(1) 국토개발사업 추진단계별 주요 문제점
앞에서 주요 국토개발사업 추진과정에서 발생하는 환경문제와 환경관 리상의 애로점 등을 살펴보았는데 이를 종합적으로 분석해보면 <표 2-35>로 정리할 수 있다.
정책결정단계에서 발생하는 주요 환경관리상의 문제점은 국토환경보전 을 위한 제도적 장치의 미비, 사업타당성 분석시 환경성평가 미흡, 통합 적인 건설환경관리 정책체계의 결여 등을 들 수 있다. 계획‧설계단계에 서는 환경영향평가의 기능과 역할의 한계, 자원‧환경관련정보의 미비, 환 경친화적 건설계획 및 설계기반의 미비 등이 문제점으로 지적되고 있다.
공사단계에서는 우리 실정에 알맞는 건설현장 환경관리지침서가 미비되 어 있고 공사단계에서 추가적으로 소요되는 환경관리비용에 대해 이를 반영하고 운영할 수 있는 재정적 토대가 미약하여 환경보전대책 등이 충 실히 이루어지고 있지 않는 점 등을 지적할 수 있다. 관리‧운영단계에서 는 사후환경영향평가가 한정적으로 운영되고 있고, 오염원관리체계의 다 원화와 비협조로 인해 환경관리에 취약성을 보이고 있는 것을 문제점으 로 지적할 수 있다.
<표 2-35> 국토개발사업 추진단계별 주요 문제점 구 분 주 요 문 제 점
정책결정단계
‧국토환경보전을 위한 법적 장치미비
‧사업타당성 분석시 환경성평가 미흡
‧통합적인 건설환경관리정책 체계의 결여
계획‧설계단계
‧환경영향평가의 기능과 역할의 한계
‧자원‧환경관련정보 미비
‧환경친화적 건설계획 및 설계기반의 미비
공 사 단 계
‧환경보전대책이 충실히 이루어지지 않아, 자연훼손, 수질오염 및 소음·진동, 건설폐재 오염 심화
‧우리 실정에 맞는 건설현장 환경관리지침서 미비
‧환경관리의 재정적 토대 미약
관리·운영단계 ‧사후환경영향평가 및 관리체계가 취약
‧오염원관리체계의 다원화와 비협조
(2) 원인분석
① 환경친화적 건설정책 추진체계 미구축
국토개발사업 추진시 환경문제를 최소화하기 위해서는 무엇보다도 환 경과의 조화를 도모하겠다는 정책적 의지가 가장 중요한 요소가 된다.
그러나 아직 우리 나라의 국토개발정책 행정은 이러한 적극적인 정책적 의지가 미약하다. 이는 우리 나라의 국토개발사업이 경쟁력 있는 선진국 토 기반을 형성하기 위해 향후 일정기간동안 일정부문의 개발이 필요한 점도 있고, 매년 늘어나는 인구 및 경제성장 속도에 맞춰 미리 수요를 창출하고, 이들 수요를 충족시키기 위해 공급을 해야한다는 수요공급위 주형 개발(Demand and Supply Based Approach) 수준에 머물러 있을 수밖에 없기 때문이기도 하다. 따라서 ‘92년 리우에서 개최된 UNCED에 서 21세기의 개발파라다임으로 제창된 환경과 조화된 지속 가능한 개발 의 기본적인 접근법인 생태계와 자원을 중시하는 생태‧자원관리형 개발
(Ecology and Resources Based Approach)로 정책전환이 미흡하여 환경 성, 혹은 환경용량(Carrying Capacity)을 고려한 개발정책 입안이 구조적 으로 불가능한 경제사회적 여건에 놓여있는 상태이다.
또한 국토개발사업 추진과정에서 발생하는 환경문제와 환경관련 민원 등에 체계적으로 대응할 수 있는 조직과 인력이 부족하여 사안이 발생할 때마다 소극적이고 임기 웅변적으로 대처하고 있다. 최근 들어 국토개발 사업 추진과정에서 환경문제를 빈발하게 접하는 일선 시행 부서를 중심 으로 ‘환경친화적 건설사업 수행요령’, ‘환경친화적 도로건설 수행요령’
등 기술적인 보완책 등을 마련하고 있으나 ‘환경보전’을 건설행정에 내부 목적화하기에는 역부족인 것으로 평가되고 있다.
② 환경보전을 위한 제도적 장치 미약
현재 정책결정단계에서 환경성을 고려할 수 있는 장치나 수단은 대단 히 미흡하다. 즉 계획‧설계단계 이후에 이루어지고 있는 환경영향평가로 모든 환경보전기능을 일임시킨채 정책결정단계에서 기본적으로 고려해야 할 환경보전 장치 등을 마련하지 못했다고 할 수 있다. ‘국토건설종합계 획법’, ‘도로법’, ‘특정다목적댐법’, ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’, ‘건설 기술관리법’ 등 개발관련법 등에서 정책결정단계에서 사전예방적으로 고 려할 환경성 고려장치를 마련하지 않고, 사후 처리적인 환경규제나 기준 등을 수질환경보전법, 대기환경보전법, 소음‧진동법 등에 의해 준수하도 록 일임하고 있는 상황이다. 그나마 국토개발사업 추진시 자연생태계보 전 등과 관련하여 준거를 규정하고 있는 ‘자연환경보전법’ 등에서 조차 멸종위기종이나 자연보전지역 등 생태계보호를 위해 국토개발사업 추진 을 규제할 수 있는 환경보전장치가 마련되어 있지 않는 상태이다.
현재 정책결정단계에서 유일하게 운영되고 있는 사전협의제도는 계획 수립이 완료된 행정계획이나 국토이용변경 등에 대해 환경관계 법규 및 환경보전시책 등과의 부합여부만을 검토하도록 되어있어, 계획수립과정
에서 사전환경성 고려 장치로 운영되고 있지 못하고 있다.
③ 국토환경자원에 대한 기초자료의 부족과 환경성평가기법 개발 미흡 국토개발사업 추진과정에서 발생하는 환경문제들 가운데 예외없이 나 타나고 있는 것이 보전가치가 높은 자연생태계‧환경자원에 대한 조사미 흡이 문제이다. 국토환경자원에 대한 조사들은 타당성조사, 기본계획, 환 경영향평가서 등에서 반드시 다루고 있는 부문이지만 멸종위기종‧천연기 념물 서식지, 자연생태계 보전지역, 오염취약지역, 문화재보전지역 등 환경성을 고려할 수 있는 기초 조사들이 아닌 지형, 기상조건 등 일반 조사항목들이 부실하게 중복적으로 이루어지고 있다. 따라서 사전에 이 들 환경자원 등을 고려한 입지나 규모를 결정하고 환경보전조치 등을 마 련하는데 정책적인 자료로 활용되지 못한채 낭비요인으로 내재되어 있는 상태이다. 또한 자연생태, 문화재 관련자료들이 지리정보화되어 있지 않 아 이들을 활용하기에 많은 애로점이 있다.
이러한 복합적인 원인에 의해 예비타당성, 타당성조사, 환경영향평가 등 계획단계에서 기본적으로 다루어야 하는 환경성 평가기법은 제한적일 수 밖에 없으며 그나마 제한적으로 활용할 수 있는 평가기법도 그 적용 에 많은 제약이 따를 수밖에 없다. 특히 타당성 분석에서 주로 이용되는 B/C분석시 자연환경 및 생태계에 대한 가치 및 환경파괴에 대한 외부효 과 등이 계량화되어 있지 않아 환경성을 고려할 수 없으므로 객관적인 평가가 구조적으로 불가능한 상태에 있다.
④ 환경영향평가의 기능과 역할의 한계
지난 ‘81년 환경과 개발의 조화를 도모하기 위해 도입된 환경영향평가 는 15년 넘게 운영되어 오고 있다. 그러나 운영과정에서 그 기능과 역할 이 확실히 정립되지 않은 채 본래의 취지와 목적이 일부 왜곡됨으로써 순기능보다는 역기능이 노정되고 있는 상태이다. 가장 심각하게 지적되
고 있는 문제점으로는 환경영향평가의 실시 및 협의시기에 관한 사항이 다. 환경영향평가의 실시 및 협의시기가 기본‧실시설계 완료후 이루어 지고 있어,15) 사전예방제도로서의 환경영향평가 본래의 목적을 상실한 채 사후 처리적인 소극적인 대책으로 운영되고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 환경영향평가가 개발사업에 대한 주요 환경관리장치로 인식되 고 있어, 정책결정‧계획단계의 환경성 검토 및 조사가 형식적으로 소홀 히 다루어지고 있다.
최근 환경보전의 개념이 포괄적인 사전예방적인 개념으로 확대되면서 계획의 타당성, 입지 및 규모 평가에 대한 보완요구가 많아지고 협의기 간이 장기화되고 있어, 관련기관들(건설교통부, 환경부, 사업시행부서, 평 가기관, 환경단체, 지역주민 등)간에 환경영향평가의 기능과 역할에 대한 혼선이 발생하고 있다. 환경영향평가의 실시 및 협의시기가 실시계획 승 인신청전, 노선지정계획수립전에 이루어지다보니 주민설명회 및 공청회 를 통한 주민의견수렴 역시 형식적이고 절차적으로 추진되고 있으며, 주 민의견은 사업의 환경성보다는 이해관계와 관련된 사업조정이 주종을 이 루고 있다.16)
두 번째 문제점으로 지적할 수 있는 것은 환경영향평가의 객관성‧신뢰 성‧대안성 확보의 미흡이다. 영월다목적댐 건설사업에 대한 환경영향평 가서 사례에서 볼수 있듯이 동굴의 수 등 기본적인 조사자체가 제대로 이루어지고 있지 않고, 보전해야 할 자원‧문화재 자료가 누락되는 등 국 토환경자원 조사자료가 부실하여 보완평가서 작성빈도가 높다.17) 아울러 보완평가서 요구가 관례화되어 있어 환경영향평가대행업자 및 사업시행 자들 사이에서는 보완보고서 작성을 염두에 두고 부실하게 작성하는 악
15) 댐건설사업의 환경영향평가협의는 기본계획수립 전에, 산업단지조성사업은 실시계획 의 승인 신청전, 고속도로건설사업은 노선지정 계획수립 전에 하도록 환경영향평가법
15) 댐건설사업의 환경영향평가협의는 기본계획수립 전에, 산업단지조성사업은 실시계획 의 승인 신청전, 고속도로건설사업은 노선지정 계획수립 전에 하도록 환경영향평가법