V. 법적안정과 신뢰보호
4. 선진적인 국가구조로서 연방주의모델의 도입 (1) 도입의 필요성
세계화와 지식정보사회의 도래로 중앙집권적인 권력구조로 대응하 기 어렵다는 데는 오늘날 대체적인 공감대가 성립되어 있다. 지난 정 부에서 지방분권정책은 행정권한의 지방이양에 한정되어 있었고 그나 마 잘 추진되지 못하였다. 지역간의 정책경쟁을 통하여 국가와 지방 의 효율성을 높이고 지역의 자생력을 높이기 위해서는 지역간의 정책 경쟁과 조세경쟁이 가능하도록 하는 국가구조로의 개편이 필요하다.
지방자치제도를 강화하는 방법도 생각할 수 있으나 있으나 정책경쟁 의 기초가 되는 입법권의 배분이 없이는 불가능하다. 그동안 조례제 정권의 범위에 관한 10여년간의 논쟁을 통해서 한걸음도 진전되지 못
22) Tibout, Charles, A pure theory of local expenditure, Journal of political economy, Vol. LXIV 1956, 416-424. 이에 대한 시각적인 설명으로는 Bizer, Kilian, Fӧ deralismustheorie, S.7ff. http://wiwi.uni-goettingen.de/vwlseminar/bizer/Lehre/Vorlesungen/
WiPo_Einf/WipoSS04/Unterlagen_Bizer_WipoE-04_VL_17.pdf. 경쟁적 연방주의의 개념 의 발전에 대해서는 Schatz,Heribert/Ooyen, Robert Chr. van/Werthes, Wettbewerbsfӧ dralismus, Baden Baden 2000, S.15ff 참조. Zenithӧfer, Wettbewerbsfӧderalismus, Bremen 2006 그는 오스트레일리아 연방주의를 경쟁적 연방주의적인 요소가 강하다 고 하면서 독일의 연방개혁에 모범이 될 수 있다는 입장을 밝히고 있다. 특히 독일 연방주의의 단점을 보완하기 위한 구체적인 방안을 제시하고 있다.
한 것을 감안한다면 앞으로도 지방자치의 틀 속에서 조례에 대한 법 률유보의 원칙을 극복하지 못하는 한 시대적 요구에 부응하는 지역간 의 정책경쟁을 가능하게 하는 것은 기대하기 어렵다. 또한 현행 조세 법률주의에서 벗어나지 못하는 한 지방간의 조세경쟁에 의한 효율성 향상도 기대하기 어렵다. 의 수준을 달성하는 것은 불가능하다. 이에 새로운 국가구조가 필요하며 그 틀로서 연방주의적인 국가구조가 고 려될 수 있다.
더구나 한국이 분단국가라는 점을 감안하면 통일을 대비한 국가구 조의 구상이 필요하다. 남한과 북한이 매우 60년이 넘게 매우 이질적 인 정치체제하에서 기본적인 생활문제의 해결방식을 달리해 왔다는 점을 고려하면 하나의 획일적인 정치질서로는 통일의 충격을 흡수하 기 어렵다. 통일을 위해서는 전체로서 국가의 동질성을 유지하면서도 지역문제에 관한 정치적인 결정을 자기책임하에 할 수 있는 정책결정 권과 정치적 결과에 대한 위험을 부담하도록 함으로써 스스로 변화를 추구하는 국가구조의 도입이 필요하며 연방주의에서 그 모델을 발견 할 수 있다.23)
통일이 예정된 시간적인 플랜에 따라 진행될 수 있는 것이 아니고 남한과 북한의 정치적인 상황변화에 따라 갑자기 찾아올 수도 있다는
23) 지금까지 연방주의에 관한 논의는 주로 통일방안으로서 연방주의에 대한 것이었 다. 2000년 6월 15일 남북정상회담에서 합의된 ‘낮은 단계의 연방제’ 그 이전에 북 한에 의해서 제안된 ‘고려연방제’나 김영상정부에 의해서 제안된 한민족공동체안‘ 등은 실질적으로 국가연합을 의미하는 것이지 한국가의 조직형태로서 연방국가에 관한 것이라고 보기는 어렵다. 그동안 많은 논의가 한반도통일을 이루기 위한 방편 으로서 연방제가 주로 논의되었다. 남북한의 통일방안으로서 주장된 것에 대해서 간결하게 정리한 글로는 성낙인, 통일헌법상 권력구조에 관한 연구, 공법연구 제36 집 제1호, 2007, 453-489쪽 참고. 특히 463-474쪽 참조. 남한과 북한의 연방제비교에 대해서는 장수련, 한국의 ’연방제‘와 북한의 ’연방제‘ 비교 분석, 북한학보 제26집, 2001, 71-102쪽 참조. 낮은 단계의 연방제안과 북한의 연방제안에 대한 비판으로는 제성호, 북한의 낮은 단계 연방제안: 전략적 의도와 문제점, 북한학보 제31집, 2006, 129-162쪽 참조. 독일 및 예멘의 통일과 헌법에 대해서는 장명봉, 분단국가의 통일과 헌법, 국민대출판부 2001 참조.
점에서 통일을 대비한 국가구조를 미리 구상하고 실현가능한 범위내 에서 정착시키는 것이 있다.
연방주의적인 국가구조의 실현시기에 대해서는 먼저 통일헌법수준 에서 연방주의적인 국가구조를 마련해 놓고 통일이 된 이후에 도입하 는 방안을 생각할 수 있으나 통일 후 정치적인 혼란속에서 근본적인 정치개혁에 해당하는 새로운 국가구조를 형성해 내는 것이 쉽지 않을 것이다. 이에 남한만이라도 먼저 통일에 대비한 국가구조를 담은 헌 법을 실시하고 통일이 되면 통일헌법에 북한지역을 가입시키도록 하 는 방식이 더 실현가능성이 높을 수 있다. 이러한 예는 독일의 통일 에서 그 예를 찾을 수 있다. 독일의 통일은 서독이 동독을 흡수하여 통일하는 형식이 아니라 독일연방공화국에 동독의 주들이 가입하는 형식을 취하였다. 또한 정치적, 사회적, 문화적인 통합과정에서도 서 독의 주정부와 동독의 주정부가 파트너쉽을 통하여 동독사회의 전환 을 가져오도록 하고 또한 동독지역의 주정부에 의해서 파트너주인 서 독의 주정부의 변화를 가져왔다는 점에서 많은 시사점을 얻을 수 있 다고 본다. 이점에서 통일이전에 남한만이라도 통일 후에 실시할 수 있는 연방주의적인 헌법모형을 먼저 도입하고 안정화하는 것이 필요 하다.24) 연방주의적인 국가구조를 도입하여 통일의 충격을 흡수하고 북한지역에 대한 특성을 살리면서 실질적인 통합에 이를 수 있도록 하는 것이 바람직하다.
(2) 수직적인 국가권력구조 개편의 기준
국가의 경쟁력을 높이고 통일에 대비하여 연방주의를 도입한다고 할 적에 어떤 연방주의를 도입하는지가 매우 중요하다. 국가형태로서 연방
24) 만약 통일후에 비로소 연방제를 도입하려고 한다면 남북한 전체가 새로운 정치 체제 때문에 혼란을 겪게 될 것이다. 독일 통일의 경우에 서독지역에 존재했던 독 일연방공화국에 동독의 5개주가 가입하는 형식을 취함으로써 정치적인 혼란을 줄 이고 정치를 안정화하는데 기여했다.
주의는 하나의 정형화된 틀이 있는 것이 아니라 수많은 선택가능한 모 델이 연방주의라는 개념속에 포한되어 있다. 이에 어떤 연방주의모델을 국가형태로 채택할 것인지가 중요하다. 한국에 적합한 연방주의 모델이 무엇인지를 선택하는 일은 한국의 국가목적으로 무엇으로 설정하는지 와 직결된 과제라고 할 수 있다. 21세기 한국의 진로를 국가구조에 투 영하여야 한다. 이에 세계적인 동향과 한국의 특수한 상황이 함께 고려 되어야 한다. 연방주의의 도입이 잘못하면 국가권력의 비효율과 마비를 가져올 수도 있고, 반대로 효율과 번영을 가져올 수도 있다.25)
세계적인 흐름은 정치시스템의 경쟁력을 높이는 방향에서 국가구조 의 재편이 논의되고 있다. 최근에 독일연방주의 개편은 많은 시사점 을 줄 것으로 본다. 다음으로 한국의 특수한 문제로서 한국이 1960년 대 이후 비약적인 성장을 가져왔으나 1990년 이후 선진국의 문턱을 넘지 못하고 있다. 이에 선진국진입을 위한 촉진하는 국가구조를 모 색할 필요가 있다. 이에 먼저 독일연방주의개혁을 통하여 세계적인 흐름을 살펴보고 한국에서 도입하게 될 연방주의의 방향을 찾아본다.
1) 독일연방주의 개혁의 교훈
과거 민족국가를 배경으로 한 연방주의는 세계화와 유럽화의 진정에 따른 경쟁체제속에서 충분한 경쟁력을 갖기 어렵다는 위기의식이 독일 연방주의 개혁을 추진하는 원동력이 되었다. 한때 경제기적을 구가했 던 독일은 2000년대 말에 접어들면서 “독일병(Deutsche Krankheit)”이라 는 말을 일상화시켰다.26) 조직화된 무책임성이 국가전체의 기능과 효
25) 예컨대 스위스나 미국 등은 연방체제가 국가의 경쟁력을 높이는데 기여함에 비 하여 아르헨티나 같은 나라는 소모적이고 제대로 조직화되지 못한 연방주의로 인 하여 현재의 위기상황에 진짜 원인을 제공하고 있다. 독일이나 아르헨티나의 잘못 된 연방주의가 국가적 위기의 원인이 된다고 하여 연방주의를 포기해야한다는 의 미는 아니며 오히려 제대로 된 연방주의를 실시해야한다는 것을 보여주는 것이다
(디트마 되링, 독일연방주의와 개혁의 필요성, 박응격외, 서구연방주의와 한국, 인
간사랑, 2006, 64쪽 참조).
26) Meyer, Hans, Die Deutschekrankheit:Organisierte Unverantwortlichkeit?, in: von Arnim,
율성을 해한다는 인식이 폭넓게 확산되었다. 이러한 위기의식에서 독 일연방주의에 대한 개혁을 모색하게 되었고 독일역사상 최대의 헌법 개정을 가져왔다. 하지만 이러한 헌법개정은 아직 완성된 것이 아니라 진행 중인 개혁이다. 정부간의 업무와 재정책임은 교착으로 인하여 책 임이 불명확하고 국가전체의 기능이 마비되는 현상을 극복하기 위한 연방주의 개혁은 2006년 헌법개정으로 1단계를 실현했을 따름이다.27) 기능에 대한 재편성에 그치고 그에 상응하는 재정체제의 정비는 제2단 계 연방주의개혁으로 맡겨졌다.
개혁논의는 내부적인 독일통일과 외부적인 유럽화 및 세계화로 인한 경제적, 정치적인 환경의 변화에 기인한다.28) 독일이 통일되자 독일내 부의 현격한 경제력의 차이는 주간의 분배투쟁(Verteilungskampf)을 가 져왔다. 재정력과 사회생활여건의 균형을 달성하려고 하였으나 달성하 지 못하였다. 이로 인하여 동서간의 이해갈등은 더욱 심화되었다. 또한 유럽화와 세계화의 진전은 독일연방국가질서에 많은 영향을 주었다.
유럽경제권과 통화권이 확장되게 됨에 따라 유럽의 다른 지역과 국제 적인 입지경쟁(Stanortwettbewerb)에서 불리하게 되었다.29) 과거에는 연 방에 의한 통일적인 입법이 국내시장에서 경쟁기업들에게 동등한 경쟁 조건을 제공하였다. 하지만 상품과 자본, 서비스의 이동이 국경을 넘어 자유롭게 됨에 따라서 국내기업은 외국으로부터 다양한 제안을 받을 뿐만 아니라 내국기업자체가 외국으로 나갈 수도 있게 된 것이다. 이 러한 조건하에서 법제도 자체가 하나의 중요한 경쟁요소가 된 것이다.
지역적인 조건이 매우 상이한 독일에서 연방정부에 의한 획일적인 규
Hans Herbert, Die Deutsche Krankheit: Organisierte Unverantwortlichkeit?, Berlin, 2005 27) 일 단계 연방주의 개혁에 대해서는 Sturm, Roland, Die Fӧderalismusreform I, in:
Andersen, Uwe(Hrsg.), Fӧdralismusreform, Schwalbach, 2008, 35-52; 보다 자세한 문헌 으로는 Stark, Christian(Hrsg.), Fӧderalismusreform., München 2007 참조
28) Bertelsmann Stiftung, Disskussionspapier zum Fӧderalismus-Reformdialog, 17. Mӓrz, 2004, Berlin, http://www.bertelsmann-stiftung.de/bst/en/media/Foederalismusdialog.pdf 29) Scharpf, Fritz W. Nicht genutzte Chancen der Föderalismusreform, MPIfG Working
Paper 06/2, Mai 2006, http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/workpap/wp06-2/wp06-2.html