CHAPTER
4 북한의 도시계획 및 도시개발 운용실태
본 장에서는 북한의 도시계획과 계획행정 운용실태에 대해 기술한다. 먼저 관련 문헌을 통해 북한의 전반적인 도시계획 관련법과 계획체계에 대해 설명한다. 이어서 자료 분석과 탈북자 면접조 사를 통해 도시계획 행정체계의 구조와 전문조직이 어떻게 형성되어 있는지 파악한다. 마지막으로 이렇게 구축되어 있는 제도가 현실에서 어떻게 운용되고 있으며, 특히 시장화에 따라 어떠한 변화가 나타나고 있는지 논의한다.
1. 도시계획 관련 법과 계획체계
1) 공간계획 관련 법령
북한의 공간계획 관련 법령은 「토지법」, 「국토계획법」, 「국토환경보호단속법」, 「수 도권평양시관리법」, 「건설법」 등이 있다. 이 중 남한의 「국토기본법」에 해당하는 법으 로는 「국토계획법」과 「토지법」이 있으며, 남한의「국토의계획및이용에관한법률」에 해 당하는「도시계획법」과 ｢도시경영법｣이 있다.
표 4-1 북한 도시계획 및 개발 관련 법률 내용
구 분 제정 목적 주요 내용
토지법 사회주의적 토지소유관계를 법적으로 발전
시키고 국토 보호개발 토지소유권, 국토건설총계획, 토지보호, 토 지건설, 토지관리(6장 80조)
국토계획법 국토계획의 작성과 비준, 실행 등 계획적인 국토관리
국토계획의 작성, 국토계획의 비준, 국토계 획의 실행, 국토계획사업의 지도통제(5장 41조)
도시계획법 도시와 마을을 계획성 있게 건설하고 인민들
에게 훌륭한 생활환경 마련 도시계획의 작성, 비준, 실행, 도시계획 사업 의 지도통제(5장 47조)
출처: 국토해양부(2012)
계획적인 국가 운영을 하는 종합적 통일적 계획으로 규정되어 있다.
∙ 국토건설총계획은 국토를 인민경제발전과 인민들의 북리증진에 맞게 합리적으로 개발이용하고 정리미화하며 나라의 전반적 살림살이를 전망성 있게 계획적으로 꾸 려나가기 위한 국토건설의 통일적이며 종합적인 전망계획이다(토지법 제14조).
북한의 토지는 「토지법」 제7조에 따라 현재의 이용 상황을 고려하여 농업토지, 주민 지구토지, 산림토지, 산업토지, 수역토지, 특수토지 등 여섯 가지 용도로 분류하는데, 논밭을 방치하거나 타 용도로 이용하려고 할 때는 규모와 대상에 따라 국토관리기관의 동의를 거쳐 중앙농업지도기관 또는 내각의 승인을 받아야 하는 등 농업토지에 대한 규제가 강력하다.
표 4-2 북한의 토지이용 구분
구분 내 용
농업토지 농업생산활동에 이용할 수 있는 토지(논, 밭, 과수원 등) 주민지구토지 시, 군, 노동자구의 건축용지와 그 부속용지, 공공이용지 등
산림토지 산림이 조성되어 있거나 조성이 예정되어 있는 산과 들, 그 안에 있는 이용 토지 산업토지 공장, 광산, 탄광, 발전시설 등 산업시설물과 그 부속 토지가 차지하는 토지 수역토지 연안, 영해, 강ㆍ하천, 호수, 저수지, 관개용 물길 등이 차지하는 일정지역의 토지
특수토지 혁명전적지, 형명사적지, 문화유적지, 보호구역, 군사용 토지 등 특수한 목적에 이용 되는 토지
출처: 이상준 외(2014)
(2) 국토계획법
2002년에 제정된 「국토계획법」은 국토계획의 작성과 비준, 실행에서 제도와 질서를 엄격히 세워 국토관리를 계획적으로 이바지하는 것으로 규정되어 있다. 법의 구성은 국토계획법의 기본(제1장), 국토계획의 작성(제2장), 국토계획의 비준(제3장), 국토 계획의 실행(제4장), 국토계획사업에 대한 지도 통제(제5장)로 되어있다. 국토의 관
리 및 개발과 관련된 행위는 국토건설총계획에 따라 이뤄진다. 북한에서 국토와 자원 에 대한 전반적이며 종합적인 실태조사사업은 1962년에 시작되었고, 최초의 국토건설 총계획은 1965년에 작성되었다(국토해양부, 2012).
국토계획은 전국국토건설총계획, 도ㆍ직할시국토건설총계획, 시ㆍ구역ㆍ군국토건 설총계획으로 구분되고, 특정지역의 건설사업을 대상으로 하는 중요지구국토건설총계 획으로 구분된다. 국토계획의 작성은 전국국토건설총계획과 중요지구 국토건설총계획 은 중앙국토환경보호지도기관이, 도(직할시), 시(구역), 군 국토건설통계획은 도(직 할시) 국토환경보호기관이 작성한다.
국토계획 작성에서 지켜야 할 원칙으로 다음과 같은 사항을 들고 있다(제11조).
∙ 부침땅을 침범하지 말아야 한다.
∙ 도시 규모를 너무 크게 하지 말아야 한다.
∙ 해당 지역의 기후 풍토적 특성을 고려하여야 한다.
∙ 경제발전 전망과 실리를 타산하여야 한다.
∙ 국방상 요구를 고려하여야 한다.
∙ 환경을 파괴하지 말아야 한다.
(3) 도시계획법
2003년 제정된 「도시계획법」은 도시계획의 작성과 비준, 실행에 관한 내용을 규정 하고 있는데, 제2조에서 도시계획을 “도시와 마을계획 영역의 토지를 이용하여 건물, 시설물, 녹지 등을 건설, 정비하는 것과 관련한 통일적이며 종합적인 계획”으로 규정 하고 있다. 도시계획은 도시, 마을총계획과 그에 따르는 세부계획, 구획계획으로 구분 된다. 도시계획의 작성은 지방정권기관의 도시계획의 작성 주문에 따라 도시계획설계 기관이 수행하고, 중요대상의 도시계획 작성은 내각이 조직한다(제11조). 도시계획의 전망(계획)기간은 20년이나 필요한 경우 그 이상으로 할 수 있다고 규정하고 있다(제 14조).
지역이 포함되는 등 도농복합적 특성을 보인다.
(4) 도시경영법
「도시경영법」은 도시건설 이후의 시설물의 관리에 대한 성격을 가지는데, 제1조에 도시경영이란 “도시와 농촌의 건물과 시설물을 보호관리하고 도시와 마을은 전망성 있 게 꾸려나가는 중요한 사업”으로 정의하고 있다. 「도시경영법」의 주요 내용으로 건물 관리, 상하수도ㆍ난방시설 운영, 도시도로ㆍ하천정리, 원림조성, 도시미화 등에 관한 사항을 다루고 있는데, 이는 남한의 「도시공원법」, 「건축법」, 「수도법」, 「하수도법」,
「도로법」, 「하천법」의 내용을 포괄하고 있음을 알 수 있다.
건물관리에 대해서는 살림집과 공공건물, 생산건물로 나누어 관리하는데, 살림집과 공공건물관리는 도시경영기관 또는 해당 기관, 기업소가 하며 생산건물관리는 그것을 이용하는 기업소, 단체가 수행한다. 기타 건물관리 관련 내용은 건물이용허가, 건물보 수형태, 건물의 개조, 건물의 보호 등을 담고 있다. 상하수도 및 난방시설에 대해서는 먹는 물의 생산과 공급, 먹는물 수질기준보장, 위생보호구역의 설정, 오수, 산업폐수 의 처리, 물빼기시설의 관리, 난방열의 생산과 공급 등의 내용을 규정하고 있다.
도시도로 및 하천관리에 대해서는 도시도로와 하천의 관리분담, 도시도로 보수정비, 차 씻는 시설의 운영, 도시하천관리 등을 규정한다. 원림조성에 있어서는 녹지면적의 확장, 가로수와 가로녹지의 조성, 공원 및 유원지의 관리, 동물원 및 식물원의 관리, 나무, 꽃 등의 생산과 관리, 원림지역의 관리 등을 규정하고 있다. 도시미화에 있어서는 건물, 시설물의 주변관리, 오물의 처리, 구획정리사업, 문화휴식시설과 공동위생시설의 관리, 유해가스, 먼지의 방지, 보일러 시설의 관리, 화장시설의 관리 등을 규정한다.
도시경영사업에 대한 지도통제에 있어서는 중앙도시경영기관의 임무, 주민지구토지 의 이용, 대상건설에 대한 검사, 도시경영일군에 대한 국가적 배려, 도시경영사업조건 보장, 도시경영사업에 대한 감독통제, 대상건설의 중지와 철거, 원상복구, 손해보상 등을 규정하고 있다. 중앙도시경영지도기관의 임무에 대해 제55조에 “도시경영사업에 대한 지도는 내각의 통일적인 지도 밑에 중앙도시경영지도기관이 한다. 중앙도시경영 지도기관은 전국의 도시경영사업을 정상적으로 장악하고 지도하여야 한다”라고 규정하 고 있다.
2) 공간계획 체계
∙ 혁명전적지, 혁명사적지를 잘 꾸리며 보호하기 위한 대책
∙ 토지를 정리, 개량하고 보호하며 새 땅을 얻어내며 간석지를 개간이용하기 위한 방향과 대책
∙ 산림조성방향과 보호 및 그 이용과 이로운 동식물을 보호하기 위한 대책
∙ 강하천, 호소, 저수지의 건설 및 정리 방향, 홍수피해를 막기 위한 시설물들의 배 치 및 물의 종합적 이용대책
∙ 교통운수, 전기, 체신망과 그 시설물의 합리적 배치
∙ 지하자원의 개별구역과 공업, 농업기업소들을 배치할 위치와 규모
∙ 도시와 마을, 휴양지, 요양지의 위치와 규모, 명승지, 천연기념물 및 문화유적 유 물의 보호대책
∙ 연안, 연해를 종합적으로 개발이용하기 위한 방향과 연안을 아름답게 정리하며 수 산자원을 보호하기 위한 대책
∙ 공해현상을 방지하기 위한 대책
국토계획의 승인은 전국국토건설총계획과 중요지구국토건설총계획은 최고인민회의 또는 최고인민회의 상임위원회에서, 지역국토건설총계획은 도인민회의 또는 도인민위 원회에서 승인하도록 되어있다.
김정은의 교시에 의하면, “국토건설총계획은 누구도 어길 수 없는 국가의 법입니다.
국토관리부문에서는 국토건설관리를 국토건설총계획에 따라 진행하는 엄격한 규율을 세워야 합니다. 도, 시, 군의 건설과 개발, 자원관리를 책임적으로 하도록 하여야 하 며, 이에 어긋나게 건설하거나 자원을 개발하며 생태환경을 파괴하는 일이 없도록 하 여야 합니다.”(뺷노동신문뺸 2012년 5월 9일)하고 하여, 계획적인 국토관리를 위해 국 토건설총계획을 매우 엄격하게 준수할 것을 요구하고 있다.
국토관리부문에서는 국토건설관리를 국토건설총계획에 따라 진행하는 엄격한 규율을 세워야 합니다. 도, 시, 군의 건설과 개발, 자원관리를 책임적으로 하도록 하여야 하 며, 이에 어긋나게 건설하거나 자원을 개발하며 생태환경을 파괴하는 일이 없도록 하 여야 합니다.”(뺷노동신문뺸 2012년 5월 9일)하고 하여, 계획적인 국토관리를 위해 국 토건설총계획을 매우 엄격하게 준수할 것을 요구하고 있다.