전통적인 수익률규제의 고전적 근거는 경쟁이 획득 불가능할 때 공익사업 체의 초경쟁적 수익을 차단하기 위하여 규제가 사용되어야 한다는 것이다.
(1) 公益事業體의 價格策定 1) 二重價格制
경쟁의 이상은 한계비용에 기초한 가격책정이다. 그러나 개념적으로 자연 독점자의 평균총비용은 그 가능한 산출의 전 범위에서 하락한다. 평균비용 이 하락할 때에는 한계비용이 평균비용 밑에 위치하기 때문에, 한계비용가 격책정이 총비용을 충당할 산출수준은 존재하지 않는다. 규제가 이에 대하 여 흔히 대응하는 방법은 사업체의 하부구조를 고객들에게 서비스되도록 연 결하는 요금과 사용된 서비스의 질과 양에 의하여 가변적 요금이 부과되는 서비스 공급 요금의 두 가지 독립적인 요금을 승인하는 것이다. 만일 연결 요금이 한계비용과 풀코스트간의 격차를 충당하기에 충분하게 크다면, 그 서비스요금이 한계비용에 대한 합리적인 대용물인 점증하는 비용과 관련될 수 있다. 이 체계가 사용되면, 연결 요금은 연결을 위하여 사용되는 비용에 따라 변하지 않고 항상 일정하다. 연결 요금(connection charges)은 연 결을 제공하는 한계비용에 따라서 부과되고, 서비스요금은 서비스의 한계비 용에 따라 부과되어야 한다고 하는 견해도 있다.67) 그러나 이렇게 하는 데 수반되는 어려움은 비용계산상의 재량과 한계비용의 계산이 불확실한 점 때 문에 매우 크다. 다른 견해는 사업체의 서비스에 대하여 상대적으로 낮은 수 요탄력성을 가진 사용자에게 불균형적으로 평균과 한계비용간의 간격을 메 우는 부담을 지우는 가격차별을 허용하거나 조장하는 방법을 제안한다.68)
67) Alfred Kahn, The Road to More Intelligent Telephone Pricing, 1 Yale J. on Reg. 139 (1984).
68) L. Sullivan & W. Grimes, The Law of Antitrust : An Integrated Handbook, pp. 14-15 (West Group : 2000).
이렇게 하면 실제로 그 서비스에 대한 필요가 가장 강렬한 자들이 그 수요가 덜 강렬한 자들을 보조하게 된다. 비록 일부 교차보조금이 “규제에 의한 조 세”69)라고 불리우며 그렇게 불리는 것은 정당할 수 있지만, 높은 수요탄력 성의 고객에 비하여 낮은 수요탄력성의 고객에게 더 높은 가격을 부과하는 것은 그에 속하지 않는다. 그러한 보조금은 그 사업체의 하부구조의 보다 완 전한 사용을 가져올 수 있다. 만일 다른 사용자들이 시장의 옵션을 가지는데 반하여 일부 사용자들이 밀접한 대체재를 갖지 않는다면, 차별은 자신들의 가변비용에 추가적인 무엇을 합친 것을 지급해야 하는 추가적인 사용자들을 그 시장에 추가할 수 있으며, 그 결과 대체물이 없는 자들에게 부과되는 고 정비용의 부담을 감소시킬 것이기 때문이다.70)
2) 平均費用을 기초로 한 價格策定
또한 그 사업체가 식별 가능한 상이한 수요탄력성을 가진 고객집단을 접 하게 되기에 충분한 경쟁에 직면한 상황에서는 그 자연독점은 이미 침식되 기 시작한 것이다. 만일 그 시장이 규제되지 않고 있다면, 그러한 차별은 가 능만하다면 수익을 극대화할 수 있는 선택이 될 것이다. 그러나 차별의 회피 는 흔히 규제프로그램의 목적의 하나이다. 그에 따라서 평균비용가격책정이 때로 강제되기도 하는데, 한계비용개념과 배분적 효율성목적을 모두 포기하 는 그러한 방식은 연결 요금이나 차별요금부과에 의해서 보충될 간격을 남 기지 않는다.
3) 負荷別 價格策定
負荷別 가격책정(peak load pricing)이 시행되기도 하는데, 이는 성수 기동안에 서비스를 소비하는 고객들에게 성수기의 부하에 합치하는 추가적 69) Richard Posner, Taxation by Regulation, 2 Bell J. Econ. 22 (1971). 포 스너교수는 비규제시장에 비하여 더 낮은 가격에 높은 품질로 제공되는 서비스에서 비 롯되는 교차보조금에 대하여 이 용어를 적용하였다.
70) 수요탄력성이 낮은 사용자들에게 높은 요율을 부과하고, 수요탄력성이 높은 사용자들 에게 낮은 요율을 부과하는 것은 항상 사업체의 하부구조의 더 활발한 사용을 결과한다.
이것은 배분적 효율성을 높일 수 있다. 이러한 램지식 가격책정(Ramsey pricing)이 론은 총 사회적 후생을 극대화시킨다. William J. Baumol & Bradford, Optimal Departures from Marginal Cost Pricing, 60 Am. Econ. Rev. 265 (1970).
인 자본 및 가변비용을 할당하려는 것이다. 많은 사업체 서비스에 대한 총수 요는 계절에 따라서 또는 시시각각으로 변하는데, 일부 자본비용과 연료비 같은 가변비용은 산출수준에 따라서 변화하기 때문이다. 負荷別 가격책정은 만일 적정하게 부과된다면, 그에 따른 요금구조는 한계비용에 근접할 것이 라고 주장되기도 한다. 그것은 의문이라 하더라도71) 부하별 가격책정은 비 용을 인식한 고객이 성수기 대신에 비수기의 서비스로 대체하려 하기 때문 에 사용량의 이동을 초래하는 경향이 있게 된다. 이것은 부하를 보다 균등하 게 확산시키는 효과를 가져오고, 성수기를 위해서 필요한 용량을 낮추고 그 럼으로써 총자본비용을 낮추는 효과를 가져온다.
부하별 가격책정은 실험적이고 부정확한 것이 불가피하다. 예컨대 그것은, 어느 성수기 아닌 시기의 추가적 가스량을 운반하는 추가적 자본비용이 거 의 제로이기 때문에, 성수기 아닌 때의 고객은 자본비용을 거의 지급하지 않 아야 한다고 제안하지는 않는다. 어떤 분배든 실제적 판단을 해야한다. 이것 때문에 부하별 가격책정제도는 불공평한 차별이라는 지적을 받을 수 있다.
그러나 법원은 그러한 관행을 수긍하고, 규제기관이 부하별 가격제도를 개 시하거나72) 제한하려는 시도73) 양자 모두 정당하고 합리적이라고 보았다.
(2) 費用統制의 誘因 제공
공익사업체시장에서의 자연독점자는 자신의 비용을 통제할 유인이 결여되 며, 수익률 규제가 비용통제의 유인을 제공하지는 않는다. 자연독점자는 독 점적 수익을 올릴 수도 있고, 초과적 지급을 통하여 경영이나 노동 같은 요 소공급자를 만족시킬 수 있고, 적절하게 비용을 통제하지 않음으로써 X-비 효율이 생겨날 수 있다. 그것은 가격을 제한하거나 기타의 지대를 추구하는 행위를 하여 장래의 진입의 위협을 제한할 수 있다. 규제는 독점적 수익을 차단하고 가격책정을 제한할 수 있으나 지대추구를 성공적으로 금지하는 것 71) Thomas D. Morgan, Jeffrey L. Harrison & Paul R. Verkuil, Economic Regulation of Business : Cases and Materials, 2nd ed. pp. 381-383 (1985).
72) Metropolitan Washington Board of Trade v. PSC of D.C., 432 A.2d 343 (App. D.C.1981).
73) Consolidated Gas Supply Corp. v. FPC, 520 F.2d 1176 (D.C.Cir.1975).
은 가능할 수도 있고 불가능할 수도 있다. 요율이 규제된 사업체에서 그러하 듯이 비탄력적 수요를 가진 고객에게 모든 비용을 전가하고 수익을 위한 이 윤을 추가할 능력을 가진 기업은 비용을 공격적으로 관리할 유인을 거의 갖 지 않는다. 비용통제의 유인을 어떻게 제공할 것인가가 규제산업에서 해결 해야 할 과제중의 하나이다.
1) 新規進入의 許容
가능하다면 경쟁이 생산적 효율성을 위한 가장 강력한 유인이다. 규제자 들은 실제 또는 잠재적 경쟁자가 공적 사업체의 자연독점시장에 침입하려 하는 때에는 진입제한을 제한할 권한을 가져야 한다. 예컨대 미국의 국제간 해상운송을 규율하는 법은 요율을 설정하기 위한 운송업자간의 협의회의 결 성을 허용하나 그 협의회는 진입과 퇴출이 자유로울 것을 요구한다. 새 운송 업자는 협의회에 가입할 수 있고, 기존의 협의회 구성원들은 언제든지 제재 를 받지 않고 협의회를 탈퇴할 수 있다. 미국에 영향을 미치지 않는 해상거 래에 존재하는 폐쇄된 협의회는 보다 효율적으로 산출을 제한할 수 있고 사 용되지 않는 과다 용적을 제거할 수 있으므로 보다 효율적일 것이다. 그러나 미국의 해상법(maritime law)은 진입의 개방이 협의회의 이로운 경쟁적 훈련을 촉진한다는 것을 전제하고 얼마동안 작동되어왔다.
물론 규제기관의 진입허가결정은 법규에 의거하여 보유한 재량의 범위내 이어야 한다. RCA Communications사건에서 연방대법원은 규제기관의 일반적인 경쟁의 장점에 대한 찬사가 진입을 허용하는 충분한 정당화사유로 는 인정하지 않았지만, “경쟁이 일정한 이로운 혜택을 가져오리라는 합리적 인 기대는 충분할 것이다.”고 언급하였다.74) 만일 진정한 자연독점이 존재 하고 견고하게 유지된다면, 기존 사업자의 규모의 경제는 규제적 장벽의 필 요가 없이도 진입을 저지해야 할 것이다. 그러나 그것은 실제로는 분명하지 74) FCC v. RCA Communications, Inc., 346 U.S. 86, 97, 73 S. Ct. 998,
97 L.Ed. 1470 (1953). 그밖에 규제자가 경쟁적인 진입에 대하여 시장을 개방하기 로 성공적으로 결정한 예로는 In re Use of Carterfone Device in Message Toll Telephone Service, 13 F.C.C.2d 420 (1968); MCI Telecommuni-cations Corp. v. FCC, 561 F.2d 365 (D.C. Cir. 1977), cert. denied, 434 U.S. 1040 (1978).
않다. 만일 기존 사업자가 성공적으로 차별한다면, 높은 수요탄력성을 가진 고객은 낮은 수요탄력성을 가진 고객을 보조하는 결과를 낳을 수 있고 이것 은 입법부의 규제목적에 합당한 것일 수 있다. 만일 그러하다면 이러한 시장 에의 진입을 허용하는 것은 규제목적을 붕괴시키는 것일 수 있다.
중요한 문제는 자연독점은 전술한 대로, 기술진보, 수요증가 또는 그 양자 에 의하여 와해될 수 있다는 점이다.75) 그러나 모든 진입에 대하여 거부하 는 것은 잠재적으로 경쟁적인 시장이 경쟁이 불가능한 것으로 잘못 다루어 질 위험을 수반한다. 이는 분명히 공익에 반하게 된다. 진입이 실험적으로
중요한 문제는 자연독점은 전술한 대로, 기술진보, 수요증가 또는 그 양자 에 의하여 와해될 수 있다는 점이다.75) 그러나 모든 진입에 대하여 거부하 는 것은 잠재적으로 경쟁적인 시장이 경쟁이 불가능한 것으로 잘못 다루어 질 위험을 수반한다. 이는 분명히 공익에 반하게 된다. 진입이 실험적으로