북한의 도시계획 및 도시개발 실태분석과 정책과제

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20170322-북한의 도시계획 및 도시개발 실태분석과 정책과제_표지.pdf 1 17. 3. 22. 오후 1:16

북한의 도시계획 및 도시개발 실태분석과 정책과제

Urban Planning and Development Practices in North Korea : Urban Consequences of Informal Market

박세훈, 김태환, 김성수, 송지은

▪연구진

박세훈 국토연구원 연구위원(연구책임) 김태환 국토연구원 선임연구위원 김성수 국토연구원 연구위원 송지은 국토연구원 연구원

▪연구심의위원

김종원 국토연구원 부원장

이용우 국토연구원 도시연구본부장 이상준 국토연구원 국토계획연구본부장 변필성 국토연구원 연구위원

이백진 국토연구원 연구위원

발 간 사

PREFACE

최근 북한 사회가 급변하고 있다. 90년대 소위 ‘고난의 행군’ 이후 국가중심의 경제 운영체계가 붕괴되면서 자구(自救) 차원의 시장경제가 새로운 경제운영 원리로 자리 잡았다. 주민생활이 점차 사적 경제활동에 의존하고 되어 이제 사경제 없는 주민생활 을 상상하기 어려운 정도가 되었다. ‘시장화’라고 불리우는 이 현상은 오늘날 북한주 민의 경제, 사회, 문화 전반에 심대한 영향을 미치고 있다.

본 연구는 이러한 북한의 시장화 현상이 도시공간에 미치는 영향을 파악하는 것을 목표로 한다. 본 연구는 북한의 도시계획 및 개발제도, 그리고 도시공간구조의 측면에 서 시장화의 영향을 분석한다. 우선 북한 도시계획 및 개발제도가 어떻게 형성되어 있 는지를 파악하고 그것이 최근 시장화에 따라 어떠한 변화를 경험하고 있는지 살핀다.

또한 도시공간구조 측면에서도 기존의 북한 도시공간구조의 특징을 파악하고 그것이 최근 어떠한 변화를 경험하고 있는지를 분석한다. 특히 신의주, 청진, 사리원 세 도시 를 사례로 하여 공간구조를 분석함으로써 구체성을 확보하고자 하였다.

그동안 북한의 국토개발의 방향과 전망에 대해 상당한 연구가 이루어졌다. 그동안의 연구는 통일이 이루어 질 경우 어느 곳을 어떻게 개발할 것인지를 주로 다루었다. 이에 비해 본 연구는 북한의 도시현황, 즉 도시계획, 개발, 공간구조를 구체적으로 다룬다 는 점에서 차별성을 갖는다. 그동안 이 분야의 연구가 상대적으로 뒤쳐진 것은 북한 도시에 대한 정보를 구축하는 것이 매우 어렵기 때문이었다. 본 연구는 최근 상당한 풀을 확보한 탈북자 인터뷰를 통하여 관련 정보를 체계적으로 구축하고자 노력하였다.

이러한 북한 도시에 대한 실체적인 지식은 통일 국면에서 북한 주민의 정착을 돕고 통 일 비용을 낮추는 데 기여할 것으로 생각된다.

본 연구를 수행하는 데 있어 많은 분들의 도움을 받았다. 우선 연구에 기꺼이 참여하

여 본인이 가진 소중한 정보를 나누어 주신 탈북자 분들게 감사의 말씀을 드리고 싶다.

이 분들이 아니었으면 본 연구는 시작될 수도 없었을 것이다. 또한 많은 국내 북한 도 시 연구자들이 자문과 심의를 통해 본 연구에 참여하였다. 연구에 참여해 주신 모든 분들께 감사의 말씀을 드린다. 본 연구에는 국토연구원의 박세훈 연구위원, 김태환 선 임연구위원, 김성수 연구위원, 송지은 연구원이 힘써 주셨다. 연구에 성실하게 임한 연구진분들께 감사의 말씀을 드린다. 부디 연구보고서가 널리 읽혀 남북의 화해협력, 나아가 통일에 있어서 밑거름이 되기를 바란다.

2016년 12월 국토연구원장 김 동 주

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

본 연구보고서의 주요 내용

숱 북한은 현재 시장화라는 심대한 사회경제적 변화를 경험하고 있으며, 이는 도시계획 및 개발방식, 도시공간구조에 일정한 영향을 미치고 있음

숲 도시계획 및 개발방식의 경우, 신흥상인계층과 행정권력이 결탁하는 ‘비공식적 민관 협력’이 확대되고 있으며, 이에 따라 국가의 계획기능은 약화되고 친시장적 도시개발 이 활성화됨

숳 도시공간구조의 경우, 시장경제적 공간구조가 일부 가시화되고 있으며, 특히 민간주 택개발 활성화, 상업적 공간이용의 확대, 계층별 주거지 분화 현상이 두드러짐 숴 향후 북한도시의 변화는 시장화의 정도와 방향에 의해 결정될 것으로 예상되며, 북한

이 통제력을 가지고 시장경제로 전환하는 상황을 전제로 하여 이하의 정책을 제안함

본 연구보고서의 정책제안

숱 북한 도시발전을 위한 가이드라인 작성 및 관련 연구 추진 : 북한의 개혁ㆍ개방이 진전됨에 따라 북한 도시발전, 도시환경개선을 위한 종합계획 마련

숲 도시계획체계 및 개발제도 구축 지원 : 시장경제와 조화되는 도시계획체계와 관련제 도의 구축

숳 북한 도시계획 역량강화 지원 : 전문연구기관이 참여하여 도시계획ㆍ설계 교육프로그 램을 운영

숴 남북협력 시범사업 추진 : 향후 여건이 성숙될 경우 통일을 준비하기 위한 남북협력 사업 추진(신도시개발, 지적조사, 도시재생사업, 문화유산 보존ㆍ활용 등)

요 약

SUMMARY

1. 연구의 개요

❑ 본 연구는 최근 시장화라는 사회경제적 변화에 따른 북한 도시변동의 실태를 분석 하고 그것이 향후 남북협력에 갖는 함의를 파악하는 것을 목적으로 함

∙ 북한의 ‘시장화’는 그동안 국가중심의 경제운영체계가 사(私)경제 중심의 운영 체계로 변화하는 것을 의미

∙ 본 연구는 이러한 사회경제적 변화가 도시에 어떠한 영향을 미치는지, 공간구 조, 계획체계, 개발관행 등을 통해 파악하는 것을 목표로 함

∙ 또한 기존의 사회주의 국가의 도시변동과의 비교를 통해 북한 도시변동이 갖는 의미를 파악하고 향후 전개방향을 예측하고자 함

❑ 탈북자 심층면접과 도면분석을 활용하여 북한의 도시변동, 구체적으로 도시계획체 계, 도시개발방식, 그리고 도시공간구조의 변화 양상을 파악

∙ 탈북자 면접은 체계적인 샘플링 과정을 거쳐 도시계획 및 개발 분야 종사자를 선별하여 진행

∙ 기존의 북한의 지도자료 및 구글영상자료를 활용하여 도면분석

∙ 청진, 신의주, 사리원 세 개 도시를 사례지역으로 도시공간구조 변화와 시장화 의 영향 정도를 파악

❑ 본 연구는 기존의 북한 도시를 정태적으로 파악하는 기존 연구의 관점을 벗어나서 최근 북한 도시계획의 실태분석 및 변화과정을 동태적으로 이해

2. 북한 도시변동에 대한 개념적 검토 : 분석틀의 구성

❑ 일반적으로 사회주의 국가의 도시는 자본주의 국가의 도시와는 다른 공간적 특질을 지니는 것으로 평가됨. 다음은 사회주의 도시의 대표적인 특징이라 할 수 있음

∙ 낮은 수준의 도시화

∙ 대규모 공공공간 및 상업기능의 미발달

∙ 도시와 교외지역의 명확한 경계가 존재하며 교외개발이 제한됨

∙ 공간적ㆍ사회적 불평등의 최소화

❑ ‘탈사회주의 도시’도 다양한 유형이 있어 일반화가 어렵지만, 일반적으로 다음과 같은 특징을 지니고 있는 것으로 논의됨(체코 프라하의 예)

∙ 중심지의 상업화 : 상업기능이 증가(오피스, 소매점, 음식점, 호텔 등)하며, 주거기능이 감소하고 역사유산 훼손, 자동차 교통의 증가

∙ 내부 시가지의 재생 : 내부 시가지의 물리적인 개선이 나타나지만 이는 공간적 으로 매우 불균등하게 전개됨. 재생은 소매 비즈니스가 활성화된 가로변, 대규 모의 오피스가 개발된 부도심에 집중

∙ 외부 시가지의 교외화 : 기존의 도심에 집중되어 있던 인구패턴을 변화시킴

❑ 북한 도시는 사회주의적 성격과 북한의 독자성이 결합한 성격을 가지며, 다음과 같은 특징을 지님

∙ 도시중심부 상징공간 조성 : 도시중심에 김일성 동상, 혁명사적관, 조선노동당 사 등을 우선적으로 건설하고 그 주변에 광장과 공원 조성

∙ 살림집 및 거리 건설 : 도시 내 거리는 도로주변을 따라 건물을 배치하는 ‘살림 집의 주변식 배치방법’을 통해 형성

∙ 공공건물 건설 : 공공건물은 여러 사회정치생활을 보장하는 대중적인 건물로 중요성을 가짐

∙ 산업시설 건설 : 산업시설이 주거지와 분리된 지역에 대규모로 조성되어 있으 며 각 공장ㆍ기업소별 계획에 의거하여 건설

∙ 도시녹지 조성 : 도시녹지체계를 조성하며 시내의 공원, 유원지를 조성

❑ 북한은 최근 시장화의 진전에 따라 심대한 사회경제적 변화를 경험하고 있으며 도 시계획 및 공간구조에도 일정 정도 영향을 미치고 있음

∙ 북한의 시장화는 1990년대 ‘고난의 행군’ 이후 국가를 단위로 하는 국민경제의 순환구조가 붕괴되면서 자구책으로 시장경제를 일정 부분 용인하면서 시작. 북 한 당국은 2002년 ｢7ㆍ1 경제관리개선조치｣를 통해 시장메커니즘을 공식화

∙ 이상의 조치에 따라 경제 영역에서는 시장원리가 북한사회를 작동시키는 새로 운 원리로 부상하여, 평균주의 분배원칙 대신, 성과급제 및 독립채산제 등 실적 과 실리를 중시하는 경제운영원리 형성

∙ 사회 영역에서는 조직 연대보다 개인 연대가 중요시 되고, 사회구성원의 의식 변화와 함께 물가 폭등, 빈익빈 부익부 현상 확산

❑ 본 연구는 크게 도시계획ㆍ도시개발행정과 도시공간구조라는 두 개의 분야가 시장 화 상황에 직면하여 어떠한 변화를 경험하고 있는가를 파악하고자 함

∙ 도시계획 및 개발행정 부문에서 중앙집권의 완화, 비공식적 민관협력 증대

∙ 도시공간구조 부문에서 민간주택개발, 상업적 공간이용 확대, 주거지 분화

그림 본 연구의 분석틀

3. 북한의 도시화와 도시건설의 흐름

❑ 북한의 도시인구는 약 1,415만 명으로 전체 인구 2,335만 의 약 58%로 추정되며, 이는 남한의 1970년 도시화 수준과 유사(2008년)

∙ 인구 12만명의 만포시부터 326만명의 평양시까지 총 27개 도시가 존재

∙ 일반도시에서도 농촌인구가 전체 도시인구의 약 19%를 차지하는 등 북한의 도 시는 도농통합형 특성을 가짐

∙ 북한 도시별 인구변동을 살펴보면 크게 두 가지 특징을 발견할 수 있는데 첫째, 평양, 남포 등 수도권 중심의 도시성장과 둘째, 신의주, 청진, 함흥 등 교역거 점 중심의 도시성장

❑ 북한의 도시건설은 전후복구건설시기(1953~1960), 사회주의적 도시건설 전면화 시기(1960~1980년대), 시장화와 전시적 도시건설 시기(1990년대 이후)로 구분될 수 있음

∙ 전후복구건설시기(1953~1960) : 해방 이후 일제 식민통치의 잔재를 청산하기 위해 신궁과 신사를 헐고 그 자리에 공원과 광장 조성. 전후에 파괴된 공장, 기업소를 복구하는데 중점을 두고 사회주의의 경제적 기초를 구축. 주택지구 건설에 있어서는 노동자의 건강을 우선시 하는 원칙이 적용.

∙ 사회주의적 도시건설 전면화 시기(1960~1980년대) : 북한 경제의 성장에 따 라 ‘사회주의적 도시건설’이 본격화됨. 제2차 7개년(1978~1984)계획을 통해 사회주의 경제건설을 위한 주체사상화를 표현하기 위한 대기념비들을 건립. 도 시인구의 지속적 증가에 대응하여 신시가지가 조성

∙ 시장화와 전시적 도시건설 시기(1990년대 이후) : 경제난으로 인해 도시건설 에 있어서도 기존의 주민생활을 지원하기 위한 주택건설, 공장건설 등은 사실 상 중단되고 체제유지에 요구되는 건설행위에 집중. 한편 시장화를 일정 부분 수용하면서 개인의 자본을 활용한 상업적 개발행위가 활성화

4. 북한의 도시계획 및 개발행정의 운용 실태

❑ 북한의 공간계획 관련 법령은 「토지법」, 「국토계획법」, 「국토환경보호단속법」,

「수도권평양시관리법」, 「건설법」 등이 있음

∙ 남한의 「국토기본법」에 해당하는 법으로는 「국토계획법」과 「토지법」이 있으며, 남한의 「국토의계획및이용에관한법률」에 해당하는 「도시계획법」과 ｢도시경영 법｣이 있음

∙ 북한의 공간계획체계는 남한과 유사하게 국토건설총계획, 도시ㆍ마을총계획, 세부계획, 구획계획의 구조를 가지고 있음

❑ 북한의 도시계획 행정은 내각의 국가건설감독성, 도 인민위원회의 도시경영관리 국, 시인민위원회의 도시경영과가 담당하는 수직적인 체계를 갖추고 있음

∙ 남북한의 도시계획ㆍ개발은 매우 중앙집권적인 형태로 운영되고 있어, 내각과 도의 역할이 크고 시와 주민은 상대적으로 매우 적은 역할을 담당

∙ 시는 계획 수립의 주체가 되지 못하고 도에서 수립하는 계획을 집행하는 역할을 수행하며, 주민은 거의 계획과 개발사업에서 배제되어 있음

∙ 도시계획 전문기관으로 중앙과 도단위에서 도시계획설계연구소를 운영하고 있 으며, 여기의 설계원들이 도시계획 작성을 담당

❑ 북한의 도시계획 및 개발행정은 형식적으로는 중앙집권적이고 관료중심적인 체제 를 유지하고 있으나, 내용적으로는 최근 시장화에 크게 영향을 받고 있음

∙ 신흥 상인계층이 성장함에 따라 도시개발에 있어서도 사실상의 ‘민관협력’적 관행 정착. 돈주들이 사업을 제안하고 이를 행정에서 수용하여 국가사업, 도사 업으로 추진하는 형태가 일반화

∙ 주택개발의 경우 가장 대표적인 ‘비공식적 민관협력’ 사례라 할 수 있으며, 거 의 모든 대도시에서 보편화

∙ 개인에 의한 운송ㆍ물류사업, 요식업 등 서비스 사업 등이 일반화되고 있으며, 이러한 사업들을 계획행정체제에서 비공식적으로 수용

5. 북한 도시의 공간구조 변화 : 청진, 신의주, 사리원 사례

❑ 국가 배급망이 붕괴되고, 산업기능이 위축됨에 따라 주민들은 크고 작은 상업 활 동에 생계를 의지하고 있으며, 대다수의 도시들이 상업도시, 소비도시로 전환

∙ 청진은 중공업도시로 성장하였으나 시장화 이후 항만기능, 나선과의 연계기능 을 통해 상업ㆍ물류기능이 강조

∙ 신의주는 본래 경공업도시로 조성되었으나, 80년대 이후 교역거점으로서의 중 요성이 부각되었으며, 시장화가 진전됨에 따라 북중무역의 핵심거점화

∙ 사리원은 농업중심의 도시였으나 최근 주민생활에서 상업활동의 비중이 점차 증가

❑ 도시별로 시장화의 정도도 크게 차이가 있는 것으로 확인됨. 즉. 시장화는 신의주 가 가장 진전되어 있으며, 청진이 중간 단계, 사리원은 가장 뒤떨어져 있음

∙ 시장화의 진전은 도시의 입지 및 도시기능과 관련이 있는 것으로 보이며, 본래 무역활동이 왕성하고 중국시장에의 접근성이 높은 신의주가 가장 유리하며 그 반대인 사리원이 가장 불리한 것으로 보임

❑ 현재 진행되고 있는 시장화는 주택개발, 상업시설의 확대, 계층별 주거지 분화에서 분명하게 드러나고 있음

∙ 자구(自救)경제가 자리잡기 시작한 2000년대 초반부터 주택가격이 상승하기 시작하였으며, 최근에 시장화가 확대되면서 민간업자들에 의한 주택개발이 활 성화. 형식적으로는 민간업자는 사업비(뇌물)를 통해 시당국의 허가를 받고 국 영기업소가 개발을 하는 형식을 빌어서 주택을 개발하며, 돈주들이 자금에서 자재, 노동력 일체를 제공하여 건설

∙ 상업시설을 건설하는 경우는 일반적이지 않지만, 장마당 등 공식시장이 확대되 고 있으며, 일반 건물의 1층부에 상업적 활동이 활성화됨

∙ 주거지 분화 진행 : 권력층이 거주하는 도심지역의 가격은 더욱 상승하며, 장마 당 주변지역, 외화벌이의 가능성이 높은 지역이 신흥 부촌으로 부상

표 1 사례도시 분석 종합

수남구역 청진 신의주 사리원

도시발전 경로

⁃ 일제시기 중공업중심지로 계획적으로 조성

⁃ 해방 이후 제철, 제강, 조선 등 북한 산업발전에 핵심적 역할 수행

⁃ 나선과 연접해 있어 교역거 점의 역할 수행

⁃ 일제시기 대륙진출을 위한 교두보로 계획적으로 조성

⁃ 해방 이후 초기 경공업도시 로 육성하였으나 이후 북중 무역 거점도시, 특별경제구 역으로 역할 전환

⁃ 평안남도의 농업중심도시이 자 평양의 관문도시

⁃ 북한 당국에 의해 교육문화 도시로 조성(공업발달, 도시 발달이 상대적으로 억제됨)

⁃ 최근 개성과 연계발전을 위 한 관광개발 추진

공간구조의 특징

⁃ 청진항을 중심으로 수성천 을 따라 시가지 발달

⁃ 시가화지역에서 공장의 비 중이 큼(해안변을 따라 중화 학공장 밀집, 상당수는 유휴 화)

⁃ 도심 포항구역에 김부자 동 상, 광장 조성(확장중)

⁃ 시 전체에 상업기능(시장) 분포

⁃ 타원형의 계획도시로 도시 확산이 거의 진행되지 않음 (상대적으로 고밀도시 형성)

⁃ 신의주역 인근 김부자 동상 과 광장 조성

⁃ 압록강변을 따라 공장 및 항 만시설 배치

⁃ 도심부 아파트 건설 활성화

⁃ 해방 후 도심지역 경암산 북 편에 새롭게 조성

⁃ 시중심 구릉지에 김부자 동 상 조성, 상징성 극대화

⁃ 시 중심부 경암산 주변 관광 휴양기능 설치

⁃ 공장은 청진, 신의주에 비해 소규모

⁃ 시 외곽에 상업기능(시장) 분포

주요 도시개발사업

⁃ 남청진 개발

⁃ 포항구역 정비(김부자 동상 건립 포함)

⁃ 아파트 1만호 건설사업

⁃ 남신의주 개발

⁃ 김부자 동상 건립

⁃ 경제특구 조성(미실현)

⁃ 강건거리 조성

⁃ 민속거리 조성(관광개발)

⁃ 김부자 동상 건립

시장화의영향

⁃ 생산기능 축소에 따라 상업 기능에의 의존도 심화

⁃ 항만 및 특구(라선)를 활용 한 무역활동 비중 증가

⁃ 민간 주택개발 활성화, 계층 별 주거지 분화 심화

⁃ 경공업도시에서 완전한 무 역(상업)도시로 전환

⁃ 중국과 공식ㆍ비공식 무역 이 시경제에 핵심

⁃ 전국적인 상업적 물류체계 구축(운송사업 등)

⁃ 상업적 부동산 시장 활성화, 빈부격차 및 계층별 주거지 분화 심화

⁃ 농업ㆍ행정기능 중심에서 상업기능에의 의존도 심화

⁃ 민간 주택개발은 그리 활성 화되어 있지 않음

⁃ 계층별 주거지 분화 시작됨

자료 : 인터뷰, 문헌 등을 바탕으로 정리

6. 북한 도시계획 및 개발의 특징과 정책과제

1) 북한 도시계획 및 개발의 특징

❑ 1990년대 이후 시장화의 진전에 따라 도시계획ㆍ개발행정도 사실상의 ‘민관협력 체제’로 이행

∙ 부동산의 개발, 임대 등에 있어 신흥상인계층(소위 ‘돈주’)의 역할이 증대되고 있으며, 이들은 행정과 결탁하여 개발사업을 진행, 국가권력과 신흥상인계층은 각각 ‘허가권’과 ‘투자금’을 제공하고 이익을 취하고 있다는 점에서 ‘비공식적 민관협력’이라 할 수 있음

∙ 시장화의 진전은 계획행정의 합리성을 약화시키고 권력행사의 자의성을 증대시 키는 효과를 가짐

❑ 시장화가 아직 북한의 도시공간구조에 직접적인 영향을 미치는 단계에 이르지 못하 였지만, 내용적으로 볼 때 시장화의 영향으로 시장경제적 공간변화가 나타나고 있 음

∙ 민간 주택건설, 상업적 공간이용 확대, 계층별 주거지 분화는 그 대표적인 예임

❑ 북한 도시의 변화를 기존의 체제전환 도시와 비교해 볼 때, 도시계획ㆍ개발행정 영역에서는 계획기능의 약화와 분권화는 분명하지는 않지만 일부 감지되고 있으며 중앙중심의 계획기능도 약화되고 있음

∙ 친시장적 개발행태는 민간에 의한 주택개발, 경제특구의 건설 등에서 보이듯이 확연하게 증대. 반면에 도시개발에 있어서 주민참여와 주민의 역할의 증대는 아직 나타나지 않고 있음

∙ 도시공간구조 부문에서도 시장이 증가하고 건물의 상업적 이용이 확대되고 있 지만 탈사회주의 도시에서와 같이 상업지역이 성장하지는 않으며 교외개발도 나타나지 않음. 반면에 주거지의 계층별 분화는 뚜렷하게 나타나고 있음

❑ 북한 도시변동의 이러한 특징은 시장화가 체제전환을 야기할 만큼 전면적으로 진행 되지 못하고, 국가권력에 의해 통제되면서 매우 제한적으로 진행되는 특성을 반영

표 2 탈사회주의 도시의 공간변동과 북한도시변화의 비교

부문 탈사회주의 도시의 공간변동 북한 도시의 변화

도시계획ㆍ 개발행정

계획기능의 약화 - 형식적인 계획체계는 유지되고 있으나 실질적으로 민간자본과 의 ‘협력’이 일반화됨

- 토지이용에 관해서는 현재까지 엄격하게 관리

계획기능의 분권화 - ｢우리식 경제관리 조치｣에 따라 지방정부 및 기업소의 자율권 증대. 계획기능에 있어서도 중앙의 통제는 약화됨 - 공식적으로 계획고권의 지방이양은 나타나지 않음 기업가주의 및 친시장적

도시개발 - 주택개발에 있어서 민간의 주도성은 가시적으로 드러남.

- 경제특구(나진선봉)를 중심으로 시장지향적 도시개발 추진 시민참여의 활성화 및

역할증대 - 도시계획 및 개발에 있어 시민참여 및 시민의 역할은 아직까지 찾아보기 어려움

도시 공간구조

상업지역(CBD) 확대 - 시장이 증가하고 건물의 상업적 이용이 확대되고 있으나 자본 주의 도시에서와 같은 업무상업기능의 집적은 보이지 않음

제조업의 쇠퇴 및 신산업공간 대두

- 제조업은 전체적으로 쇠퇴하고 있으나 이를 대체할 수 있는 신산업은 성장하지 못함

- 노동력을 이용한 단순임가공 공장은 증가하고 있음

교외 개발 확대 - 교외지역의 개발은 엄격히 금지되고 있으며, 계획적인 신시가 지 조성은 추진된 바 있음

주거지 분화 심화 - 주택거래가 활성화됨에 따라 계층별 주거지 분화가 심화되고 있음

2) 정책과제

❑ 북한 도시 정책과제 제안의 기본방향

∙ 점진적ㆍ단계적 경제ㆍ정치적 통합을 전제 : 북한의 시장화가 제도화되고 안정 적으로 관리되며 북한이 통제력을 가지고 시장경제로 전환하는 상황을 전제함

∙ 북한주민의 정착과 삶의 질 개선을 우선적 과제로 추진 : 대규모 인구이동을 억제하며 북한주민이 현재의 주거지에서 안정적으로 정착하고 삶의 질을 개선 하는 것을 우선적인 목표로 함

찰에 기반하여 북한 도시의 장기적인 발전방안을 모색

❑ 북한 도시발전을 위한 정책과제

∙ 북한 도시발전을 위한 가이드라인 작성 및 관련 연구 추진 : 북한의 시장화가 가속화되고 개혁ㆍ개방이 진전됨에 따라 북한 도시발전, 도시환경개선을 위한 종합적 계획 마련 필요. 여기에는 도시계획 및 개발제도 정비의 방향, 투자우선 순위, 남북협력사업 추진 등의 내용이 포함

∙ 도시계획체계 및 개발제도 구축 지원 : 북한의 도시계획체계와 제도는 시장화 의 상황과 부합하지 않기 때문에 시장화의 진전을 전제로 도시계획체계를 재구 축할 필요가 있으며 이에 대한 노하우를 지원. 향후 용도지역의 세분화, 지구단 위계획, 개발행위허가, 도시계획위원회 등 우리가 운영하고 있는 계획제도가 도입될 필요

∙ 북한 도시계획 역량강화 지원 : 전문연구기관이 참여하여 국내 혹은 제3국을 거점으로 도시계획ㆍ설계 교육프로그램을 운영. 도시계획ㆍ설계 전문인력 육성 은 향후 도시관련 법ㆍ제도의 통합과정과 연계될 수 있도록 프로그램을 구성

∙ 남북협력 시범사업 추진 : 향후 여건이 성숙될 경우 통일을 준비하기 위한 다양 한 남북협력 사업을 구상(다음 <표 3> 참조)

표 3 도시분야 남북협력 사업(예시)

사업 사업취지 주요내용

신도시개발 사업 추진

모도시 인근에 신산업공간과 연계된

주거단지 조성

- 기존의 산업단지 중심의 특구개발 전략을 확대하여 산업 단지와 신도시조성을 동시에 추진

- 우리나라 경제자유구역과 유사한 절차법과 지원법의 법 적 근거 마련

- 신도시개발을 통해 발생하는 개발이익을 모도시에 인프 라 개선에 활용할 수 있는 방안 모색(도시재생과 연계)

지적재조사 및 감정평가

특정 지역을 대상으로 지적조사를 통해 향후 제도통합을 위한 경험 축적

- 지적조사 및 감정평가는 시장경제적 토지이용을 위한 기 초가 됨

- 향후 지적재조사를 위한 특별법 및 조사인력의 양성이 필요하나 이를 본격적으로 시행하기 앞서서 시범사업으 로 특정도시에 대한 지적조사사업 필요

사업 사업취지 주요내용

도시재생사업

추진 기성시가지의 점진적 개선사업

- 기성시가지 점진적 개선을 위한 기본방향 정립(도로, 학 교 등 인프라에 대한 공공투자)

- 유휴자산(공장, 군시설 등)의 활용 및 매각 방안 마련 - 신시가지 조성과 연계한 재원조달 방안

- 주민의 참여 및 마을경제 활성화 추진

문화유산 보존ㆍ활용

도시활성화 차원에서 문화유산의 효과적 보존ㆍ활용방안 정립

- 우리나라 고도보존계획과 유사한 형태의 법적 근거 마련 (정부지원방향 정립)

- 문화유산 보존ㆍ활용을 고려한 도시계획 수립(관광자원 화, 접근성 개선, 주민교육 등)

- 일부 도시 재정지원을 통한 시범사업 추진

차 례

CONTENTS

발 간 사 ···ⅰ 주요 내용 및 정책제안 ···ⅲ 요 약 ···ⅳ

제1장 연구의 개요 1

1. 연구의 배경과 목적 ···3

1) 연구 배경 ···3

2) 연구 목적 ···5

2. 연구의 범위와 방법 ···6

1) 연구 범위 ···6

2) 연구 방법 ···7

3. 연구의 기대효과 ···11

4. 선행연구와의 차별성 ···12

1) 선행연구 현황 ···12

2) 선행연구와 본 연구와의 차별성 ···12

5. 연구의 흐름 ···14

제2장 북한 도시변동에 대한 개념적 검토 : 분석틀의 구성 15 1. 사회주의 도시와 탈사회주의 도시 ···17

1) 사회주의 도시와 도시계획 ···17

2) 체제전환과 탈사회주의 도시 ···21

2. 북한 도시의 특징과 시장화 추이 ···25

1) 북한도시의 이념적 특징 ···25

2) 시장화의 진전과 도시사회경제의 변화 ···27

3. 분석틀의 구성 ···30

제3장 북한의 도시화와 도시건설의 흐름 33 1. 북한의 도시화와 도시발달 ···35

2. 북한 도시건설의 역사적 전개 ···39

1) 1953~1960년 : 전후복구건설 시기 ···39

2) 1961~1980년대 : 사회주의적 도시건설 전면화 시기 ···43

3) 1990년대 이후 : 시장화와 전시적 도시건설 ···48

제4장 북한의 도시계획 및 도시개발 운용 실태 51 1. 도시계획 관련 법과 계획체계 ···53

1) 공간계획 관련 법령 ···53

2) 공간계획 체계 ···58

2. 도시계획 행정체계와 전문조직 ···61

1) 계획행정 체계 ···61

2) 도시계획 전문기관의 설치와 운영 ···64

3. 도시계획 및 개발제도 운용 실태 ···67

1) 도시계획 및 개발 행정 ···67

2) 시장화와 도시계획 및 개발행정의 변화 ···69

제5장 북한도시의 공간구조 변화 : 청진, 신의주, 사리원 사례 73

2) 분석 대상 ···76

3) 분석 방법 ···78

2. 청진시 ···79

1) 도시 개요 ···79

2) 도시발달과 주요 도시개발사업 ···80

3) 도시구조와 주요 시설물 분포 ···84

4) 시장화의 영향 ···89

3. 신의주시 ···90

1) 도시 개요 ···90

2) 도시발달과 주요 도시개발사업 ···92

3) 도시구조와 주요 시설물 분포 ···96

4. 사리원시 ···104

1) 도시 개요 ···104

2) 도시발달과 주요 도시개발사업 ···105

3) 도시구조와 주요 시설물 분포 ···109

4) 시장화의 영향 ···115

5. 분석결과 종합 ···116

1) 도시별 분석 종합 ···116

2) 시장화의 영향 ···118

제6장 북한 도시계획 및 개발의 특징과 정책과제 121 1. 북한 도시계획 및 개발의 특징 ···123

1) 도시계획ㆍ개발행정 ···123

2) 도시공간구조 ···124

2. 정책과제 ···128

1) 정책과제 제안의 기본방향 ···128

2) 북한 도시발전을 위한 정책과제 ···130

제7장 결론 및 향후 과제 135

1. 연구결과 요약 ···137

2. 연구의 한계와 향후 과제 ···140

참고문헌 ···143

SUMMARY ···149

부록 1. 북한도시 관련 북한 내부문헌 조사목록 ···151

부록 2. 2015년 이후 북한의 주요 건설개발사업 ···154

표차례

<표 1-1> 탈북자 심층면접 대상자 및 일정 ···9

<표 1-2> 자문회의 주요내용 ···11

<표 1-3> 북한 도시관련 기존 주요 연구 ···12

<표 1-4> 본 연구와 선행연구의 차별성 ···13

<표 2-1> 기존연구에서 제시된 사회주의 도시의 특징 ···19

<표 2-2> 사회주의 도시의 체제전환에 따른 변화 양상 ···22

<표 2-3> 탈사회주의 도시의 특징 ···23

<표 3-1> 행정구역별 도시 및 농촌인구(2008년) ···36

<표 3-2> 북한 도시의 현황(2008년 기준) ···37

<표 3-3> 북한 주요 도시의 인구 변화 추이 ···38

<표 3-4> 평양 대타령 87호 살림집 소구역의 대지구성 ···42

<표 3-5> 김정은 시대 주요 유희오락시설 건설현황 ···49

<표 4-1> 북한 도시계획 및 개발 관련 법률 내용 ···53

<표 4-2> 북한의 토지이용 구분 ···55

<표 4-3> 북한의 공간계획 체계 ···58

<표 4-4> 북한 주택건설을 둘러싼 ‘비공식 민관협력’의 구조 ···71

<표 5-1> 청진, 신의주, 사리원시 개요 ···77

<표 5-2> 사례도시 분석을 위한 탈북자 면접 주요 질문 ···78

<표 5-3> 청진시 구역별 시장 ···88

<표 5-4> 사례도시 분석 종합 ···117

<표 6-1> 탈사회주의 도시의 공간변동과 북한 도시 변화의 비교 ···127

<표 6-2> 남북협력 단계별 도시분야 협력과제 ···129

<표 6-3> 도시분야 남북협력 사업(예시) ···133

그림차례

<그림 1-1> 연구의 개념적 구도 ···6

<그림 1-2> 연구의 흐름 ···14

<그림 2-1> 사회주의 도시공간 모형 ···20

<그림 2-2> 소피아의 연도별 상업용 공간의 증가 ···25

<그림 2-3> 본 연구의 분석틀 ···31

<그림 3-1> 살림집 지구 구획평면(동평양 제17호) ···41

<그림 3-2> 다기능종합구역 계획방법 도식 ···47

<그림 3-3> 김정은 체제의 도시개발 성격 변화 ···48

<그림 4-1> 북한의 도시계획 행정체계 ···62

<그림 4-2> 평양도시계획설계연구소의 조직 ···65

<그림 5-1> 청진, 신의주, 사리원시의 위치 ···77

<그림 5-2> 청진시 행정구역 ···79

<그림 5-3> 청진시의 중심시가지(좌) 및 청진제철소(우) 전경 ···80

<그림 5-4> 1920년대 청진 ···81

<그림 5-5> 1980년대 청진 ···81

<그림 5-6> 2010년대 청진 ···82

<그림 5-7> 청진시 포항구역 건설사업 ···83

<그림 5-8> 청진시 상징시설 분포 ···84

<그림 5-9> 청진시 주거시설 분포 ···85

<그림 5-10> 청진시 공업시설 분포 ···86

<그림 5-11> 청진시 상업시설 분포(공식시장) ···87

<그림 5-12> 청진시 종합도면 ···88

<그림 5-13> 신의주시 행정구역도 ···90

<그림 5-14> 신의주시 전경(기차역(좌), 중심거리(우)) ···91

<그림 5-15> 1920년대 신의주 ···92

<그림 5-18> 신의주와 남신의주 ···94

<그림 5-19> 신의주시 상징시설 분포 ···96

<그림 5-20> 신의주시 김일성ㆍ김정일 동상과 광장 ···97

<그림 5-21> 신의주시 주거시설 분포 ···98

<그림 5-22> 신의주시 아파트 전경 ···98

<그림 5-23> 신의주시 공업시설 분포 ···99

<그림 5-24> 신의주시 상업시설 분포 ···100

<그림 5-25> 신의주시 종합도면 ···101

<그림 5-26> 사리원시 행정구역도 ···104

<그림 5-27> 사리원시 시가지 전경 ···105

<그림 5-28> 1920년대 사리원 ···106

<그림 5-29> 1980년대 사리원 ···106

<그림 5-30> 2010년대 사리원 ···107

<그림 5-31> 사리원시 민속거리 전경 ···109

<그림 5-32> 사리원시 상징시설 분포 ···110

<그림 5-33> 사리원시 김일성ㆍ김정일 동상 모습(좌)과 그 위치(우) ···110

<그림 5-34> 사리원시 도심부 광장(좌)와 김일성ㆍ김정은 기념탑(우) ···111

<그림 5-35> 사리원시 주거시설 분포 ···111

<그림 5-36> 사리원시 공업시설 분포 ···112

<그림 5-37> 사리원시 산업별 배치 ···113

<그림 5-38> 사리원시의 상업시설 분포 ···114

<그림 5-39> 사리원시 종합도면 ···115

CHAPTER

1

연구의 개요

01 연구의 배경과 목적 3

02 연구의 범위와 방법 6

03 연구의 기대효과 11

04 선행연구와의 차별성 12

05 연구의 흐름 14

CHAPTER

1 _{연구의 개요}

본 장에서는 본 연구의 배경이 되는 연구의 배경과 목적, 연구의 범위와 방법, 기존 연구와의 차별성, 마지막으로 연구의 전체 흐름을 논의한다. 본 연구는 북한의 시장화에 따른 북한도시 변화 를 분석하는 연구로 이러한 관점에서 새로운 연구의 필요성과 기존 연구와의 차별성을 논의한다.

북한 연구의 특수성에 기초하여 어떠한 연구방법을 택할 것인지 설명한다. 한편 향후 전개될 연구의 전체 흐름을 제시한다.

1. 연구의 배경과 목적

1) 연구 배경

최근 북한 관련 연구는 기존의 전통적인 정치ㆍ경제 영역을 넘어서서 여러 부문에서 활발하게 추진되고 있다. 국토분야에 한정해서 보더라도 그동안 연구가 북한의 거점개 발 및 인프라 개발을 중심으로 추진되어 왔던 반면, 최근에는 주택, 토지, 국토정보 등의 분야로 확대ㆍ심화되고 있다. 다음의 표는 국토연구원에서 최근 수행한 북한 관 련 연구 목록으로, 최근 국토분야의 북한 연구가 분야별로 확대되고 있음을 확인할 수 있다.

∙ 한반도ㆍ동북아 공동발전을 위한 북한국토개발 핵심프로젝트 실천방안 연구(2015)

∙ 통일에 대비한 북한지역 주택정책 방향 연구(2015)

∙ 통일에 대비한 북한지역 토지정책 방향 연구(2015)

∙ 북한지역 도시 및 산업입지 개발방안 연구(2015)

∙ 국제협력 기반 북한 도로사업 추진전략 연구(2015)

∙ 통일기반 강화를 위한 북한 거점도시 발전모형과 남북협력 실천전략 연구(2014)

∙ 국토분야 남북한 제도통합을 위한 정책과제(2014)

북한의 도시분야에 대한 연구는 최근 활성화되고 있긴 하지만 다른 분야에 비하여 많이 진척되지 못하였다. 이는 무엇보다 북한 도시에 대한 기초자료가 절대적으로 부 족하기 때문이다. 북한의 도시에 대해서는 연구의 기초가 되는 지역별 도시인구, 토지 이용, 상하수도 등 기반시설 등에 대한 자료를 확보하는 것이 불가능하다. 결과적으로 지금 현재 북한의 도시가 어떠한 상황에 처해 있으며 무슨 문제를 안고 있는지 체계적 으로 파악하기 어렵다. 그럼에도 불구하고 북한도시에 대한 이해는 오늘날 북한의 현 실을 파악하기 위해 필수적이며, 향후 통일 국면에서도 중요하다. 여건에 대한 정확한 이해를 바탕으로 북한 주민들의 삶의 질을 가늠할 수 있으며 투자의 우선순위와 그 범 위, 제도구축의 방향을 정할 수 있다.

다행히 최근 북한 도시연구에 있어서 새로운 정보가 제공되고 있다. 우선은 3만명에 달하는 탈북자를 통한 자료이다. 탈북자의 수가 증가함에 따라 지역별로, 직종별로 다 양한 탈북자에 대한 인터뷰가 가능해 졌다. 인터뷰조사는 양적인 자료를 구축하기에는 어렵지만 생생한 정황적 정보를 제공한다. 또 한 가지는 구글에서 제공하는 영상자료 이다. 구글의 영상자료는 북한 도시의 현황을 그대로 보여주는 이미지를 제공한다. 이 들 자료는 양적인 정보를 제공하진 않지만 기존과 다른 새로운 정보를 제공하는 것임에 는 틀림없다.

북한은 최근 ‘시장화(marketization)’라는 사회경제적 변화를 경험하고 있다(양문 수, 2013b). 이는 그동안 국가중심의 경제운영체계가 사(私)경제 중심의 운영체계로 변화하는 것을 의미한다. 본 연구는 이러한 사회경제적 변화가 도시에 어떠한 영향을 미치는지, 공간구조, 계획체계, 개발관행 등을 통해 파악하고자 한다.

이러한 연구는 몇 가지 측면에서 의미를 가진다. 우선 기존에 북한도시를 정태적으 로 파악하는 관점을 넘어설 수 있다. 기존의 대다수의 북한 도시 연구는 북한 도시를

‘사회주의적’ 이념을 반영하는 도시로 이해하고 있으며, 공간구조와 도시관리방식 등 이 고정되어 있는 것으로 파악했다. 그러나 본 연구는 북한 도시가 최근 시장화에 의해 어떻게 변화하고 있는지를 동태적인 관점에 접근하고자 한다. 이를 통해 북한의 최근 실태를 보다 정확하게 이해할 수 있다. 한편 이러한 동태적인 접근은 향후 북한 도시의 진화과정을 예측하는 데에도 도움이 된다. 현재 제한적으로 진행되고 있는 시장화 과

서의 북한 도시변화를 보다 정확하게 예측할 수 있다. 해외에서는 사회주의 국가의 도 시가 시장경제를 수용함에 따라 발생하는 변화에 대해서 이미 탈사회주의 도시(post- socialist cities)라는 이름으로 연구된 바 있다. 이러한 연구와 비교해 본다면 북한 도 시가 현재 어떠한 변화과정에 있으며 향후 어떻게 변화할 것인지 예측할 수 있을 것이 다. 이러한 지식은 향후 통일 국면에서 우리가 북한의 도시를 개선하고 북한 주민의 삶의 질을 제고하는데 기여하게 될 것이다.

북한의 도시는 단순히 개발의 대상으로만 볼 수 없다. 통일이 된다 하더라도 상당 기간 독자적인 운영체제를 유지하는 과도기를 거칠 가능성이 크며, 개발을 하더라도 일시적으로 모든 도시를 대상으로 할 수 없다. 결국 북한 도시 실태에 대한 정확한 이 해는 통일 국면에서 정책결정의 합리성을 높이며 결과적으로 통일 비용을 줄이는 데 기여할 수 있다.

2) 연구 목적

본 연구는 최근 시장화라는 사회경제적 변화에 따른 북한 도시변동의 실태를 분석하 고 그것이 향후 남북협력에 제기하는 과제를 파악하는 것을 목적으로 한다. 사회주의 도시의 공간변동은 그동안 주로 체제변화를 경험한 동구권의 도시(대표적으로 프라하, 부다페스트, 바르샤바 등)를 대상으로 이론적ㆍ경험적 연구가 축적되어 왔다. 사회주 의 도시는 탈사회주의 도시로 전환되는 과정에서 상업지역의 확대, 교외 개발 확대, 계층별 주거지 분화 심화 등의 현상을 공통적으로 경험한 바 있다. 북한의 경우 체제전 환은 아니지만 ‘시장화’ 혹은 비공식부문의 증가라는 사회경제적 변화를 경험하고 있 으며, 이에 따라 탈사회주의 도시에서 나타나는 현상이 부분적으로 나타나고 있다. 본 연구는 기존의 사회주의 국가의 도시변동과의 비교를 통해 북한 도시변동이 갖는 의미 를 파악하고자 한다.

구체적으로 본 연구가 대상으로 하는 것은 북한의 도시계획체계, 도시개발방식, 그 리고 도시공간구조이다. 도시계획체계는 도시를 만드는 제도적인 틀이며 도시개발방식 은 그 제도적 틀이 작동하는 구체적인 매카니즘이다. 한편 도시공간구조는 이러한 제 도와 운영방식이 시간을 걸쳐 누적된 결과라 할 수 있다. 본 연구는 탈북자 인터뷰와 구글영상지도 등의 자료를 기초로 하여, 최근 북한 도시에서 도시계획체계, 도시개발

방식, 도시공간구조가 어떻게 변화하고 있으며 그것이 의미하는 바가 무엇인지 고찰하 고자 한다.

그림 1-1 연구의 개념적 구도

2. 연구의 범위와 방법

1) 연구 범위

(1) 공간적 범위

본 연구는 공간적으로 북한의 전 지역을 대상으로 하되, 특히 27개 도시지역을 주요 대상으로 한다. 북한 도시의 실태를 보다 구체적으로 확인하기 위하여 세 개 도시에 대한 사례연구를 추진한다. 기존의 평양 중심적 연구관행을 탈피하고 지방도시의 실태 를 종합적으로 이해하기 위해, 북한 지방도시를 대표할 수 있는 도시로 청진, 신의주, 사리원을 선택하였다. 이 세 도시에 대해서는 도시공간구조 분석과 함께 최근 변화양 상을 구체적으로 분석한다.

(2) 시간적 범위

본 연구는 해방 이후부터 현재까지를 시간적 범위로 하되, 시장화가 진전되기 시작 한 1990년대 중반 이후를 집중적으로 고찰한다. 북한의 시장화는 소위 ‘고난의 행군’

이 시작된 90년대부터 시작하여 현재까지 부침을 거치면서도 지속적으로 확대되고 있 다. 김정은 시대에 들어서면서 시장화는 더욱 공식화되는 경향을 보이고 있다. 따라서 가능한 최근 정보를 구축하고자 노력하였다.

한편 본 연구의 정책과제는 향후 전개될 남북협력의 상황을 전제로 작성되었다. 시 간적 범위를 특정하기를 어렵지만 남북관계가 화해협력의 단계, 나아가 남북연합의 단 계에 이르는 시점을 고려하였다.

(3) 내용적 범위

본 연구는 다음과 같은 내용을 중심으로 한다. 우선 북한도시를 개념적으로 검토한 다. 여기서는 기존의 사회주의 도시 및 탈사회주의 도시에 대한 이론적, 경험적 연구를 검토한 후 북한 도시의 이념적ㆍ구조적 특징을 논의한다. 이어서 북한도시 분석을 위 한 기초자료로서 도시발달과 도시건설에 대해 논의한다.

두 번째는 해방 이후 북한의 도시화가 어떻게 이루어졌으며 어떠한 도시체계를 구축 하였는지, 그리고 북한 도시계획이 어떠한 특징을 가지고 전개되었는지 논의한다. 세 번째로 북한 도시계획과 도시개발행정의 운용실태를 분석한다. 이를 위해 먼저 북한의 도시 관련법과 제도를 개괄하고, 도시계획체계와 도시계획 전문조직을 논의하며, 마지 막으로 실제 도시계획 및 개발행정의 운영 실태에 대해 논의한다.

다음은 북한 도시의 실태를 보다 구체적으로 파악하기 위해 청진, 신의주, 사리원 세 도시를 다룬다. 세 도시에 대하여 도시공간구조, 도시개발방식의 변화, 공간구조 특징, 시장화의 영향 등을 파악한다. 마지막으로 북한 도시변동의 특징과 정책과제를 도출하면서 논의를 마무리 한다.

2) 연구 방법

이미 언급한 바와 같이 북한 연구는 신뢰할만한 자료가 절대적으로 부족하다는 어려

움을 가지고 있다. 북한 당국이 생산하는 자료가 거의 없거나 신뢰할 수 없기 때문에 많은 연구자들은 대안적인 자료를 발굴하는데 노력하고 있다. 도시 분야와 관련해서는 최근 탈북자 심층면접과 구글 영상자료가 활발히 활용되고 있다. 본 연구에서도 이들 자료를 적극적으로 활용하는 한편, 북한 내부문헌 분석, 외부 전문가와의 협력 등을 통해 부족한 연구자료를 보완하였다. 이하에서는 각각의 방법론에 대해 자세히 설 명한다.

(1) 탈북자 심층면접

최근 대부분의 북한연구가 대부분 탈북자에 대한 심층면접에 절대적으로 의존하는 경향을 보인다. 기초자료가 부족한 상황에서 탈북자 심층면접은 매우 유용한 연구방법 으로 활용되고 있다. 그러나 동시에 심층면접 방법론은 대표성과 신뢰성의 부족, 양적 연구의 한계 등의 문제점을 가지고 있다.¹⁾ 때문에 심층면접 방법론이 가지는 한계를 보완할 수 있는 전략이 요구된다.

본 연구에서는 다음과 같은 방식으로 인터뷰 방법론이 가지는 한계를 보완하고자 했 다. 첫째, 면접대상자 선정과 관련하여, 통일부 정착지원과에 공식적으로 면접자의 샘 플링을 의뢰하여 면접자 선정에 따르는 왜곡을 방지했다. 가능한 최근에 탈북한 사람 들, 그리고 도시 관련 분야에 종사하는 사람들을 대상으로 선정하였다. 둘째, 동일 사 안, 동일 도시공간에 대해 여러 명의 탈북자를 인터뷰하여 중복 체크함으로써 탈북자 개인이 가질 수 있는 오류를 최대한 방지하고자 했다. 마지막으로 탈북자의 증언과 다 른 문헌자료를 대조함으로서 심층면접의 신뢰성을 보완하고자 했다. 특히 이에는 북한 내부의 문헌(신문, 잡지)이 도움이 되었다.

탈북자 심층면적 대상자로 총 15인을 선정하였다. 조사가 도시계획 및 개발실태 부 문과 사례도시 연구 부문으로 구분되는데, 각각 이에 적합한 면접대상자를 선정하였 다. 전자에 있어서는 도시설계연구소, 도시경영사업소 등 도시계획 및 개발 분야에 종 사한 경험이 있는 탈북자 7인을 대상으로 하였다. 사례도시 부문에서는 2010년 이후

1) 박명규 외(2014)는 이러한 인터뷰 방법론의 한계를 극복하기 위해 탈북자 인터뷰 자료를 시계열적으로 구축하는

탈북자 중 해당 도시에 거주자를 도시별로 2~3인 선정하였다. <표 1-1>는 심층면접 대상자와 일정을 보여준다.

표 1-1 탈북자 심층면접 대상자 및 일정

분류 이름 나이 성별 탈북년도 출신지 북한에서의 활동 면접일시

(2016년)

도시계획및 관리

D1 53 남 2002 평양 시 공무원 2.24

D2 75 여 1998 평양 도시계획설계연구소 3.15./6.16 D3 51 여 2006 해주 도시설계연구소 3.15./6.16

D4 59 남 2008 단천 도시시설사업소 3.15.

D5 72 여 2010 무산 도시경영사업소 7.6

D6 58 여 2010 해주 도시설계사업소 7.6

D7 40 남 2009 평양 국가건설감독성 8.5

청진

C1 37 여 2011 청진 도시설계사업소 7.6

C2 44 여 2012 청진 장사 8.31

C3 39 남 2012 청진 군인, 대학 8.31

신의주 SH1 36 남 2016 신의주 무역 10.5

SH2 33 남 2014 신의주 무역 11.10

사리원 S1 37 남 2013 사리원 군인ㆍ대학생 8.2

S2 67 여 2009 사리원 인민위원회 무역국장 8.2

(2) 문헌분석

본 연구에서는 북한 내부에서 생산된 문헌을 집중적으로 조사하여 면접조사 방법을 보완하고자 하였다. 특히 북한 내부의 문헌 북한 도시개발의 특징, 사례도시의 진화과 정을 논의하는데 많이 참고하였다. 북한 내부문헌은 통일부의 북한자료센터(국립중앙 도서관 소재)에서 키워드 검색이 가능하다. 뺷노동신문뺸 등의 신문자료, 뺷조선건축뺸 등 의 잡지자료를 검색할 수 있다. 본 연구에서 검색하여 참고한 문헌의 목록은 <부록 1>

에 실려 있다.

(3) 도면 분석

도시공간구조를 파악하기 위해서는 도면분석이 필수적으로 요구된다. 본 연구에서 는 기존에 발간된 북한지역지도와 구글 영상자료를 함께 활용하여 북한 도시 공간구조 의 특징을 파악하고자 하였다. 도면분석을 위해 활용한 지도와 정보는 다음과 같다.

∙ 일만분일 조선지형도집성(柏書房, 1985) : 1920~30년경 조선총독부에서 제작한 조선 주요도시 지형도

∙ 북한 오만분지일지형도(경인문화사, 1997) : 1981년경에 러시아에서 실측한 북 한 지도자료

∙ 북한수치지형도(국토지리정보원) : 국토지리정보원에서는 2000년 이후 북한지역 에 대한 수치지형도를 제공

∙ 구글어스 자료 : 구글어스(www.google.com/earth)에서는 2010년 이후 북한지 역에 대한 영상자료 제공

지도자료를 통하여 북한 도시공간구조에 대한 도시형태론적 분석이 가능하다. 도시 형태론(urban morphology)은 정주공간을 무의식적 인간 활동이 오랜 시간에 걸쳐 누 적된 결과로 파악하고 건축물의 형태와 배치, 가로의 구조, 주요 시설물의 배치, 토지 이용형태 등을 통하여 도시의 성격을 파악하는 학문이다(Levy, 1999). 즉 도시의 전 체 형태와 세부 구성요소 사이에 유기적인 연관관계를 전제로 한다.

이는 인구, 산업, 토지이용 등 도시현황 파악에 기초가 되는 정보가 불비한 상태에 서 북한 도시의 실태에 접근할 수 있는 효과적인 방법이다. 본 연구는 이러한 도시형태 론적 접근을 통해 북한도시의 형태적 특성을 도출하고 그것이 향후 북한도시의 발전에 갖는 함의와 정책과제 도출하고자 하였다. 북한 도시의 핵심시설인 구성인자인 광장, 공장, 주거지, 장마당 등의 규모와 그 배치 등 파악하고자 했다. 또한 향후 시장경제화 과정에서 이러한 공간구조가 상업지역의 형성, 시가지의 확대, 서비스 경제의 발달 등 에 의해 어떻게 변화되며, 그것에 제기하는 도시정책의 과제가 무엇인지 도출하고자

(4) 외부 전문가 협력

본 연구에서는 북한도시에 대한 풍부한 연구경험을 가진 외부 전문가와의 협력을 통 해 연구진의 부족한 전문성을 보완하고자 하였다. 외부 전문가와 두 차례 자문회의를 개최하였으며 그 개요는 다음과 같다.

표 1-2 자문회의 주요내용

일시 참석자 주요내용

2016.2.3

∙ 김현수(단국대 교수)

∙ 권영덕(서울연구원 선임연구위원)

∙ 김두환(LHI 북한연구센터장)

∙ 도시의 형태뿐만 아니라 기능의 변화에 주목할 필요가 있음

∙ ‘체제전환’이라는 표현은 민감할 뿐만 아니라 북한의 현실에 적한 하지 않음. 이러한 표현을 사용하는데 조심스러울 필요가 있음

∙ 북한을 어떻게 바꾸겠다는 접근보다는 현재의 북한을 정확히 이해 하는 쪽으로 연구방향 전환 필요

∙ 북한에서 발간된 내부문헌에 대한 고찰 필요

∙ 도시개발 및 관리방안의 주체가 누구인지 명확히 할 필요가 있음.

한국에서 추진하는 것인지, 북한 자체적으로 추진하는 것인지 정리

2016.6.14 ∙ 홍민(통일연구원 연구위원)

∙ 북한 도시에 대해서는 새터민 인터뷰가 가장 풍부한 연구자료이기 때문에 인터뷰이를 체계적으로 선정하여 정보를 구축할 필요(통일 부, 국정원 자료 참고)

∙ 북한은 현재 시장화가 광범위하게 확산되어 이에 따른 영향이 커지 고 있어 이에 대한 연구는 중요할 것으로 판단됨

3. 연구의 기대효과

본 연구는 학술적 측면에서 다음 사항을 기대할 수 있다. 우선 북한 도시의 계획 및 개발에 대한 기초자료 구축, 그리고 최근 시장화의 진전에 따라 변화양상을 분석함으 로써 관련 학술연구 활성화에 기여할 수 있다. 관련 연구자들 간의 교류를 통하여 연구 협력도 활성화할 수 있으며, 장기적 연구과제 도출을 통해 북한도시연구의 발전토대 마련할 수 있다.

한편 본 연구는 정책적으로도 다음과 같은 기대효과를 갖는다. 향후 남북협력이 활 성화될 때 도시분야 남북협력을 위한 기초정보를 제공하며 기본방향을 제시할 수 있 다. 또한 향후 통일 혹은 북한의 시장경제 전환 시 우리 정부의 정책결정의 합리성을 높이고 장기적으로 북한주민의 삶의 질 제고에 기여할 수 있다.

4. 선행연구와의 차별성

1) 선행연구 현황

기존의 북한 도시에 대한 연구는 크게 세 가지로 구분될 될 수 있다. 첫째는 북한의 시장개방을 전제로 한 향후 북한도시의 개발전략을 논의한 정책 연구이며, 둘째는 북 한 도시현황을 사회학ㆍ정치학적 측면에서 규명한 기초학술 연구이다. 세 번째는 건축 적 측면에서 북한 도시의 공간구조와 건축형태를 분석한 연구를 들 수 있다.

표 1-3 북한 도시관련 기존 주요 연구

연구경향 구분 주요 연구업적

도시개발 정책연구

∙ 이상준 외. 2012. 통일 한반도 시대에 대비한 북한 주요 거점의 개발 잠재력과 정책과제(Ⅱ). 국토연구원

∙ 이상준 외. 2014a. 국토분야 남북한 제도비교와 정책과제. 국토연구원.

∙ 이상준 외. 2014b. 통일기반 강화를 위한 북한 거점도시 발전모형과 남북협력 실천 전략 연구. 국토연구원.

사회정치학적 연구

∙ 장세훈. 2007. 체제전환기 북한의 도시화 추이와 전망. 최완규 엮음. 뺷북한 ‘도시정 치’의 발전과 체제 변화 : 2000년대 청진, 신의주, 혜산뺸. 한울

∙ 박희진. 2014. 북한 평성의 공간적 변화와 도시성 탐구 - ‘하차시장’ 생활경험을 중심으로. 뺷함흥과 평성 : 공간ㆍ일상ㆍ정치의 도시사뺸. 한울

∙ 북한도시사연구팀. 2014. 함흥과 평성 – 공간ㆍ일상ㆍ정치의 도시사. 한울 아카데미

∙ 홍민. 2014. 북한의 시장화와 사회적 모빌리티 : 공간구조ㆍ도시정치ㆍ계층변화.

통일연구원

건축학적 연구 ∙ 안재섭. 2013b. 수치지형도를 활용한 북한의 평성시와 함흥시의 도시공간구조. 뺷한 국사진지리학회지뺸. 23(4). 161-176면.

∙ 임동우ㆍ루나. 2014. 뺷북한 도시 읽기뺸. 담디

2) 선행연구와 본 연구와의 차별성

본 연구는 무엇보다도 그동안 거의 연구되지 않았던 북한 도시계획과 개발행정의 실 태를 연구대상으로 했다는 점에서 의의를 가진다. 그동안 이와 관련된 연구는 주로 법

면접조사를 기반으로 도시계획 및 개발행정의 실제 운용상황에 초점을 맞추고 있다.

또한 기존의 정책 연구가 주로 북한의 개발전략을 마련하는 것을 중심으로 한 반면 본 연구는 북한 도시의 실태를 이해하고자 노력하였다. 이러한 관점에서 본 연구는 기 존의 세 가지 연구경향 중 두 번째 경향을 따르고 있다. 그러나 두 번째 연구관심이 주로 사회학적, 정치학적 측면에 머물러 있다면 본 연구는 도시관리방식이 갖는 정책 적 의미를 묻고자 하였다.

표 1-4 본 연구와 선행연구의 차별성

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주 요선 행연 구

1

∙ 과제명 : 통일기반 강화를 위한 북한 거점도시 발전모형과 남북협력 실천 전략 연구

∙ 연구자 : 이상준 외(2014)

∙ 연구목적 : 북한 거점도시의 실태를 분석하고 이를 기초로 맞춤형 발전모 형 제시

∙ 해외 사례

∙ 모형의 실효성 조사분석 및 적합성에 대한 전문가 자문

∙ 거점 발전모형의 필요성

∙ 거점발전모형의 개념과 구조

∙ 체제전환국의 사례분석

∙ 북한 거점도시의 특성 분석

∙ 북한 거점도시의 맞춤형 발전 모형 제시

∙ 우리 정부와 기업의 과제

주요 선 행연 구

2

∙ 과제명 : North Korea’s Cities

∙ 연구자 : Rainer Dormels (2014)

∙ 연구목적 : 북한 도시의 인구, 산업시 설, 내부 공간구조를 개괄하고 이를 기초로 유형화

∙ 기존 문헌 분석

∙ 공간구조 지도화

∙ 북한도시 물리적, 지리적 특성

∙ 북한도시의 산업 및 기업소 현황

∙ 27개 북한도시에 대한 개요

∙ 공간구조 및 행정구조 변화에 대한 시사점

3

∙ 과제명 : 함흥과 평성의 도시사 – 역 사, 구조, 일상

∙ 연구자 : 동국대학교 북한학연구소 북 한도시사연구팀(2013)

∙ 연구목적 : 함흥과 평성 도시사 연구 를 통해 북한 도시의 실태 이해

∙ 문헌연구

∙ 수치지형도 분석

∙ 탈북자 인터뷰

∙ 평성시와 함흥시의 도시공간구 조 분석

∙ 아파트의 역사와 도시정치

∙ 함흥시 도시공간의 지배구조

∙ 함흥과 평성의 공장도시사

4

∙ 과제명 : 북한 도시 읽기

∙ 연구자 : 임동우ㆍ리나(2014)

∙ 연구목적 : 북한 도시의 공간구조 및 건축형태에 대한 자료 구축

∙ 문헌연구

∙ 수치지형도 분석

∙ 도면화 및 유형화 작업

∙ 북한도시의 개황

∙ 주요도시의 공간구조 형태

∙ 북한도시의 유형화

∙ 미래도시 제안

본 연구

∙ 과제명 : 통일을 대비한 북한지역 도 시개발 및 관리방향 연구

∙ 연구목적 : 북한도시의 도시계획체계 및 도시공간변동 분석과 대응과제 제 시

∙ 국내외 문헌분석

∙ 해외사례 조사

∙ 지도분석

∙ 탈북자 인터뷰 조사

∙ 북한도시의 기초현황

∙ 북한 도시계획체계 및 개발실

∙ 북한 도시공간변동 분석 태 분석

∙ 향후 정책 시사점 도출

5. 연구의 흐름

그림 1-2 연구의 흐름

CHAPTER

2

북한 도시변동에 대한 개념적 검토 : 분석틀의 구성

01 사회주의 도시와 탈사회주의 도시 17

02 북한 도시의 특징과 시장화 추이 25

03 분석틀의 구성 30