수직적인 국가권력구조의 유형 (1) 중앙집권과 지방분권

직적인 국가권력구조에 관한 문제라고 한다면 후자는 지방정부간의 공간단위의 재설정에 관한 수평적인 국가공간구조를 위한 논의이다.

. 수직적 국가권력구조개편

에서 유형화할 수 있다. 중앙집권과 지방분권은 중앙정부를 중심에 두고 지방정부의 독자적인 활동가능성을 기준으로 파악할 수 있다.

중앙집권은 중앙정부의 역할이 증대하고 지방정부의 활동이 중앙정부 에 의존하는 경향을 의미한다. 지방분권은 반대방향의 관계로서 지방 정부의 역할이 증대하고 지방정부의 활동이 중앙정부로부터 자유로운 경향을 의미한다.⁴⁾ 비유적으로 말하면 지방분권은 중앙정부로부터 벗 어나려는 원심력에 비유될 수 있으며 중앙집권은 중심에로 이끌리는 구심력에 준하여 생각할 수 있다.⁵⁾

중앙집권과 지방분권은 한편으로는 중앙정부와 지방정부가 수행하 는 기능과 관계가 있으며 다른 한편으로 그 기능을 수행하는 지방정 부의 자율성에 관련을 맺고 있다. 지방정부가 처리하는 기능이 많을 수록 지방분권적이며 반대일 경우에는 중앙집권적이다. 또한 지방정 부가 수행하는 기능에 대한 중앙정부의 간섭이 많을수록 중앙집권적 이며 반대일 경우가 지방분권적이다. 지방정부의 기능이 중앙정부에 비하여 많고, 지방정부의 자율성이 높고 결정기능이 많을수록 지방분 권의 정도는 높다. 반대로 지방정부에 비하여 중앙정부의 기능이 많 고 지방정부에 대한 간섭이 늘어나고 결정기능이 줄어들수록 중앙집 권적이라고 할 수 있다. 현실적으로 완전한 중앙집권화는 물리적으로 불가능하다. 왜냐하면 완전한 중앙집권화는 지방정부의 소멸을 의미 하기 때문이다. 반대로 완전한 지방분권화도 불가능하다. 왜냐하면 완 전한 지방분권이란 국가의 해체 내지 지방정부의 독립국가화를 의미 하기 때문이다. 현실적인 국가구조는 완전한 분권국가와 완전한 중앙 집권국가를 양극에 두고 중간의 어디엔가 혼합적인 유형으로 자리를 잡게 된다.

4) 집권화와 분권화의 개념에 대해서는 Schӓfer, Peter, Zentralisation und Dezentralisation, Berlin 1982, S.38는 행정법적, 정치학적, 경제학적, 경영학적, 조직사회학적, 사회생태학 적인 관점에서 분권화와 집권화의 개념을 분석하고 있다.

5) Peters, Hans, Zentralisation und Dezentralisation, Springer, 1928 S.4

(2) 국가연합, 연방국가와 단일국가

중앙정부와 지방정부의 관계는 중앙정부와 지방정부의 법적지위에 따라 국가연합과 연방국가, 단일정부로 유형화할 수 있다. 국가연합은 중앙정부가 국가로서 성질을 갖지 않으며 지방정부만 국가로서 성질 을 갖는 경우를 의미한다. 연방국가는 중앙정부도 국가로서 성질을 가지며, 지방정부도 국가로서 법적인 지위를 갖는 국가구조를 의미한 다. 이에 대해서 중앙정부만 국가로서 성질을 가지며 지방정부는 국 가로서 법적지위를 갖지 못하는 경우에 단일국가라고 할 수 있다. 이 는 중앙정부와 지방정부의 법적인 지위에 따른 구분이다.

일반적으로 국가연합이 가장 지방분권적이고 다음으로 연방국가, 단 일국가 순으로 지방분권의 정도를 나타내는 것으로 생각하는 경향이 있다. 국가연합이 독립적인 국가들의 느슨한 결합이고 중앙정부가 국 가로서 지위를 갖지 아니하므로 연방국가나 단일국가에 비하여 분권적 인 것은 사실이다. 하지만 연방국가중에는 인도, 브라질이나 아르헨티 나 등 남미국가나 구소비에트연방 등과 같이 매우 중앙집권적인 국가 가 있으며 단일국가 중에는 이탈리아나 스페인, 영국 등과 같이 매우 분권적인 국가도 있다.⁶⁾ 따라서 모든 경우에 연방국가가 단일국가보다 분권적이라고 보는 것은 드물지 않게 부합하지 않는 경우도 있다.⁷⁾

중앙집권적인 연방국가를 지방분권적인 연방국가와 구분하기 위하 여 유사 연방국가라고 표현하기도 한다. 연방국가의 개념요소가 학문

6) 이에 연방국가와 단일국가의 구분이 무의의미하다는 견해도 있다(김성진. 러시아 연방관계 변화의 성격(1990-2001) - 벨기에, 스페인 연방화 과정과의 비교를 중심으 로, 한국정치학회보 제37집 제1호, 2003, 363-385(367)쪽 참조).

7) 중앙집권적 연방국가가 지방분권적 단일국가에 비해 보다 집권적일 수 있다. 즉, 현실적으로는 단일국가가 연방국가보다 더 분권적일 수 있지만 연방국가는 단일국 가보다 더 많은 분권을 수용할 수 있는 분권의 틀 내지 그릇이라고 할 수 있다. 이 는 마치 큰 그릇이라고 하여 반드시 물이 많이 담겨 있는 것은 아니지만 더 많은 물을 담을 수 있는 가능성이 있다.

적으로 정립되어 있지 않기 때문에 어떤 국가가 연방국가에 속하는지 여부는 그 나라의 특성을 가지고는 판단하기 어렵고 헌법에서 연방국 가임을 선언하는지 여부에 달렸다는 견해도 있다.⁸⁾ 고도의 중앙집권 국가도 헌법에서 연방국가라고 규정하면 법적으로 연방국가가 된다는 것이다. 연방국가는 그 분권의 정도에 따라 분권적인 연방국가와 집 권적인 연방국가, 연방과 주가 상호의존적이고 관여하는 협력적 연방 국가로 나누어 볼 수 있을 것이다. 단일국가도 집권적인 단일국가와 분권적인 단일국가로 유형을 나누어 볼 수 있을 것이다. 이를 도표로 정리해보면 그림 1과 같다

<그림 1> 수직적인 국가권력구조의 유형

중앙집권적

단일국가 지방분권적 단일국가

예) 북한, 쿠바, 그리스

예)프랑스, 이탈리아, 스페인

중앙집권적 연방국가 협력적 연방국가

지방분권적 연방국가

예) 아르헨티나, 브라질

예) 오스트리아,

독일

예) 벨기에, 스위스, 미국

집권화 분권화

8) Barschel, Uwe Die Staatsqualität der deutschen Länder, Heidelberg. Hamburg 1982,

S.32. 그는 연방국가를 진정연방국가, 비진정연방국가, 유사연방국가

(Echter-unechter-quasi-Bundesstaat)로 구분한다. 지방분권적인 측면에서 단일국가와 연방국가를 절대적으로 구분하는 것은 불가능하므로 양자의 구분을 명확하게 할 수 있는 방법은 분권의 정도가 아니라 실정헌법상의 규정이다라는 견해(김상겸, 연 방주의와 한국의 지방분권, 박응격외, 서구연방주의와 한국, 인간사랑 2006,80쪽도 같은 의미로 해석할 수 있다.

3. 연방주의적 국가구조