority is the role climate and environmental policy play” => “having a high priority is the role that climate and environ-mental policy play”

- p. 6: “Yet ,many” => “Yet, many”

- p. 6: “from incremental changes in management in current systems” =>

“from incremental changes in the current management systems”

- p. 8: “including (OECD, 2012)” => “including OECD (2012)”

- p. 8: “it focuses not only on behavioural practices, but also considers oth-er barrioth-ers” => “it does not focus only on behavioural practices, but also considers other barriers”

- p. 10: “3. A wide range of farm, national and policy barriers can impede on the adoption” => “3. A wide range of farm, national and policy bar-riers can impede the adoption”

- Table A.1: “peer reviewed” => “peer-reviewed”

○ 가능하다면 문서공개 이전에 <표 3-4>와 같이, 분석자료로 사용된 선행연구 내용을 각 국가나 지역별로 분류한 부표를 삽입한다면 지역별/국가별 정책

○ 가능하다면 문서공개 이전에 <표 3-4>와 같이, 분석자료로 사용된 선행연구 내용을 각 국가나 지역별로 분류한 부표를 삽입한다면 지역별/국가별 정책