연방규제기관이 법률에 의거하여 시장구조에 관하여 결정하는 분야에서 독점금지법의 적용이 면제되는가에 관하여 살펴본다.
(1) 州間通商委員會 등의 규제하의 運送業
의회가 연방규제기관들에게 부여한 합병 등의 구조적 사안을 처리할 권한 도 독점금지와 부합해야 한다. Northern Securities Co. v. United States사건268)에서, 연방대법원은 Great Northern Railroads와 Northern Pacific Railroads간의 통합이 그들간의 경쟁을 종식시킴으로 써 셔먼법에 위반된다고 보았을 때, 주간통상법(Interstate Commerce Act)에 대해 별로 주의를 기울이지 않았다. United States v. Union Pacific Railroad Co.사건269)과 United States v. Southern Pacific Co.사건270)도 규제에 대해 별다른 고려없이 독점금지 원칙을 적용 했다. 그러나 그 후에 주간통상법의 개정을 포함하여 규제적 법률들이 전형 적으로 유관기관들에게 명시적으로 공익기준에 의거하여 구조적 변화를 평 가할 권한을 부여하였다. 때때로 명시적인 독점금지법 적용면제가 기관에 의하여 승인된 구조적 변화를 허용하기도 하였다. 예컨대 주간통상법은 州 間通商委員會(ICC)에 의하여 승인된 트럭운송업자들의 합병을 독점금지법 적 제소로부터 면제하였다. 그러나 비록 명시적 적용면제가 없더라도, 기관 에게 구조적 변화를 광범위한 공익 개념하에서 평가할 권한을 허용하는 것 은 독점금지법 적용 필요성을 희석시켰다. McLean Trucking Co. v.
United States사건271)에서는 ICC에 의하여 승인된 합병에 대하여 그 위 원회가 경쟁상의 효과를 평가함에 있어서 독점금지기준을 적용하지 않았다 는 근거에서 제소되었다. 연방대법원은 ICC는 합병의 경쟁상의 효과를 평
268) 193 U.S. 197, 24 S.Ct. 436, 48 L.Ed. 679 (1904).
269) 226 U.S. 61, 33 S.Ct. 53, 57 L.Ed. 124 (1912).
270) 259 U.S. 214, 42 S.Ct. 496, 66 L.Ed. 907 (1922).
271) 321 U.S. 67, 64 S.Ct. 370, 88 L.Ed. 544 (1944).
가해야 하며, 그 합병이 공익에 부합하는지를 전체적으로 평가함에 있어서 다른 관련 효과들과 함께 경쟁상의 효과를 고려에 넣어야 한다고 판결하였 다. 그러나 규제적 법률상의 공익기준은 독점금지법에 의하여 통제되지 않 는다. 경쟁상의 효과는 평가되어야 하지만 그것에 주어진 비중은 규제제도 의 다른 목적들과 균형이 잡혀야 한다.272) 그러한 형량이 규제기관에 의하 여 행해지는 때에는, 그 결론은, 크게 취약한 것이 아니라면, 상당히 존중되 어야 한다.273)
Pan Am사건274)은 부수적인 행위제한외에 Pan American과 Grace Line 간의 합작투자라는 구조적 변화 때문에 법무부에 의하여 제소되었다.
民間航空局(Civil Aeronautics Board)이 이 분야의 경쟁상의 측면을 평 가할 명시적인 법률상의 규제권한을 가지고 있었기 때문에, 독점금지법의 적용이 면제되었다.
(2) 聯邦通信委員會의 규제하의 TV放送局
United States v. Radio Corporation of America(RCA)판례275) 에서는 대조적으로 McLean 원칙의 한계를 강조했다. 법무부는 RCA와 그 자회사인 National Broadcasting Company(NBC)를 셔먼법에 의거 하여 다른 사업자와의 TV 라이센스 거래가 RCA-NBC의 지배를 증가시킬 목적과 효과로 행해졌다는 혐의로 제소하였다. 聯邦通信委員會(FCC)는 규 제적 관할하에서, 이 거래가 공익에 기여한다고 보았고 이를 승인했다.
FCC는 그것에 앞서서 법무부가 소송에서 의존했던 모든 정보를 보유하고 272) Denver & Rio Grande W.R.R. v. United States, 387 U.S. 485, 87
S.Ct. 1754, 18 L.Ed.2d 905 (1967).
273) Gulf States Utilities Co. v. FPC, 411 U.S. 747, 93 S.Ct. 1870, 36 L.Ed.2d 635 (1973); United States v. ICC, 396 U.S. 491, 90 S.Ct. 708, 24 L.Ed.2d 700 (1970); Minneapolis & St. Louis Ry. v. United States, 361 U.S. 173, 80 S.Ct. 229, 4 L.Ed.2d 223 (1959); Seaboard Air Line R.R. v. United States, 382 U.S. 154, 86 S.Ct. 277, 15 L.Ed.2d 223 (1965). 이들 모든 사건들은 경쟁상의 우려와 다른 공익요소들의 통합에 있어서 기관 의 재량을 강조하였다.
274) Pan American World Airways, Inc. v. United States, 371 U.S. 296, 83 S.Ct. 476, 9 L.Ed.2d 325 (1963).
275) 358 U.S. 334, 79 S.Ct. 457, 3 L.Ed.2d 354 (1959).
있었고, 기회가 있었지만, 법무부는 위원회에 출석하지 않았다. 연방대법원 은 이러한 상황에서 규제제도가 셔먼법을 대체하거나 최소한 FCC에 관할 권을 부여한다고 보고 법무부가 그러한 권한이 있는 FCC에 문제제기하지 않았기 때문에, 법무부는 금반언에 해당한다고 하는 피고의 주장을 기각했 다. 통신법이 FCC에게 독점금지쟁점 자체를 결정할 권한을 부여하지 않았 다는 것을 언급하면서, 연방대법원은 위원회의 행위가 “독점금지법의 집행을 금지하려는 의도에서 이루어진 것은 아니다.”고 판시하였다. FCC에 의한 TV라이센스 이전 평가는 일반통신사업자들의 요율규제와는 다르다. TV실 시권자(licensees)는 그들 자신의 요율을 설정하고 관련되는 사업상 결정 을 한다. 형량으로부터 배제할 요율구조가 없기 때문에 연방법원의 갑작스 러운 판결로 인하여 피해가 발생하지 않는다. FCC는 보다 넓게 공익을 지 향하는 라이센스에 대한 판단에 경쟁을 고려하여야 하며, 때때로 이것이 결 정적일 수도 있다. 그러나 이 사건에서처럼 그렇지 않은 경우에, 독점금지 법원에서 행정적 지침을 필요로 하지도 않고, 독점금지 법원이 다른 경우에 비하여 더 나가는 것을 금지할 필요가 있는 성과의 통일성을 보장하는 규제 적 이익도 존재하지 않는다.
RCA판례는 운송업에서의 관련사건과 두 가지 점에서 구별된다. 첫째는 규제의 성격에 대한 것이다. 법원의 관점에서는 자연독점모델에 대한 운송 규제는 FCC가 어느 신청자가 TV 라이센스를 받을지 결정하는데 사용되는 공익의 고려와 비교평가보다 상당히 철저한 것이다. 둘째는 심사받는 사항 의 성격에 대한 것이다. 요율을 포함하여 모든 비율은 모든 다른 비율과 관 련되므로 취급의 통일성이 필요하고 돌연한 간섭은 회피된다. 그러나 라이 센스거래나 합병같은 구조적 사항들은 일회성 사건이다. 이 후자의 구별은 일반운송업자시장을 포함하여 어느 산업내의 구조적 변화를 고찰함에 있어 서 일정한 비중을 부여한다. 그것은 공동의 요율결정은 아니더라도, 일정한 행태적 쟁점에 영향을 주기 위해서도 제기될 수 있을 것이다. 실로 Otter Tail사건에서의 판결은 RCA판례와 유사한 성격을 가지고 있었다. 비록 發 電은 TV라이센스보다는 철저하게 규제되지만, 어떤 독점금지 법원이 그 분 야에서 하나의 합병에 대한 판결을 내리더라도 규제시스템을 통하여 영향을 미치지 않는다. 일반운송업자의 행태적 사건들에서 존재한 규제 때문에 독
점금지 적용을 배제하는 주된 이유는 RCA사건에서처럼 Otter Tail에서도 현저히 결여되었다.
(3) 聯邦去來委員會의 규제하의 銀行業
RCA판례에서와 같은 이유로, 연방대법원은 의회의 의도가 규제적 결정 을 기대하였다고 강력히 추정되더라도, 특정한 합병에 대한 독점금지 관할 권을 인정하여 왔다. 가장 분명한 예는 United States v. Philadelphia Nat. Bank(PNB)사건276)이었다. 이 결정은 합병의 실체적 쟁점에도 큰 영향을 미친 사건이지만, 특히 합병심사권을 독점금지법원과 규제기관간에 나누는 방식 때문에 주목된다. 법무부는 전국은행(PNB)과 지방은행 (Gerard)간의 합병을 독점금지법하에서 제소하였다. 의회는 1960년 은행 합병법(Bank Merger Act of 1960)에서 은행감독기관에, 다른 요소들과 함께 경쟁관련요소를 고려하도록 하면서 합병승인권을 부여하였다. 그 법률 은 또한 “통일적 기준의 필요성에서” 기관은 검찰총장으로부터의 경쟁관련요 소에 관한 보고를 필요로 한다고 규정했다. 그러나 그 조항은 독점금지로부 터의 명시적 적용면제를 부여하지는 않았다. 비록 일부 입법의 역사는 은행 업 구조가 갖는 경제적 중요성의 관점에서, 경쟁상의 효과가 은행합병 결정 을 좌우하지는 않는다는 것을 시사하였지만, 연방대법원은 동법은 그러한 합병을 독점금지법으로부터 묵시적으로 적용면제하지 않았다고 판시하였다.
만일 그 立法史를 배제한다면, 그 판시는 의회가 특정하지만 좁은 독점금지 법 적용면제를 창설한 경우에 규제의 존재로부터 광범위한 묵시적 적용면제 를 인정하기를 거부한 Carnation판례를 크게 벗어나지는 않았다.
그러나 실질적으로 더 중요한 문제, 즉 셔먼법의 합병기준보다 더 엄격한 1950년에 개정된 클레이튼법 제7조의 합병기준277)이 은행합병에 적용될지 276) 374 U.S. 321, 83 S.Ct. 1715, 10 L.Ed.2d 915 (1963).
277) 그 당시에는 일반적으로 셔먼법상의 합병기준이 클레이튼법 제7조의 합병기준보다 관대하다고 보고 있었다. United States v. Columbia Steel Co., 334 U.S.
495, 68 S.Ct. 1107, 92 L.Ed. 1533 (1948). 그러나 PNB판결보다 1년후에 내려 진 United States v. First Nat. Bank & Trust Co., 376 U.S. 665, 84 S.Ct. 1033, 12 L.Ed.2d 1 (1964)판결에서 그 때까지 여전했던 셔먼법상의 합병기 준이 개정된 클레이튼법 제7조의 기준보다 관대하다는 기대는 잘못된 것일 수 있다고 시사하였다.
여부의 문제가 있었다. 클레이튼법 제7조의 기준은 모든 주식인수에 적용되 나, 聯邦去來委員會(FTC)의 관할에 속한 은행업기관에 종속한 은행같은 기업에 의해서 이루어진 자산인수에 대해서는 적용되지 않는다. PNB와 Gerard간 합병은 자산인수의 구조를 가지고 있었다. Gerard의 자산은 PNB로 이전되었기 때문이다. PNB의 주주들은 자신들의 원래의 주식을 보유했다. 그러나 법원은, Gerard의 주주들이 PNB주식을 교부받은 외에 자신들의 구 Gerard주식도 양도한 점에서, 그 거래를 자산인수인지 주식인 수인지 모호한 것으로 보았다. 법원은 그 모호성을 독점금지법으로부터의 면책은 가볍게 암시될 수는 없다는 규범에 기초하여 클레이튼법 제7조를 적 용하고 합병을 무효화하여 해결하였다.278)
위의 PNB사건에 대한 반응으로, 의회는 1966년에 은행규제기관이 평가 할 수 있는 경쟁적 공익과 독점금지를 조화시킨 은행합병법(Bank Merger
위의 PNB사건에 대한 반응으로, 의회는 1966년에 은행규제기관이 평가 할 수 있는 경쟁적 공익과 독점금지를 조화시킨 은행합병법(Bank Merger