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그림 Ⅴ-1 신동북아질서의 시나리오에 따른 단계별 비전 및 통일전략
대결적 세력전이
질서
대결구조 완화 통일전략 (방어적)
∙단계별 비전: 지역 내 전쟁방지→ 사실상 통일추구
∙전략방향: 지역 대결구조 전이 방지와 남북관계 안정화 우선
∙선별전략: 미‧중 영역 밖 동아시아 중견국 협력체 추동 - 담론화, 제도화 비정부 행위자 지원 - 동북아시아 지역과 남북한 협력 - 담론화
협력적 세력균형
질서
협력구조 공고화 통일전략 (공세적)
∙단계별 비전: 사실상 통일완성→ 제도적 통일완성
∙전략방향: 지역의 협력구조 공고화와 남북관계 제도화 우선
∙선별전략: 동북아시아 지역공동체 추동 및 의제선점 - 담론화, 조직화 남북 분야별 통합 추진 - 담론화, 법제화, 조직화
세력분산의 무질서
협력구조 형성 통일전략 (구성적)
∙단계별 비전: 사실상 통일구조→ 제도적 통일추진
∙전략방향: 지역의 협력구조 구성과 남북관계 발전 우선
∙선별전략: 동북아시아 지역협력체 추동 - 담론화
남북+역내 국가 3자/4자 협력체 강화 - 법제화, 조직화
1. 대결적 세력전이 시나리오: 대결구조의 완화
락될 가능성도 있다. 미‧중 상호간에는 적대적 이미지가 지배하게 되고 지역을 포괄하는 보편적 규범은 형성되지 못한 상태라고 할 수 있다.
이에 따른 통일환경은 심화된 대결구조가 한반도의 분단을 강화시 키는 방향으로 세 가지 변수(주변국, 남북한, 남북한관계)를 통제하거 나 추동한다. 따라서 남북한관계가 크게 악화될 가능성이 농후하며 평 화통일이나 합의통일을 기대하기 어려운 환경이 도래할 수 있다. 왜냐 하면 한국 주도의 자유민주주의와 시장경제를 채택한 통일국가는 북 한 및 중국의 강력한 반대에 직면할 수 있기 때문이다. 중국은 북한의 급변사태 발생을 막고 진영 내 영향력을 지속적으로 행사하기 위해 북‧중 경제협력은 물론 대북 경제지원도 크게 강화할 것이다. 따라서 대결적 세력전이의 모델은 한반도 통일환경을 크게 악화시킬 가능성이 있다.
나. 대결구조 완화 전략
대결적 세력전이의 동북아질서가 지배하는 통일환경 하에서는 우선 통일의 단계별 비전으로 한반도의 무력충돌 방지를 상정하고 남북관 계 변수와 국내변수의 관리에 한국 정부의 역량을 집중해야 한다. 이 를 위해 Ⅳ장 3절에서 제시한 기본 전략 중 국내차원인 통일전략의 독 립성을 강화하고 남북한의 상호의존성을 강화하는 데 초점을 맞추어 야 한다 특히 대결적 지역구조의 압력으로 인한 미국의 요구를 일방
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대결적 지역질서로 인해 불거질 수 있는 남북 간의 갈등상황을 미리 조율할 수 있도록 남북 간 비정치적 교류를 확대 발전시키고, 제도적 통일의 완성보다는 사실상의 통일을 추구하기 위해 강대국의 영향권 밖에서 할 수 있는 남북 간 경제와 사회문화 교류를 최대한 확대한다.
전쟁을 경험했던 서유럽 국가들이 기능적 교류의 확산을 통해 평화를 유지하고 지역통합의 기반을 마련했던 1950∼70년대 유럽의 상황에서 교훈을 얻을 수도 있다.
국내차원에서는 북한 내 투자에 경제적 이해관계를 가진 민간기업 을 주요 행위자로 하여 대북경협을 강화하고 이를 제도화하는 데 초점 을 맞춰야 한다. 국제적 차원에서는 국제기구를 통하여 북한과의 교류 를 확장해야 한다. 다음에서는 대결적 세력전이 질서에서 한국 정부의 정책방향을 좀 더 구체적으로 설명한다.
다. 시나리오별 통일정책 제안
(1) 비정부 행위자 중심의 남북교류협력 촉진전략
통일전략의 수립과 이행에서 비정부 행위자는 한국의 지방자치단체, 시민단체, 해외동포를 포함한다. 특히 지방자치단체는 중앙정부와 비 교해 국제질서의 유동성으로부터 상대적 자율성을 가지는 한편, 동원 가능한 자원이나 인력, 예산 등의 측면에서만 보면 시민단체보다는 우 월한 위치에 있다. 1990년대 중반 이후 경제행위의 주체로서 지역주의 의 확산에 대한 논의가 활발해진 이후 지방자치단체 등 하위지역
(sub-region) 단위에서 벌어지는 경제협력의 배경과 추이에 대해서도
커다란 관심이 집중되고 있다.85
국내에서도 대부분의 지방자치단체들이 국제화 전략을 추진하면서
주변국과의 경제협력에 앞다퉈나서는 현상이 나타나고 있다. 특히 부 산이나 인천처럼 해양세력과 대륙세력으로 향하는 관문의 역할을 하는 지방자치단체에서는 일본, 러시아, 중국 등 주변국과 연계하여 활발한 경제협력을 추진하고 있다.
남북경협에 대한 지방자치단체의 관심은 국제협력 강화라는 기본 발전전략과 남북경협이라는 특수한 형태의 사업이 결합되어 나타나고 있다. 지방자치단체들은 현재 16개 광역시도 중심으로 남북경협에 비교 적 커다란 관심을 나타내고 있다. 특히 강원도, 경기도, 인천 등 접경지 역에 위치한 지방자치단체들은 남북경협 추진에 더욱 적극적인 태도를 보여주고 있다.86
하지만 제도적 한계로 인해 실제 자치단체가 추진할 수 있는 남북교 류의 범위는 여전히 제한적이다. 중앙정부와의 협조와 역할분담 체제도 명확하게 설정되어 있지 않다. 특히 정부의 대북정책 기조가 지방자치 단체의 남북경협 추진에 가이드라인 역할을 하고 있는 현실은 지방자 치단체 차원의 지속적인 교류를 보장하는 데 한계로 작용하고 있다. 따라서 대결적 세결전이의 질서 하에서 동북아시아 국제정치질서의 영향력으로부터 상대적으로 자유로운 남북교류를 활성화하기 위해서 는 남북경협 수요를 가진 지방자치단체들을 주요 행위자로 활용할 수 있도록 남북경협 관련 법률 개정 등 제도적 보완책을 마련할 필요가
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(2) 국제적 통일담론의 개발 및 확산
대결적 세력전이 질서 하에서 남북한의 통일 필요성과 통일이 가져 오는 국제적 편익을 주변국들에게 효율적으로 설득하는 것은 쉬운 일 이 아니다. 특히 동북아시아 지역에서 자국의 지정학적 이해가 첨예하 게 엇갈리는 미국과 중국의 경우에는 더더욱 그러하다.
그럼에도 불구하고 남북한이 사실상의 통일로 나아가기 위해서는 무엇보다 한국 정부가 나서 두 강대국의 지도자와 국민이 한반도 통일 에 대해 긍정적 인식을 갖출 수 있도록 공공외교적 노력을 강화해야만 한다. 특히 이러한 인식의 전환은 철저하게 상대 국가 이익의 관점에 서 설계되고 추진되어야 한다.
과거 한국의 통일담론 형성과 확산 과정에서 드러났던 문제점들은 다음과 같다. 첫째, 통일담론의 논리구조가 한국 중심으로 짜여 있다. 통일담론의 국제화를 위해서는 단순히 한국의 국가이익만 반영해서는 안 되며, 북한문제에 관련된 핵심국가들을 설득할 수 있는 논리구조가 이들 국가들의 이해관계에 맞게 반영되어 있어야 한다. 과거 우리 정 부의 핵심 외교정책 중에서 통일담론과 관련이 있는 몇 가지 사례를 들어보면 반면교사의 교훈을 얻을 수 있다.
예를 들어, 서독의 동방정책을 모델로 하여 만들어진 노태우 정부의 북방정책은 러시아, 중국 등 사회주의 국가들과의 교류를 추진하겠다 는 선언을 담고 있었지만 북방정책을 추진하는 데 중요한 외부행위자 인 미국이나 중국을 어떻게 설득하겠다는 논리구조가 빠져있었다. 노 무현 정부의 동북아시아 균형자론 역시 한국의 위상 변화를 동북아질 서 재편에 반영하려고 시도하였으나 주변국들을 이러한 담론 구조에 편입시킬 수 있도록 설득하기 보다는 충돌을 야기하는 결과만을 낳고 말았다. 이명박정부의 ‘비핵‧개방‧3000’ 정책은 북한의 행동 변화에만
초점을 맞추는 바람에 북한만 바뀌면 한반도의 통일문제가 해결될 것 이라는 단편적인 이해를 반영한 담론에 그치고 말았다.
정책의 실효성에 따른 성과 창출 여부를 떠나 담론의 국제화라는 관 점에서 본다면 햇볕정책은 현재까지 한국 정부가 생산한 통일담론 중 가장 성공적이라고 평가해볼 수 있다. 김대중 대통령은 통일 및 대북 정책 담론의 확산을 위한 도구로 미국인과 서방국가들에게 널리 알려 진 이솝우화를 선택했다. 여기에 과거 미국 정부가 추진했던 성공적인
관여정책(engagement policy)의 역사를 접목했다. 통일정책의 담론화
과정에서 선택한 이러한 두 가지 선택은 햇볕정책을 미국의 조야에 확 산시키는 촉매제 역할을 했다.
실제로 김대중 대통령의 햇볕정책 담론은 1999년 페리보고서를 통 해 미국의 대북정책 기조에 그대로 반영되었다. 특히 북한이 느끼는 미 국에 대한 위협이 처음으로 미국의 대북정책에 반영되었다. 이는 김대중 식 포용정책이 추진될 수 있는 구조적 요인을 형성했다.87
과거 통일담론이 보여준 두 번째 문제점은 국제사회에 우리의 통일 담론을 반복적이고 지속적으로 노출시키는 데에 실패했다는 것이다. 노태우, 노무현, 이명박정부는 자신들이 만들어 놓은 통일담론과 정책 을 국내에 활용하는 데에 집중했지만 상대적으로 이를 국제사회에 알 리는 노력은 등한시했다. 이와 달리 김대중 정부는 해외 미디어에 햇