(1) 초기의 運送業 料率規制와 獨占禁止 適用免除
Keogh법리(Keogh doctrine)는 1922년의 연방대법원의 판결172) 이후 에 명명되었다. 이 사건에서 연방대법원이 규제와 독점금지법간의 관계에 관하여 처음으로 고려할 때에 셔먼법은 제정후 약 30년정도 되었고, 주간 철도운송을 규율하는 주간통상법(Interstate Commerce Act)은 그보다 10년쯤 더 되었을 때였다. 전통적인 공익사업체(public utility)이론대로 공익을 위하여 진입과 요금이 규제되어야 했다. 荷主인 Keogh는 상호 경쟁 하는 철도들이 공동으로 운임율을 설정하였을 때 3배배상을 노리고 셔먼법 하에서 소송을 제기했다. 그러한 종류의 관행에 대해서 연방대법원은 약 20 년전에 셔먼법상 당연위법으로 판시한 바 있었다.173) 피고들은 제소된 요율 은 주간통상위원회(Interstate Commerce Commission : ICC)에 신고 되고 그것에 의하여 조사되고 승인된다고 대응했다. 연방대법원은 ICC의 172) Keogh v. Chicago & Northwest R. Co., 260 U.S. 156, 43 S.Ct. 47,
67 L.Ed. 183 (1922).
173) United States v. Trans-Missouri Freight Ass'n, 166 U.S. 290, 17 S.Ct. 540, 41 L.Ed. 1007 (1897).
요율승인이 그 요율을 “합리적이고 무차별적인 것으로 설정하였다”고 판시했 다.174) 연방대법원은 가격담합은 셔먼법 위반이라고 언급하고 ICC 승인이 있지만 “정부에 의한 절차를 금지하지 않는 것으로 보인다”고 의견을 표시했 다. 그러나 사인 원고인 Keogh는 “공모가 없었더라면 자기가 향유하였을 훨씬 낮은 요율”보다 초과해서 지급한 차액을 반환받지는 못했다.175) 수수 께끼같이, 연방대법원은 “요율은 그것이 셔먼법에 위반하여 한 공모의 결과 라고 해서 반드시 불법적이지 않다”는 근거를 제시하였다. 또한 연방대법원 은 만일 Keogh가 독점금지손해배상을 받으려면, 수송업자의 전체 요율구 조를 심사하여야만 가능한, 공모의 부재시에 보다 낮은 요율이 정해졌을 것 외에 그 낮은 요율이 합리적이고 무차별적인 것으로서 ICC에 의해서 승인 받았을 것임을 모두 증명하여야 할 것이라고 생각하였다.176) 이것은 원고나 독점금지법원 모두 수행할 수 있는 장비나 인력을 갖고 있지 않다는 문제를 야기하게 된다. 연방대법원의 견해는 복잡한 문제를 처리할 규제기관의 전 문성과 능력, 관련되는 오류에 대한 구제책의 이용가능성을 강조하였다. 합 의된 요율이 처음 접수되면, 荷主는 ICC에 이의제기하고 그러면 ICC가 그 요율을 기각하고 그 기관이 정확성과 합리성을 평가하기 전에 각 운송업자 에게 자신의 요율을 정하도록 지시할 수 있다고 상정할 수 있다. 그러나 그 러한 기관의 구제는 ICC가 요율협정을 통과하도록 강제할 권한이 없으므로 가능성이 낮았다. 그러므로 요율이 과도하거나 차별적인 경우에만 그것을 입증함으로써 하주는 규제조항에 의거해서 구제를 받을 수 있었다.
Brandeis대법관은 10년 이상 앞서서, 근래에는 크게 약화되었지만, 1930 년대와 1940년대에는 일반적으로 된, 규제권한에 대한 사법적 존중을 예기 하였다.177) Keogh판례는 일부 비현실적이고 일부는 오늘날의 시각으로 볼
174) Keogh, 260 U.S. at 161, citing Interstate Commerce Commission v.
Atchison, T. & S. F. R. Co., 234 U.S. 294, 34 S.Ct. 814, 58 L.Ed. 1319 (1914).
175) Id. 연방대법원은 정부가 원고로 제소하면 승소할 것임을 암시하였다.
176) Id. at 163-64.
177) Alfred C. Aman, JR., Administrative Law in a Global Era : Progress, Deregulatory Change, and The Rise of the Administrative Presidency, 73 Cornell L. Rev. 1101, 1153 (1988).
때에는 건전해 보이지 않지만, 그 특별한 판시는 판례법으로 남아있다.178) United States Navigation Co. v. Cunard Steamship Co.사 건179)은 1930년대의 규제의 물결의 도래시에 결정되었다. 연방대법원은 하 주는 일단 공동의 요율결정에 대해서 주관 규제기관에 의한 승인이 이루어 지고 나면 그것에 대한 독점금지 구제를 받을 수 없다는 Keogh명제를 확대 하고 해상운송에 적용하였다.180) Cunard사건의 사인 원고는 해상운송기 업의 그룹이 그 그룹의 회원들과만 배타적으로 거래하기로 한 하주들에게 요금을 할인해주는 공동의 협정을 금지시키고자 했다. 그 운임요율은 해운 국(Shipping Board)의 승인을 받았지만 공동의 할인제도는 승인을 받지 않았다. 연방대법원은 Keogh판례를 인용하여, 기관의 전문성은 물론 ICC 법과 같이 해상운송법(Shipping Act)이 해운국에게 추론에 의해서 이의권 이나 독점금지소송에서 주장되는 행위에 대한 조사의 주도권을 포함한 광범 한 권한을 부여하는 “포괄적인 수단”이라고 하는 점까지 강조하였다.181) 그 러나 법원은 클레이튼법 제16조가 독점금지재판권을 ICC에 의하여 규제되 는 철도와 같은 산업에서의 사적 유지명령청구에 대해서는 철회하지만, 해 운국에 의하여 규제되는 증기선산업에서는 그렇지 않다는 점을 간과했다.
법원은 또한 철도와 해상운송 규제제도간의 상이한 목적의 중요성을 판정하 려 하지 않았다.182) 그러나 Keogh판례에서처럼 연방대법원은 증기선업자 들의 공동행위가 법률의 규제목적이 달성을 위하여 필요한지에 관해서는 고 려하지 않았다. 견해는 대부분 규제에 대하여 신뢰하고 지지하는 것이었다.
이 1930년대의 법원에게는 만일 어떤 산업이 포괄적인 규제에 종속되면 기 관이 공익의 조정자로서 시장을 대체하는 것이었다.
178) Square D Co. v. Niagara Frontier Tariff Bureau, Inc., 476 U.S. 409, 106 S.Ct. 1922, 90 L.Ed.2d 413 (1986)(60여년전의 Keogh판례에 근거하고 있 다. Keogh판례가 정책적으로 현명하지 않지만, 의회는 그것을 시정할 충분한 기회가 있었는데 그렇게 하지 않았다는 점을 언급하였다.).
179) 284 U.S. 474, 52 S.Ct. 247, 76 L.Ed. 408 (1932).
180) Cunard, 284 U.S. at 486-87.
181) Cunard, 284 U.S. at 480.
182) 철도는 그것이 자연독점이기 때문에 규제되었고, 증기선은 그것이 특히 보조금을 받는 외국의 운송업자들에 의하여, 과도한 경쟁의 위협을 받았기 때문에 규제되었다.
Keogh판례는 정부에 의한 소송은 가능하다고 전제하였으나, Cunard판 례는 그 점에 관하여 침묵하였다. Cunard사건에서의 독점금지항변과 유사 한 것이 해운업을 포함한 정부의 독점금지소송에서 적용될지 여부의 문제가 Far East Conference v. United States사건183)에서 제기되었다. 협 의회의 협정하에서 일정한 수의 경쟁 운송업자들이 2중요율체계를 만들어 서, 협의회원들에게만 선적하기로 동의하는 하주들에게는 저율을 적용하고 경쟁 운송업자들을 자유롭게 사용하는 하주들에게는 고율을 부과했다. 이 협의회 협정은 1922년에 海運局(Shipping Board)에 의하여 승인되었다.
수년후 정부는 이 체계를 셔먼법에 의거하여 제소하였고, 해운국을 승계한 聯邦海洋局(Federal Maritime Board)은 협의회측을 위하여 보조참가하 였다. 그들은 법무부가 독점금지청구를 제기하기 전에 연방해양국에 협의해 야 한다고 주장했고 그것은 성공하였다. 아마도 법무부는 연방해양국에 경쟁 상의 우려가 그 결정에 관련된 다른 것들을 무색하게 한다는 것을 설득할 수 있었을 것이고, 만일 그 설득에 실패하면, 법원에 연방해양국의 결정을 심사 해 달라고 할 수 있었을 것이라는 것이다. 어쨌든 Far East Conference 사건의 법원은 Cunard판례를 규제기관의 우선적 관할권을 확인하는 것으 로 해석했다. 그 함의는 비록 법무부의 독점금지소송이라도 오직 규제기관 이 처음에 공동의 요율결정행위를 금지한 경우에만 적정할 것이라는 것이 다. 연방대법원은 그 결론을 보강하면서, 기관의 전문성과 기관의 규제관할 권의 광범성을 강조했다. 연방대법원은 이 사건은 최종적인 기관의 행위후 에 재고할 근거가 보이면 재심하는 것을 조건으로 기각되어야 한다고 판시 했다.
Far East Conference판례는 Keogh-Cunard원칙을 확대시켰다.
Keogh는 독점금지법원은 관련기관이 요율의 승인에 의하여 하주들로부터 의 이의제기로부터 효과적으로 운송인들을 보호하였는지에 무관하게 정부의 이의제기에 관한 재판권을 가진다고 함축했다. Cunard판례는 같은 입장이 었던 것으로 보인다. Far East Conference판례는 그러한 함의를 해상운 송업에 관련해서는 중단하였는데, 규제제도가 철저한(pervasive) 것인지
183) 342 U.S. 570, 72 S.Ct. 492, 96 L.Ed. 576 (1952).
에 관계없이 그렇게 하였다. Keogh판시는 클레이튼법 제16조에서 명시적 으로 사인에 의한 형평법상의 재판권(equitable jurisdiction)을 철회하 고 정부에 대해서는 철회하지 않은 클레이튼법에 의해서 ICC의 전문성이 강제되더라도 정부는 유지명령청구를 할 수 있다고 암시한다. Far East Conference의 4년전에, 의회는 ICC에게 명시적으로 공동 운임률의 제정 을 위한 부서를 설립하는 협정을 승인할 권한을 부여하고 그렇게 승인된 협 정에 대하여 독점금지면제를 부여하는 Reed-Bullwinkle Act를 시행했 다. 이 법률은 연방해양국에 의해 승인된 협정에 대해 유사한 조항을 포함하 지는 않았다. Far East Conference판례가 나온지 수년후, 연방해양국은 하주들이 이의제기한 이중요율체계를 검토하여 이를 승인했다.184) 비록 연 방해양국은 독점금지에 대하여 거의 비중을 두지 않았지만, 연방대법원은 궁극적으로 이 명령을 승인했다.185)
Pan American World Airways, Inc. v. United States사건186)에 서, Pan Am은 남아메리카 동부를 서비스구역으로 하는 항공사이고, Grace는 그 대륙을 서비스구역으로 하는 증기선운송기업인데, 남아메리카 의 서부해안에 항공서비스를 제공하는 Panagra라는 자회사를 공동으로 설 립하였다. 부속협정에서 Pan Am이나 Panagra는 상호 구역을 침범하지 않기로 하는 규정을 삽입했다. 또한 Pan Am은 Panagra가 미국으로 항공 로를 확대하려는 시도를 하지 못하도록 봉쇄하였다. 비록 民間航空局(Civil Aeronautics Board : CAB)은 항공법187)에 의거하여 항공사들에 의한
‘불공정 관행’과 ‘불공정한 경쟁방법’에 대하여 처리할 관할권이 있었지만,
‘불공정 관행’과 ‘불공정한 경쟁방법’에 대하여 처리할 관할권이 있었지만,