1. 규범 체계측면에서 저출산․고령화 관련 현행 법제의 구조는 지 나치게 분화되어 있고, 통일적 원칙도 부재하다. 이점은 정책추진의 일관성과 조율면에서 문제점을 노출하는 원인으로 작용할 가능성이 있다. 저출산․고령화에 따른 국가재정의 부담 및 배분 문제에 있어 서는 특히 그러하며, 인구구조와 국가재정의 상황변화에 따라 정책수 요를 충족하지 못하는 재정상황에서 이를 조정할 수 있는 기본법적 기능을 현재로서는 어느 규범을 통해서도 기대하기 어렵다. 이를 테 면, 국가재정의 기본법으로서 국가재정법에서는 저출산․고령화 문제 에 대한 인식 및 고려가 명시적으로 들어가 있지 않으며, 반대로 저 출산․고령화 문제를 규율하는 기본법인 ｢저출산․고령사회 기본법｣
에서는 국가재정에 관한 원칙적 조항을 담고 있지 못하다. 현재 개별 실천법률 차원에서 규정하고 있는 국가의 재정책임 내지 중앙 및 지 방정부간 재정분담의 실효성 측면에서 법제간의 정합성 및 정책조율 을 담보할 수 있는 규범 및 원칙의 수립이 필요하다.
우선, 상위법규(국가재정 관련 기본법이나 헌법) 차원에서의 원칙을 선언하는 방안을 모색할 필요가 있다. 현행 국가재정법에서는 정부의 재정지출을 제한하는 성격의 규정을 다수 두고 있기는 하나 정부의 재량 여지가 비교적 광범위하고 강제력이 뒷받침되어 있지 않다는 점 에서 준칙으로서의 성격은 약한 것으로 평가된다.
예를 들어 국가재정법 제16조는 제1호 내지 제3호 등에서 예산의 원 칙으로서 정부는 예산의 편성 및 집행에 있어서 재정건전성의 확보를 위하여 최선을 다하여야 함을 원칙으로 선언하고 있으나, 주어진 예산 의 범위안에서 재정건전성 등을 위해 최선의 노력을 경주하도록 한 상 대적 선언규정으로서 절대적 기준은 제시하고 있지는 아니하다. 또한 정부가 재정건전성이나 국민부담의 최소화를 위해 노력한 경우에는 문 제를 삼을 수 없다. 이 점에서 재정준칙적 규정으로 보기는 어렵다. 동 법 제16조 5호에서 성인지 재정에 관한 규정을 두고 있는 예도 있는 만큼, 저출산․고령화가 재정에 미치는 영향의 측면에서, 즉 재정법적 우선순위 내지 비중을 감안하여 저출산․고령화에 관한 재정 원칙을 선언하는 규정을 6호에 신설하는 방안도 고려할 필요가 있다.
[표 11] 국가재정법 제16조 개정시안
현 행 개선안
제16조 (예산의 원칙) 정부는 예산의 편 성 및 집행에 있어서 다음 각 호의 원 칙을 준수하여야 한다...
(중략)
5. 정부는 예산이 여성과 남성에게 미 치는 효과를 평가하고, 그 결과를 정부의 예산편성에 반영하기 위하 여 노력하여야 한다.
제16조 (예산의 원칙) 정부는 예산의 편 성 및 집행에 있어서 다음 각 호의 원 칙을 준수하여야 한다...
(중략)
5. 정부는 예산이 여성과 남성에게 미 치는 효과를 평가하고, 그 결과를 정부의 예산편성에 반영하기 위하 여 노력하여야 한다.
현 행 개선안
6. 정부는 국가의 장기적인 인구구조 변화가 재정에 미치는 영향을 반영 하여 예산을 수립하기 위하여 노력 하여야 한다. (신설)
2. 저출산․고령화는 단기의 수평적 재정문제가 아닌 장기의 수직적 차원의 재정문제라는 점이다. 즉, 특정회계연도의 재정건전성을 개선 하기 위한 정책현안이 아니며, 장기간에 걸쳐 특히 세대간(inter-gene-ration)의 재정부담을 어떻게 배분할 것인지와 연관된 형평성의 문제라 할 수 있다. 이점은 무엇보다 연금 및 사회보험체계에 대한 근본적 변 화를 필요로 하는바, 연금 수급권에 대한 재고 및 접근방식의 수정여 부를 검토할 단계에 이르렀다고 본다. 사회보장 및 공적연금관련 법제 에 국민연금법에 준하는 급여수급권의 조정규정의 신설이 필요하다.
이를 위해 국가나 지방자치단체가 비용부담하게 되는 경우 및 요건 은 관계법령에서 별도로 정하는 바에 따르도록 되어 있는데, 이 점에 서 현행 사회보장기본법은 국가의 사회보장 관련 재정책임의 근거규 정은 될 수 있지만 구체적 요건 내지 한도를 정한 것으로 보기는 어 렵다. 특히 저출산․고령화에 따라 새롭게 발생하는 재정수요와 그로 인해 부담하게 되는 국가 등의 재정책임의 한도와 귀속여부의 해석은 개별법에 따라 달라지게 되는 구조를 취하고 있다. 사회보장 분야를 규율하는 기본법으로서의 특징과 한계가 반영된 것으로 볼 수 있으 나, 개별법 차원에서 통제하기 어려운 사회보장전반의 균형과 지속가 능성을 감안하여 기본법으로서 동법이 가지는 지위를 최대한 활용하 여 사회보장재정의 건전성 내지 지속가능성에 관한 근거규정 도입을 고려할 필요가 있다고 본다. 아울러 동조 제1항의 비용부담 조정의 주체와 관련하여 동법 제16조에 의한 ‘사회보장심의위원회’가 사회보
장급여 및 비용 부담의 조정을 심의토록 되어 있으므로,86) 사회보장 심의위원회가 비용부담 조정의 주체가 된다는 점은 명확하다. 다만, 제27조에서 이를 보다 명확히 하는 방안을 고려해 볼 수 있다.
[표 12] 국가재정법 제27조 개정시안
현 행 개선안
제27조 (비용의 부담) ① 사회보장비용 의 부담은 각각의 사회보장제도에 대 한 역할 분담에 따라 국가, 지방자치 단체 및 민간부문 간에 합리적으로 조정되어야 한다.
② 사회보험에 드는 비용은 사용자, 피용자(被傭者) 및 자영업자가 부담하 는 것을 원칙으로 하되, 관계 법령에 서 정하는 바에 따라 국가가 그 비용 의 일부를 부담할 수 있다.(이하 생략)
제27조 (비용의 부담) ① 사회보장비용 의 부담은 각각의 사회보장제도에 대 한 역할 분담에 따라 국가, 지방자치 단체 및 민간부문 간에 합리적으로 조정되어야 한다.
② 전항의 조정은 제16조에 의해 설 치된 ‘사회보장심의위원회’가 심의한 다. (신설)
③ 사회보험에 드는 비용은 사용자, 피용자(被傭者) 및 자영업자가 부담하 는 것을 원칙으로 하되, 관계 법령에 서 정하는 바에 따라 국가가 그 비용 의 일부를 부담할 수 있다.(이하 생략)
3. 현행 사회보장기본법은 사회보장의 역할을 국가와 지방자치단체 로 나누어 분담토록 하고 있는데, 이에 따르면 사회보험은 국가의 책 임으로 시행함을 원칙으로 하고, 공공부조와 사회복지서비스는 국가 와 지방자치단체의 책임으로 시행하되, 국가와 지방자치단체의 재정 형편 등을 고려하여 이를 조정할 수 있도록 하고 있다. 아울러 동법 은 사회보장비용의 부담은 각각의 역할 분담에 따라 국가, 지방자치 단체 및 민간부문 간에 합리적으로 조정되어야 하며, 사회보험에 드 는 비용은 사용자, 피용자 및 자영업자가 부담하는 것을 원칙으로 하
86) 사회보장기본법 제18조 6호.
되, 관계 법령에서 정하는 바에 따라 국가가 그 비용의 일부를 부담 할 수 있도록 하고 있다.
일응 사회보장정책에 대한 수익자부담의 원칙을 천명하면서 동시에 국가나 지방자치단체의 재정책임을 규정한 것으로 볼 수 있다. 이 때 국가나 지방자치단체가 비용부담하게 되는 경우 및 요건은 관계법령에 서 별도로 정하는 바에 따르도록 되어 있는데, 이 점에서 사회보장기 본법이 국가의 사회보장 관련 재정책임의 근거규정은 될 수 있지만 구 체적 요건 내지 한도를 정한 것으로 보기는 어렵다. 특히 저출산․고 령화에 따라 새롭게 발생하는 재정수요와 그로 인해 부담하게 되는 국 가 등의 재정책임의 한도와 귀속여부의 해석은 개별법에 따라 달라지 게 되는 구조를 취하고 있다. 사회보장 분야를 규율하는 기본법으로서 의 특징과 한계가 반영된 것으로 볼 수 있으나, 개별법 차원에서 통제 하기 어려운 사회보장전반의 균형과 지속가능성을 감안하여 기본법으 로서 동법이 가지는 지위를 최대한 활용하여 사회보장재정의 건전성 내지 지속가능성에 관한 근거규정 도입을 고려할 필요가 있다고 본다.
이와 관련하여 사회보장기본법 제5조(국가와 지방자치단체의 책임) 규정을 활용하는 방안을 모색할 수 있다.
[표 13] 사회보장기본법 제5조 개정시안
현 행 개선안
제5 조 (국가와 지방자치단체의 책임) 국가와 지방자치단체는 국가 발전의 수준에 부응하는 사회보장제도를 확 립하고 매년 이에 필요한 재원을 조 달하여야 한다.
제5 조 (국가와 지방자치단체의 책임)
① 국가와 지방자치단체는 국가 발전 의 수준에 부응하는 사회보장제도를 확립하고 매년 이에 필요한 재원을 조달하여야 한다.
② 국가와 지방자치단체는 사회보장 제도가 장기적으로 지속가능하게 운 영될 수 있도록 재정에 관한 계획을 수립하여 실시하여야 한다. (신설)
4. 현행 국민건강보험법상 국민건강보험의 재정은 원칙적으로 가입 자 및 사용자가 부담하는 보험료에 의해 충당된다. 단 건강보험사업에 대한 외부지원도 가능한데 특히 국가가 매년 예산의 범위 안에서 당해 연도 보험료 예상수입액의 100분의 14에 상당하는 금액을 국고에서 공 단에 지원토록 하고 있다.
국가의 재정 지원의 근거를 두되, 지원규모를 일정수준(14%) 특정했 다는 점이 다른 법률과 차이가 있으며, 예산 이외에 기금에서 지원받을 수 있도록 하였다는 점도 특징이다. 다만, 유관 기금이 존재하는 사업 의 경우 가능하지만, 저출산․고령화와 같이 신설사업이 대부분인 경우 에는 예산에 대한 의존도가 절대적일 수밖에 없다. 일반화하여 도입하 기는 어려운 규정으로 보이며, 지원액이나 배율을 구체적으로 제시하는 방법 보다는 하위법령에서 규율하거나 상한선을 정하여 규율하는 것이 제도운영상의 유연성을 도모하는데 바람직할 것으로 보인다.
[표 14] 국민건강보험법 제92조 개정시안
현 행 개선안
제92조 (보험재정에 대한 정부지원)
① 국가는 매년 예산의 범위 안에서 당해 연도 보험료 예상수입액의 100 분의 14에 상당하는 금액을 국고에서 공단에 지원한다.
제92조 (보험재정에 대한 정부지원)
① 국가는 매년 예산의 범위 안에서 당해 연도 보험료 예상수입액의 대통 령령이 정하는 금액을 국고에서 공단 에 지원한다.
5. 저출산․고령화를 직접 규율하는 기본법으로서 저출산․고령사회 기본법은 재정에 관한 고려를 전혀 담고 있지 못한 결과 정책당국간 의 조율의 근거 및 기준을 동법을 통해 제시할 필요가 있다. 이를 위 해 구체적인 저출산․고령사회 대책별로 재정원칙을 제시하는 방안도 강구할 수 있으나, 주요국의 입법례에 비추어 보더라도 동법의 제1장