빈집 발생원인과 근린영향분석을 통한 빈집관리체계 개선방안 연구

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조정희, 박미선, 송하승, 문근식

빈집 발생원인과 근린영향분석을 통한 빈집관리체계 개선방안 연구

A Study on the Improvement of the Empty Homes Management Policy System based on the Analysis of the Causes of Empty Homes and Neighborhood Impact

기본 |

20-15

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기본 20-15

빈집 발생원인과 근린영향분석을 통한 빈집관리체계 개선방안 연구

A Study on the Improvement of the Empty Homes Management Policy System based on the Analysis of the Causes of Empty Homes and

Neighborhood Impact

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￭ 저자

￭ 연구진

조정희 국토연구원 부연구위원(연구책임) 박미선 국토연구원 연구위원

송하승 국토연구원 부연구위원

￭ 외부연구진

문근식 한국감정원 빈집지원팀장

￭ 연구심의위원

문정호 국토연구원 부원장

이수욱 국토연구원 주택·토지연구본부장 변세일 국토연구원 연구위원

박정은 국토연구원 연구위원 김근용 국토연구원 선임연구위원 권혁삼 한국토지주택연구원 수석연구원

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본 연구보고서의 주요 내용

󰋎 빈집 증가에 대비한 빈집 관리체계(제도적기반, 관리주체, 관리대상, 관리방식)의 개선 방안을 도출하기 위해, 그 전제 요건으로서 빈집의 발생원인과 근린영향을 반영한 빈집의 속성과 적정 관리 수준 검토

󰋏 빈집 분포는 공간적 자기상관성이 강하며 군집화되는 경향을 보이고, 반경 일정 거리 내의 빈집이 증가하면 일반 주택이 빈집으로 변할 가능성이 증가하는 전염효과가 나타남

󰋐 빈집 발생에는 소유자의 행태가 중요한 영향을 미치는데, 주택에 대한 거주수요가 존재함에도 소유자가 빈집으로 방치할 경우 사회적 비효율이 유발되어 공적개입을 통한 교정이 필요

󰋑 빈집은 주변 지가 하락, 인근 주민의 안전과 건강, 위생상 피해를 유발할 수 있으며, 이러한 빈집에 소유자가 조치를 취하지 않을 경우 적극적인 공적 개입이 요구됨

󰋒 빈집에 대한 공공의 적정 개입수준은 빈집의 속성별로 상이하며, 이를 고려한 종합적이고 실효성있는 빈집 관리체계 구축이 이루어져야 함

본 연구보고서의 정책제안

󰋎 (빈집 관리의 방향성 설정과 종합적 관리 구조 확립) 국가차원의 빈집관리 비전과 목표 설정, 중앙정부의 가이드라인 마련, 법률, 부처, 기간 관의 연계 강화 등

󰋏 (원칙적인 관리주체로서 소유자의 역할과 의무 강화) 빈집법 상 소유자의 빈집 관리 의무 명시, 주택의 성능, 안전, 위생 등에 대한 판단 기준마련과 소유자 의무 구체화 등

󰋐 (관리 대상 확대로 정책의 사각지대 해소) 빈집이 될 가능성이 높은 주택까지 정책대상 확대, 정책 대상 선별을 위해 과세나 주민등록 등 관련 행정 정보 연계, 활용 등

󰋑 (빈집 관리 수단 확대와 빈집 유형에 따른 차등적 대응 방식 마련) 직권철거 실효성 제고, 빈집실태조사 상시화, 의무화, 철거 유인을 위한 조세 제도 개선 등

주요 내용 및 정책제안

FINDINGS & SUGGESTIONS

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1. 연구의 개요

□ 연구의 배경 및 필요성

∙ 빈집이 늘어나고 있으며, 그 추세는 인구 감소, 고령화, 지역 성장 불균형 심화 등 사회경제적 여건변화로 가속화될 것으로 예상

∙ 빈집의 급격한 증가에 대응하기 위해 빈집의 감축과 정비를 위한 정책방안을 마 련하려는 노력이 진행 중이나 빈집 정책의 필요성에 대한 국민 일반의 공감이나 관련 실증 분석은 부족

∙ 효과적인 빈집 관리 방안을 마련하기 위해서는 먼저 빈집의 발생원인과 근린영 향 분석을 통해 빈집에 대한 공적 개입 필요성을 검토하고, 현재 빈집 관리 정 책의 전반에 대한 실태분석을 통해 개선방안을 마련하는 것이 필요

2. 빈집의 개념과 일반 현황

□ 빈집의 개념과 조작적 정의

∙ 선행연구와 조사 통계, 법령에 따라 빈집의 개념과 정의가 다양하며 일원화된 정의는 없음

- ｢빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 ‘빈집법’)｣,｢건축법｣, ｢농어 촌정비법｣은 “시장·군수·구청장 등의 거주 또는 사용여부 확인 이후 1년 이 상 사용하지 않은 주택이나 건축물”을 빈집으로 정의하나, 빈집법은 미분양 주택이나 무허가주택을 빈집의 범위에서 제외

∙ 본 연구에서는 빈집법의 정의에 근거해 1년 이상 사용하지 않은 주택을 빈집으 로 정의하지만 공적 관리의 대상으로서 빈집에 초점을 맞추고 있기 때문에 관리 사무소 등에 의해 관리가 이루어질 수 있는 아파트는 분석대상에서 제외

요 약

SUMMARY

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□ 빈집의 현황

∙ 최근 20년 간 빈집의 수와 빈집이 전체 주택에서 차지하는 비율(이하 ‘빈집 비 율’) 모두 크게 증가 하는 추세

∙ 최근 들어 전 지역에서 빈집 수와 빈집 비율이 증가하고 있어, 빈집은 더 이상 특정 지역의 문제가 아니라 전국적 차원의 문제이며 체계적인 관리가 필요함

∙ 빈집 분포는 동일 시·도 내의 시·군·구간에서도 차이가 나타나, 지역적 특성을 고려한 차별화 된 정책 설계가 필요

3. 빈집 관리체계의 현황과 정책이슈

□ 빈집 관리체계 현황

∙ (관련법률) 빈집 정책은 기본적으로 특별법인 빈집법이 타법률에 우선하여 적 용되지만, 농어촌지역은 농어촌정비법의 적용을 받음

∙ (관리주체) 빈집법은 빈집의 관리 주체를 명시적으로 규정하지 않음

∙ (관리대상) 빈집법 상 빈집의 정의는 무허가 주택, 5년 이하의 미분양주택, 별장 등을 포함하지 않으며, 향후 빈집이 될 가능성이 높은 주택은 정책대상에 미포함

∙ (관리방식) 빈집법은 빈집실태조사, 빈집정비계획과 정비사업을 통해 빈집을 관리하며 1,2등급 빈집은 유지, 3,4등급 빈집은 철거위주로 정비하나 소유자 의 동의가 없을 경우 일반적으로는 사업이 시행될 수 없음

□ 빈집 관련 정책 이슈

∙ (빈집에 대한 공적개입 가능성) 헌법, 관련 법률, 헌재 판례를 근거로 사적 재산권 인 빈집에 대해서도 공공필요에 의한 정책적 개입은 가능하지만 과도한 권리 침해 는 금지

∙ (빈집의 속성과 정책개입 필요성) 거래 과정에서 발생하는 일시적 빈집(1단계 빈집)은 공적 개입이 불필요하지만, 사회적 비효율을 유발하는 빈집(2단계 빈 집)이나 근린 피해를 유발하는 빈집(3단게 빈집)에 대해서는 공적 개입 필요

∙ (적정한 개입 수준) 공적개입이 가능한 경우에도 빈집의 발생원인과 근린영향 에 따른 빈집의 특성을 반영하여 개입 수준을 차등적으로 설정하는 것이 필요

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4. 빈집 발생원인과 근린영향 분석

□ 빈집의 군집성, 확산성

∙ 사례지역 내 빈집의 공간적 자기상관이 매우 높고, 인근에 빈집이 증가할 경우 특정 주택이 빈집이 될 확률이 증가하는 것으로 나타남

∙ 빈집을 방치할 경우, 주변 주택이 빈집화 될 가능성이 높아져 지역 전체의 슬럼 화가 나타날 수 있어 이미 발생한 빈집을 적극적으로 해소하려는 노력이 필요

□ 빈집 발생원인

∙ 주택의 물리적 특성, 지역 특성, 소유자 특성이 빈집 발생에 영향을 미침

∙ 도시지역에서는 소유자가 투자목적에 의해 주택을 구입하고 임대수요가 있음에 도 주택을 비워두는 사례가 나타나는 등 소유자의 행태에 대한 고려가 중요

□ 근린 영향분석

∙ 빈집은 주변지역 주택가격, 안전, 건강과 위생 등에 부정적인 영향을 미침

∙ 소유자의 주택관리의지가 없을 경우 빈집으로 인한 근린 위해가 해소되기 어렵 고, 낙후지역에서는 빈집으로 인한 근린피해가 심화되는 경향

□ 빈집의 발생원인과 근린영향 요인을 고려한 빈집 속성별 유형화

출처: 저자작성

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5. 빈집 관리체계의 문제점과 해외사례

∙ (제도적 기반) 관련 법이 이원화 되어 있으며, 관련 기관도 분산되어 종합적인 정책이 이루어지지 못하고 빈집 관리의 기본방향 설정, 정보체계와 예산지원 등 기반 구축이 미비

∙ (관리대상) 무허가 주택 등 실제 인근지역에 미치는 위해가 큰 주택이 정책대상 에서 제외되는 사각지대가 존재하며, 비어있는 기간이 길지 않은 주택(1년 미 만)이 정책대상에 포함되지 않아 사전적인 예방과 관리가 어려움

∙ (관리주체) 빈집의 관리의무는 원칙적으로 누가 부담하는지, 빈집 소유자의 의 무와 역할은 무엇인지에 대한 규정이 없어 소유자의 빈집 관리 유인이 없고 빈 집의 방치를 야기

∙ (관리방식) 철거 중심으로 관리 수단이 한정되어 있고, 구체적인 집행 기준과 절차가 마련되어 있지 않아 제도의 실효성이 낮음

6. 빈집 관리체계 개선방안

□ 빈집 유형별 관리 방향 설정

출처: 저자 작성

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□ 기본 방향을 설정하고 관리체계 구성요소별 정책 과제 제시

정책과제

기본방향 단기 중 장기

빈집 관리의 방향성 설정과 종합적 관리 구조

확립

▸ 국가차원의 빈집관리 비전과 목표 설정

▸ 중앙정부의 가이드라인 마련

▸ 예산 및 인력 지원

▸ 빈집 현황 파악 상시화, 정례화

▸ 법률, 부처, 기간 관의 연계 강화

▸ 지방정부 빈집관리 재량권 확대와 정책 성과의 모니터링-환류체계 구축

▸ 전국단위 빈집 정보 시스템 구축

▸ 유관계획과의 정합성 제고

원칙적인 관리주체로서 소유자의 역할과

의무 강화

▸ 빈집법 상 소유자의 빈집 관리 의무 명시

▸ 주택의 성능, 안전, 위생 등에 대한 판단 기준마련

▸ 주택의 성능, 안전, 위생 관리를 위한 소유자의 의무와 처벌 규정 마련

▸ 소유자의 재산권 보호를 위한 절차 강화

관리 대상 확대로 정책의 사각지대

해소

▸ 무허가 주택 등 포함하도록 관련법 상 빈집 정의 개선

▸ 정책 대상 선별을 위해 과세나 주민등록 등 관련 행정 정보 연계, 활용

▸ 업무지침 상 빈집 추정 주택 판단 기준 개선

▸ 빈집 경계에 있는 주택에 대한 위험 조기관리 시스템 도입

빈집 관리 수단 확 대와 빈집 유형에 따른 차등적 대응 방식 마련

▸ 직권철거 실효성 제고 - 직권 철거 기준 마련

- 직권철거 기준 충족 시 강행규정화 - 빈집법 상 행정대집행법 준용규정 마련

▸ 빈집실태조사 의무화, 상시화

▸ 소유자 자발적 관리 인센티브 부여 - 자진 철거 시 철거비용 지원

- 자진철거시 나대지에 대한 중과세 감면 조항 마련

▸ 방치 기간에 따라 누진되는 빈집 수수료 제도(빈집세) 도입 등 빈집 해소 유인구조 설계

▸ 공공의 직접 임대나 매입 등 공실해소를 위한 정책적 개입 근거 마련 표 1 | 빈집 관리체계 개선을 위한 기본방향과 정책과제

(12)

차 례

CONTENTS

주요 내용 및 정책제안···ⅲ 요 약···ⅴ

제1장 서론

1. 연구의 배경 및 목적 ···3

2. 연구 범위 및 방법 ···6

3. 연구의 흐름 ···9

4. 선행연구 검토 및 차별성 ···10

5. 연구의 정책·학술적 기대효과 ···15

제2장 빈집의 개념과 일반 현황 1. 빈집의 개념 ···19

2. 빈집의 일반 현황 ···28

3. 빈집분포의 공간적·지역적 특성 ···39

4. 소결 ···45

제3장 빈집 관리체계 현황과 정책 이슈 1. 빈집관리 체계의 개념과 현황 ···49

2. 빈집 발생의 속성과 적정 개입 수준 검토 ···64

3. 빈집 관리를 위한 정책적 개입의 가능성과 한계 ···69

4. 소결 ···75

(13)

제4장 빈집의 발생원인과 근린영향 분석

1. 빈집 발생에 영향을 미치는 요인에 대한 정량분석 ···79

2. 빈집 소유자 행태에 대한 정성 분석 ···102

3. 빈집의 근린영향 분석 ···108

4. 빈집의 방치로 인한 근린 피해의 확대·지속 ···125

5. 소결 ···126

제5장 빈집 관리체계의 문제점과 해외사례 1. 빈집 관리체계의 문제점 ···133

2. 빈집 관리체계 실태에 대한 인식 조사 ···142

3. 해외 빈집관리 정책 사례 ···148

4. 소결 ···163

제6장 빈집 관리체계 개선방안 1. 기본방향 ···169

2. 정책 과제 ···178

3. 정책 개선방안 종합 ···184

제7장 결론 및 향후 과제 1. 결론 및 정책제언 ···189

2. 연구의 한계와 향후 과제 ···192

참고문헌···195

SUMMARY···203

부 록···205

기본 20-15

빈집 발생원인과 근린영향분석을 통한 빈집관리체계 개선방안 연구

(14)

차 례

CONTENTS

<표 1-1> 빈집 발생원인 관련 주요 선행연구 ···10

<표 1-2> 빈집의 공간적 분포 관련 주요 선행연구 ···12

<표 1-3> 선행연구와의 차별성 ···14

<표 2-1> 유휴, 방치 주택과 부동산 관련 정의 ···20

<표 2-2> 빈집 범위에 대한 관련 법률 규정 ···22

<표 2-3> 서울시 빈집실태조사 결과(아파트제외, 2019년 기준) ···28

<표 2-4> 인천시 빈집실태조사 결과(아파트 제외, 2019년 기준) ···30

<표 2-5> 부산시 빈집실태조사 결과(아파트 제외, 2020년 기준) ···31

<표 2-6> 경기도내 시별 빈집현황(2019년 기준) ···32

<표 2-7> 빈집 수 변화 추이(1960-2018) ···35

<표 2-8> 빈집 비율 변화 추이(주택총조사 기준, 1960-2018) ···36

<표 2-9> 주택유형별 빈집 수 변화 추이(1995-2018) ···38

<표 2-10> 빈집 수 구간별 읍면동 수 변화 비교(2015-2018) ···41

<표 2-11> 빈집 비율 구간별 읍면동 수 변화 비교(2015-2018) ···42

<표 3-1> 빈집 관련 법령 현황 ···51

<표 3-2> 업무지침 상 빈집 등의 추정기준 (1년이상 거주하지 않은 주택의 추정 방법) ···56

<표 3-3> 업무지침 상 빈집 등급평가 항목과 내용 ···57

<표 3-4> 업무지침 상 빈집 등급별 판정 점수 ···58

<표 3-5> 빈집법과 업무지침 상 정비계획의 내용 ···58

<표 3-6> 광역시도별 빈집정비사업 추진현황(2020.5. 기준) ···61

<표 3-7> 빈집 속성에 따른 공적 개입 필요성 ···69

<표 4-1> 안양시 일반 현황 ···81

<표 4-2> 평택시 일반 현황 ···82

<표 4-3> 평택시 일반 현황 ···82

<표 4-4> 안양시 내 빈집 추정주택과 빈집 수(모든 유형 주택 포함) ···83

표차례

LIST OF TABLES

(15)

<표 4-5> 평택시 내 빈집 추정주택과 빈집 수(모든 유형 주택 포함) ···85

<표 4-6> 안양시 내 빈집 추정주택과 빈집 수(모든 유형 주택 포함) ···86

<표 4-7> 분석에 사용된 변수 개요 ···89

<표 4-8> 빈집 발생에 영향을 미치는 변수 분석 결과:위계선형로짓 분석 ···92

<표 4-9> 빈집 추정주택이 빈집으로 변할 확률 추정 결과 ···100

<표 4-10> 인터뷰 응답자 특성과 보유하고 있는 빈집 일반 현황 ···102

<표 4-11> 분석에 사용된 변수 ···109

<표 4-12> 매칭 전후 표본 수 변화 ···111

<표 4-13> 분석결과 정리 ···113

<표 4-14> 신문 기사를 통해 조사한 빈집 관련 주요 범죄 발생 사례 (1990.1-2020.9) ···116

<표 4-15> 신문 기사를 통해 조사한 빈집 화재 발생 주요 사례(1990.1-2020.9) ·· 118

<표 4-16> 빈집이 있는 블록의 잡초 발생(Topeka 사례) ···122

<표 5-1> 현재 빈집 정책의 문제에 대해 응답자들이 느끼는 개선의 필요성 (100점=적극적 개선필요) ···143

<표 5-2> 정책개선안 별 중요도와 시급성 인식 조사 결과 (100점=도입 매우 중요, 즉시 도입 필요) ···145

<표 5-3> 가이드라인 상의 특정빈집 판단 기준 예시 ···149

<표 5-4> 빈집 발생 위기 조기 식별에 유용한 지표 ···159

<표 5-5> 영국 지역별 빈집 프리미엄 개요 ···161

<표 6-1> 빈집 관리체계 개선을 위한 기본방향과 정책과제 ···185

(16)

차 례

CONTENTS

<그림 1-1> 연구의 흐름 ···9

<그림 2-1> 서울시 구별 빈집 현황(아파트 제외, 2019년 기준) ···29

<그림 2-2> 인천시 구별 빈집 현황(아파트 제외, 2018년 기준) ···30

<그림 2-3> 부산시 구별 빈집 현황(아파트 제외, 2020년 기준) ···32

<그림 2-4> 경기도 시별 빈집 현황(2019년 기준, 실태조사를 완료한 18개 시) ··· 33

<그림 2-5> 빈집 수 변화 추이(주택총조사 기준, 1960-2018) ···34

<그림 2-6> 빈집 비율 변화 추이(주택총조사 기준, 1960-2018) ···35

<그림 2-7> 주택유형별 빈집 수 변화 추이(주택총조사 기준, 1995-2018) ···37

<그림 2-8> 빈집 수의 분포 분석(2018, 읍면동단위) ···40

<그림 2-9> 읍면동 빈집 수 변화(2015년 대비 2018년) ···43

<그림 2-10> 읍면동 빈집 비율 변화(2015년 대비 2018년) ···44

<그림 3-1> 빈집관련 법률의 간의 위계 ···50

<그림 3-2> 실태조사 관련 법령 ···55

<그림 3-3> 빈집실태조사와 빈집판정 절차 ···56

<그림 3-4> 빈집 정비계획 수립 절차 ···59

<그림 3-5> 빈집 정비사업 추진현황 ···62

<그림 3-6> 빈집의 공실기간에 대한 소유주의 선택과 사회후생 ···67

<그림 3-7> 빈집의 방치기간에 대한 소유주의 선택과 사회후생 ···68

<그림 4-1> 안양시 빈집 핫스팟 ···84

<그림 4-2> 안양시 빈집 공간적 자기상관 검증 ···84

<그림 4-3> 평택시 빈집 핫스팟 ···85

<그림 4-4> 평택시 빈집 공간적 자기상관 검증 ···86

<그림 4-5> 고양시 빈집 핫스팟 ···87

<그림 4-6> 고양시 빈집 공간적 자기상관 검증 ···87

<그림 4-7> 분석자료 구축과정 ···88

<그림 4-8> 빈집 생존함수 K-M 함수 추정 ···96

그림차례

LIST OF FIGURES

(17)

<그림 4-9> 필지 유형에 따른 빈집발생 확률 K-M 함수 추정 ···97

<그림 4-10> 접도하는 도로 유형에 따른 빈집발생 확률 K-M 함수 추정 ···98

<그림 4-11> 근저당 설정 여부에 따른 빈집발생 확률 K-M 함수 추정 ···98

<그림 4-12> 주택 소유자의 거주 지역에 따른 빈집발생 확률 K-M 함수 추정 ···99

<그림 4-13> 상속 여부에 따른 빈집발생 확률 K-M 함수 추정 ···99

<그림 4-14> 다가구·다세대주택 전체를 빈집으로 방치하는 사례 ···106

<그림 4-15> 다가구 거주 주택이었으나 한집만 살고 있는 경우 ···107

<그림 4-16> 매칭 전후 집단간 성향점수 분포 비교 ···112

<그림 4-17> 분석결과 이해를 위한 개념도 ···113

<그림 4-18> 외벽 붕괴 등 안전 위험 사례 ···119

<그림 4-19> 빈집 방치로 인한 인근 주민의 물리적 위험 사례 ···120

<그림 4-20 빈집 현황과 특성 ···121

<그림 4-21> 빈집으로 인한 위생 문제 사례 ···123

<그림 4-22> 장기간 방치된 빈집에서 발생한 잡초로 인한 인근 지역 피해 사례 ··· 124

<그림 4-23> 빈집 발생원인과 근린영향을 고려한 빈집 속성별 분류 ···130

<그림 5-1> 적극적 개선필요성이 높은 것으로 나타난 문제에 대한 응답 분포 ···144

<그림 5-2> 정책개선안 별 중요도와 시급성 인식 조사 결과 (100점=도입 매우 중요, 즉시 도입 필요) ···147

<그림 5-3> 일본 케이카구의 특정빈집 판단과 조치 과정 ···153

<그림 5-4> 국내외 빈집관리체계 비교와 국내 의 문제점 ···164

<그림 6-1> 빈집 유형별 대응 방안(안) ···177

(18)

(19)

CHAPTER 1

1. 연구의 배경 및 목적 ···3

2. 연구 범위 및 방법 ···6

3. 연구의 흐름 ···9

4. 선행연구 검토 및 차별성 ···10

5. 연구의 정책‧학술적 기대효과 ···15

서론

(20)

(21)

01 서론

본 장에서는 빈집 증가에 따른 정책적 대응의 필요성과 연구목적을 명시하였다. 분석의 범위와 방법을 기술하고 기존연구 검토를 통해 본 연구의 차별성을 부각시켰다. 마지막으로 본 연구를 통한 학술적·정책적 기대효과를 제시하였다.

1. 연구의 배경 및 목적

1) 연구 배경

전국의 빈집은 2018년 기준 126만 호 이상으로 1995년 대비 3.4배 증가하는 등(통 계청 주택 총조사, 각년도) 빈집이 늘어나고 있으며, 인구 감소, 고령화, 지역성장의 불균형 심화 등 사회경제적 여건변화로 그 증가 추세가 가속화될 것으로 예상된다.

빈집은 주변 지역의 치안, 주거 환경 등에 악영향을 미칠 수 있고 이로 인해 주택과 토지의 효율적 활용을 저하시킬 우려가 있으며, 입지가 좋지 않은 빈집은 주택에 대한 수요가 낮아 관리가 제대로 되지 않으면서 주택 노후화가 더욱 빠르게 진행되는 악순환 (고착화)이 발생할 수 있다. 실제로 익산시의 경우, 2010년 공·폐가였던 주택이 2016 년까지 계속 공·폐가 상태로 남아 있는 비율은 군집 지역 내에서 약 77%에 이르는 것으로 나타난다(한수경 2016:198).

이렇게 문제가 되는 빈집은 주택 시장 안정화와 거래의 유동성을 위해 요구되는 양 질의 공가, 즉 필요공가¹⁾와는 상이하며, 빈집이 인근에 미치는 피해를 제거하고 주택

(22)

재고 관리의 효과성을 높이기 위해 그에 대한 관리 필요성이 대두되고 있다. 빈집 관리 에 대한 정책 수요가 증가함에 따라 범 정부부처 차원에서 빈집의 급격한 증가에 대응 하기 위한 노력이 진행 중이다. 기획재정부 주관 2기 인구정책 TF는 핵심 과제로 빈집 대책을 선정하고(기획재정부, 2020) 다양한 관리 방안을 검토하였으며, 국토교통부 역시 2020년 주요 업무계획에 빈집과 방치 건축물에 대한 정비 활성화를 위해 철거비 용지원, 기금융자를 검토하였다(국토교통부, 2020).

그러나 빈집이 증가하고 있음에도 불구하고 아직까지는 빈집의 위해성과 관리 필요 성에 대한 일반국민의 공감이 부족하며, 관련 실증 분석도 부족한 실정이다. 빈집 인근 에 거주하며 실질적으로 피해를 경험하는 인근 주민을 제외하면, 빈집에 대해 적극적 인 공적 개입이 필요하다는 인식은 대체로 낮은 수준이다. 외국의 경우 빈집이 유발하 는 다양한 비용에 대한 연구가 활발하게 이루어지고 있으나 국내의 경우 이에 대한 정 량적 분석이 아직 미흡하여 빈집에 대한 정책적 개입의 근거가 부족하다.

따라서 빈집 관리 정책을 효율적으로 개선하기 위해서는 먼저 빈집의 발생원인과 근 린 영향분석을 통해 빈집 관리 정책의 필요성을 이해하고 빈집의 속성을 반영한 관리기 준을 마련하는 작업이 선행되어야 한다. 이에 본 연구에서는 빈집의 발생위험과 근린 피해에 대한 분석을 바탕으로 빈집의 관리 필요성을 검토하고 빈집 발생과 위해성에 영향 을 미치는 요인을 도출하여 그를 활용한 빈집 관리 정책의 개선방안을 도출하고자 한다.

현재 빈집 관련 정책은 종합적 관리 원칙이 없고 관리수단의 실효성이 부족하며, 빈 집의 유형에 대한 고려 미흡하고 철거 등 사후적 관리 중심이라는 한계를 갖는다. 빈집 관리는 지자체의 개별 사업에 의해 추진되고 있어 종합적인 관리 원칙이 없고 빈집의 현황에 대한 종합 정보 체계도 구축되어 있지 않다. 전국의 빈집 규모를 정확히 파악하 는 것조차 어려워 동일한 지역을 대상으로 한 대한 빈집 통계 간에 큰 차이가 나타나기 도 한다. 철거 등 적극적인 관리가 필요한 빈집도 있으나, 그 필요성과 적용범위에 대 한 구체적 논의가 부족하고 구체적 적용기준이 없어 실효성 역시 한계를 갖는다. 강미

1) 주택시장 안정을 위한 재고와 이사 등으로 인해 발생하는 마찰적 공가 등을 포함하여 적정공가율, 필요공가율이 존재하며, 박성남 외(2017:3)은 이를 양질의 주택으로 한정하며 그 규모 역시 3~5%로 설명

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나 외(2017), 성은영, 윤주선(2017), 이다예(2018), 한국국토정보공사(2017)는 빈 집의 유형화에 기반을 둔 차별화된 관리의 필요성을 강조하지만, 현재까지 구체적인 기준에 근거한 정책화 노력은 미흡한 수준이며 빈집의 물리적 특성 외에도 빈집이 위치 한 지역이나 소유자 특성 등을 함께 고려한 대응이 이루어지지 못하고 있다. 또, 빈집 을 효과적으로 관리하기 위해서는 빈집에 대한 사전적 예방이 함께 이루어져야 하지만 현재 빈집정책은 이미 발생한 빈집만을 정책의 대상으로 하여 제한적이다.

이처럼, 변화하는 환경에 대응하여 효과적인 빈집 관리 방안을 마련하기 위해서 빈 집 관리 정책 전반의 개선이 요구된다, 그리고 종합적인 정책 개선 방안을 도출하기 위해서는 현재 빈집 정책에 대한 체계적인 분석을 통해 문제점을 도출하고 구체적인 개선안을 마련하는 것이 필요하다.

2) 연구 목적

<Research Question>

▪ (본질적 질문) 빈집 관리에 대한 공적 개입이 필요한 것인가?

▪ (정책적 이슈) 빈집을 효과적으로 관리하기 위해서는 어떤 근거를 바탕으로(제도적 기반), 누가(관리주체), 무엇을(관리대상), 어떻게(관리방식) 관리해야 하는가? 현재 빈집 관리 체계상 각각의 요소들이 갖는 문제점과 개선방안은 무엇인가?

본 연구에서는 빈집의 발생원인과 근린에 미치는 영향을 분석하여 빈집에 대한 정책 적 개입이 필요한지를 검토하고, 국내 빈집 관리체계가 빈집 관리 정책의 수요에 효과 적으로 대응할 수 있도록 구성되어 있는지에 대한 실태를 분석한 후, 정책 개선사항을 도출하고자 한다.

이를 위해 먼저 빈집의 발생원인과 근린에 미치는 영향을 조사하여 사적 재산인 빈 집에 대해 공적개입이 필요한지 여부와, 특히 어떠한 경우에 공적 개입이 요구되는지

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를 분석한다. 그리고 현재 국내 정책은 빈집관리와 관련된 정책적 수요에 얼만큼 효과 적으로 대응하고 있는지를 판단하기 위해 빈집관리체계를 조사한다. 이때, 빈집 관리 체계는 빈집관리 정책의 관리주체, 관리대상, 관리방식, 관련 제도적 기반으로 분류하 여 그 현황과 한계를 분석하게 된다. 최종적으로는 이러한 분석 결과를 바탕으로 빈집 관리체계의 개선 방향과 구체적인 정책과제로 이루어진 정책 개선방안을 제시하는 것 이 본 연구의 목적이다.

2. 연구 범위 및 방법

1) 연구 범위

(1) 시‧공간적 범위

공간적 범위는 전국의 빈집을 대상으로 하지만 구체적인 분석단위는 분석의 목적과 활용 가능한 자료의 특성에 따라서 시·군·구, 읍·면·동, 개별 주택의 근린 지역 등 다 양하게 설정되었다. 그 중, 빈집 발생 위험과 근린영향에 대한 정량 분석은 안양, 평 택, 고양시를 사례지역으로 선정하여 분석을 진행하였다.

시간적 범위는 대부분 빈집 실태에 대한 자료 구득이 가능한 2018년을 기준으로 하 나, 시계열 분석이 필요한 경우 자료의 특성에 따라 기준 시점을 조정하였다.

(2) 내용적 범위

본 연구의 주된 연구 범위는 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 에 근거한 빈집과 아직 빈집법 상 빈집은 아니지만 빈집이 될 위험이 높은 주택이다. 그러나 용어 의 정의, 제도 현황 등을 검토할 때는 「농어촌정비법」상 빈집을 함께 살펴보았다.

본 연구에서 다루는 주된 개념인 빈집은 관련법의 정의를 바탕으로 “시장·군수·구청 장 등이 거주 또는 사용 여부를 확인한 날부터 1년 이상 아무도 거주 또는 사용하지

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아니하는 주택 중 미분양주택 등을 제외한 주택”으로 정의하였다. 다만, 주택총조사 등 일부 통계는 아파트를 제외하고 분석하였으며, 이는 아파트에서 발생하는 빈집은 대부분이 신규주택 미분양에 해당(성은영, 윤주선 2017:9)하기 때문이다.

본 연구의 또 다른 주요개념인 ‘빈집 관리 체계’의 범위는 는 관리 대상, 관리 주체, 관리 방식과 플랫폼 등 제도적 기반을 포함한다. 이는 정책체계를 정책목표, 정책수 단, 정책대상자로 정의한 대한 선행연구를 확장한 개념이다.

본 연구의 주요 연구 내용은 빈집의 개념 정의와 일반 현황, 빈집 관리체계의 현황과 관련 이슈, 빈집 발생 원인과 빈집이 근린에 미치는 영향 분석(주택가격, 안전, 위생과 건강), 빈집 관리체계의 문제점과 그 개선사항이다.

2) 연구 방법

(1) 통계 및 계량분석

본 연구는 빈집 일반현황, 빈집 분포의 공간적 특성에 대한 탐색적 공간 데이터 분석 (ESDA; Exploratory Spatial Data Analysis)을 통해 빈집 규모, 증가추세, 주택 유 형, 건축 연한 등 물리적 특성에 따른 빈집 분포를 분석하고 빈집 분포의 공간적 자기 상관 분석(Moran’s I)을 수행하였다

또한 사례지역을 대상으로 지역과 빈집의 특성을 함께 고려하는 위계선형로짓분석과 (Multi-level) 생존분석(Survival analysis)을 통해 빈집 발생 확률에 영향을 미치는 요인과 그 영향 수준을 측정하였다. 생존분석은 어떠한 사건이 발생하기까지에 걸리는 시간에 대해 분석을 통해 특정 사건의 발생 확률과 그 영향요인을 추정하는 방식으로 분석을 위해 사례지역의 빈집 실태조사(각 시‧군) 자료를 활용했다.

(2) 현장 조사와 심층인터뷰

빈집의 위해성에 대한 현장조사와 주민 인터뷰를 통해 사례지역의 빈집 현황과 발생 원인, 고착화와 요인을 조사하였고 빈집 소유자 등에 대한 포커스그룹인터뷰(Focus

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Group Interview: FGI)를 통해 빈집 발생과 관련한 소유자의 행태를 분석하였다.

(3) 관련 문헌 분석

관련 문헌분석을 통해 빈집 발생에 영향을 미치는 주요 변수에 대한 선행연구 결과 검토, 빈집 관련 정책현황과 개선방안에 대한 선행연구 검토, 해외 빈집 관리 사례를 조사하였다.

(4) 전문가 및 업무관계자 대상 설문과 자문

빈집 실태조사와 정비계획 대행기관인 한국감정원, LX 등 관련 담당자, 학계와 연 구계 전문가 대상 자문회의를 실시하였고 지자체 업무 담당자 등을 대상으로 정책 방안 관련 의견을 설문조사하였다.

(27)

3. 연구의 흐름

출처: 저자 작성

그림 1-1 | 연구의 흐름

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4. 선행연구 검토 및 차별성

1) 선행연구 현황

(1) 발생원인 관련

빈집의 발생요인을 분석한 선행연구들은 주로 지역, 주택의 특성 변수를 활용하여 확률선택모형, 다중회귀분석, Tobit model, 일반화 위계선형모델(HGLM) 등을 바탕 으로 분석을 수행하였다. 선행연구 결과를 정리해보면, 빈집발생에 영향을 미치는 요 인들은 크게 지역특성(근린환경특성), 주택특성, 소유주 특성으로 구분할 수 있다.

특히, 이다예(2018)는 주변지역의 빈집 존재 여부가 개별 주택이 빈집으로 변할 위험 을 통계적으로 유의하게 증가시킨다는 것을 보였다.

분석방법의 경우, Morckel(2013)은 빈집이 발생할 것으로 예측되는 지역을 추정하 기 위해 일반화 위계선형모델(HGLM)을 활용하여 특정 주택이 버려지게 될 확률에 근 린특성이 어떠한 영향을 미치는지 분석하였다. 일반화 위계선형모델은 지역의 고유특 성과 개별 주택 특성이 미치는 영향을 각각 통제할 수 있는 장점이 있으나 Morckel (2013)의 모형은 절편 외에 개별주택 특성을 통제하기 위한 변수를 사용하지 않았다.

구분 공간범위 분석

단위

분석 방법

종속 변수

설명변수

특성 세부 항목

이종길

(2016) 전국 농촌 읍‧면

주거입지 확률선택 모형

빈집비율 지역

특성

토지 혼합도, 주거지집중도, 공시지가, 개 별 건축물과 지역중심지와의 거리 평균, 개별 건축물과 초등학교와의 거리 평균, 평균 표고, 평균 경사도

노민지 외 (2016)

전국(인구주택 총조사 중 ‘기타’

사유의 빈집)

시‧군‧구 다중회귀 분석

‘기타’사유 의 빈집 수

지역 특성

노후주택비중, 가구증가율, 인구증가율, 주택매매가격지수, 인구대비 종사자 수 증가율 등

강미나 외

(2017) 전주시, 대구시 50m

격자 단위

OLS,

GWR 빈집 수 지역특 성

30년이상 건물 수, 1층건물수, 평균접도 율, 부정형필지 개수, 평균 표고, 평균경 사, 주변빈집 수, 공원까지의 거리, IC 까 표 1-1 | 빈집 발생원인 관련 주요 선행연구

(29)

(2) 공간적 분포와 예측

빈집의 공간적 분포와 관련한 주요 연구는 빈집분포의 공간적 군집성과 밀집구역의 특성, 사례지역의 빈집 고착화 요인 분석, 빈집 발생 원인별 사례지역의 공간 분포 분 석 등을 다루고 있다. 사례지역 빈집의 공간적 군집성과 밀집구역 특성을 분석한 주요 연구는 한수경(2016), 이다예(2018)가 있는데 한수경(2016)은 빈집을 고착화하는 요인에 대한 이항로짓분석을 수행했다. 강미나 외(2017)는 빈집발생 원인을 유형화하 고, 빈집 발생에 유의미한 영향을 미치는 요인 유형이 사례지역에 어떻게 분포하고 있 는지 분석하였다. 그 외 빈집 발생 확률에 대한 분석을 바탕으로 격자 단위 공간의 빈 집 발생확률을 분석한 주요 연구는 이다예(2018), 이종길(2016)등이 있다.

구분 공간범위 분석

단위

분석 방법

종속 변수

설명변수

특성 세부 항목

지의 거리, 관공서까지의 거리, 평균연령, 평균지가, 정비예정구역에 포함된 건물 수, 정비해제구역에 포함된 건물 수 등

이다예 (2018)

인천시 구도심 (중구, 동구, 남구)

단독주택 건축물

희귀사건 로지스틱 분석 (리로짓)

빈집인지 여부

주택 특성

과소필지여부, 부정형 필지여부, 불량접 도 주택여부, 도로 근접성

근린 환경 특성

노인인구비율, 공시지가, 지가변화율, 정 비구역여부, 노후주택비율, 폭 4m미만 도로율, 경사도, 반경 75m이내 공·폐가 존재 여부

Scafidi et al (1998)

뉴욕시 주택 로지스틱

회귀분석

소유주의 주택방치 선택 여부

주택

특성 주택유형, 건축법 위반연구, 모기지여주 소유주

특성 부채 비율, 빈곤율

Morckel (2013)

Columbus,

Youngstown 주택

일반화 위계 선형모델 (HGLM)

버려진 집인지

여부 지역 특성

도시 평균가격 이하 부동산 비율, 65세이 상 인구 비율, 거래되지 않은 부동산비율, 인구변화율, 화재주택 비율, 파손주택 비 율, 노후주택비율, 실업자 비율, 빈곤가 구 비율, 전년도 압류 부동산비율, 인근지 역의 방치 부동산 비율

출처: 선행연구를 바탕으로 저자 작성

(30)

구분 공간

범위 분석단위 분석방법 분석 내용

한수경

(2016) 익산시 500*500 이항로짓분석 공·폐가 상태의 고착여부에 영향을 미치는 요인을 부지특성, 근린 특성으로 구분하여 분석

LISA 등 격자단위 공간에서 빈집분포의 공간적 자기상관성 여부 분석 이종길

(2016) 전국 농촌

200m*

200m

주거입지 확률선택모형

전국의 빈집 발생 비율에 대한 가정을 바탕으로 특정 격자의 빈집 발생 확률을 예측

이다예 (2018)

인천구

도심 150*150

탐색적

자료분석 공·폐가 밀집구역 분석의 물리적특성, 사회경제적 특성 분석, 로지스틱 회귀

분류 분석

빈집 발생 촉발요인에 대한 분석결과를 바탕으로 격자단위 빈집 발생확률 추정

강미나 외 (2017)

전주시,

대구시 50*50 탐색적 자료분석

빈집발생 유발 요인을 건물특성, 부지특성, 근린특성, 사회경제적 특성으로 유형화하고 GWR 분석결과 유형별 변수가 유의하게 나타난 격자단위를 조사하여 유형화

출처: 선행연구를 바탕으로 저자 작성

표 1-2 | 빈집의 공간적 분포 관련 주요 선행연구

(3) 유형화

빈집의 유형화 관련 선행연구는 빈집의 물리적 실태와 위해성을 기준으로 한 연구, 지역별 빈집의 유형화와 특성에 관한 연구 등이 있는데 유재성 외(2017)은 빈집의 개 념틀을 정의하고 빈집의 물리적 실태 및 위해성 수준을 고려하여 빈집 유형 분류 방법 과 분류 기준 지표를 설정하였다.

(4) 정책

빈집 정책과 관련한 연구는 주로 빈집의 활용에 대한 연구 중심이며, 해외사례를 바 탕으로 한 제도 개선방안, 빈집 관리·활용의 종합적 체계 구축방안 등을 다루고 있다.

박미영(2011)은 광주시를 중심으로 빈집을 마을만들기와 연계하는 방안을 제시하고 있으며, 한경수(2002)는 영국, 프랑스, 독일, 일본 등의 사례분석을 통해 농촌의 잉여 자원 활용방안을 제시하였다. 강미나 외(2017)는 빈집관리정책의 기본원칙을 설정하 고 빈집 발생이전 단계(빈집세 부과, 빈집의 공적 활용 결정과 소유권 정리) 이후(소유

(31)

자 파악비용 지원, 도시기본계획·도시재생전략계획과 연계), 공통단계 별 관리·활용 방안을 제안하였다. 이태석 외(2019)는 빈집정비계획 실효성 제고, 빈집활용계획 가 이드라인과 관리불이행 과태료, 철거지원제도 마련 등을 바탕으로 한 빈집 관리·활용 종합구상을 제시하였다.

2) 선행연구와의 차별성

본 연구는 빈집 발생에 영향을 미치는 주요 요인으로 지역적 특성(공간 입지), 물리 적 특성(주택), 인적 특성(소유자)을 모두 고려하여 빈집 발생 위험을 분석하고, 이를 바탕으로 빈집(빈집화 가능성이 높은 주택 포함)의 유형화 기준을 구체화한다는 데 차 별성이 있다. 또한 기존에 주로 정성분석 중심의 연구가 수행되었던 빈집의 위해성에 대해 정량적인 방법을 활용하여 분석을 진행했다는 특징을 갖는다.

연구 방법에 있어서는 특정 주택이 빈집이 될 위험성은 있지만 데이터 조사시점에는 아직 빈집으로 변하지 않을 수 있다는 빈집 데이터의 특성(중도절단)을 고려하여 생존 분석을 수행하였으며, 지역적 특성과 개별 주택단위 특성을 효과적으로 통제, 반영하 기 위해 계층화로짓분석을 병행했다는 차별성을 갖는다.

또한 빈집의 속성에 대한 검토를 바탕으로 빈집에 대한 공적 관리 필요성을 도출하 고, 빈집 관리 정책을 관련제도, 관리 주체, 관리 대상, 관리 방식으로 구분하여 분석 을 수행했다는 점에서 기존의 정책 연구와 차별성을 갖는다.

특히 구체적인 정책 대안으로 빈집 유형에 따른 관리의 기본방향을 제시하고, 이미 발생한 빈집의 활용방안 외에 빈집의 예방과 관리방안 역시 강조했다는 점에서 빈집 정책의 범위를 확장했다는 의의를 갖는다.

(32)

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주요 선행 연구

1

강미나 외((2017) 인구감소시 대 빈집 문제 분석을 통한 주택 정책 방안 연구

- (목적) 빈집의 발생원인에 따 른 관리 및 정비방안의 시사 점 마련

- 문헌조사와 자료조사를 바탕으로 한 빈집 정의 - 인터뷰, 전문가 활용을 통

한 외국 사례 조사 - OLS, GWR 이용한 사례

지역(대구, 전주) 빈집 발 생요인 분석

- 빈집 발생 요인을 건물, 부지, 근린, 사 회경제적 특성으로 구분하여 분석 - 발생 원인별 빈집의 정비와 활용방안 제시 - 빈집관리 원칙, 추진체계, 정보 관리 등

정책과제 제시

2

유재성 외(2017) 빈집의 물리 적 위해성 수준에 따른 빈집 유 형 분류

- (목적)빈집의 물리적 실태와 위해성에 따른 유형 분류 방 안 제시

- 빈집 현황 분석과 개념 정의 - 해외사례를 통한 빈집 총

량 파악 방법 제시 - 물리적 실태와 위해성을

고려하여 빈집 유형 분류 지표 설정

- 현장 조사(인천시)

- 일시적 빈집과 잠재적 빈집을 분석에서 분리.

- 물리적 실태는 수명평가, 구조안전성, 지붕 등을 통해 평가

- 위해성 수준은 안전, 위생, 경관 등으로 평가

3

이다예(2018) 인천구도심의 공·폐가 촉발요인과 도시계획 적 대응방안

- (목적) 인천시 구도심을 대상 으로 공폐가 발생 가능성이 높은 위험구역 추출, 도시계 획적 대응방안 모색

- 공·폐가 발생 촉발 요인 분석(리로짓 모델) - 공·폐가 발생 위험이 높

은 구역 도출(분류분석) - 현장조사(인천 구도심)

- 인천시 구도심의 공‧·폐가 밀집 지역 도출 - 주택 특성과 근린환경적 특성이 공·폐가

발생에 영향을 미침

- 현재 공·폐가 밀집지역 인근지역 역시 향후 공폐가 발생 위험이 높은 위험구역 으로 나타남

- 공·폐가 관련 제도와 지방정부의 대응 현황 고찰

- 공·폐가 문제에 대한 도시계획적 대응방 안 모색

본 연구

- 빈집의 유형화 및 유형별 관 리 방안 제시

- 빈집 분석에 있어 사회 경제 적 요인, 개별주택 특성, 소 유자 특성을 함께 고려 - 사후적 관리 중심의 선행연

구와 달리 사전적 관리 방안 을 강조

- 빈집 발생과 관련한 지역 적 특성을 고려한 지역 군 집분석

- 빈집 발생 위험 확률 분석 (계층화된 생존분석) - FGI, AHP 등을 활용한

유형화 지표 도출

- 빈집 현황 분석과 빈집의 위해성 분석 - 발생위험 분석을 통한 빈집 유형별 영향

요인 판단

- 빈집 관련 정책 현황과 문제점 분석 - 빈집 유형별 사전적 관리 체계 구축 방안

제시

- 빈집 유형별 관리방안 제시 표 1-3 | 선행연구와의 차별성

(33)

5. 연구의 정책․학술적 기대효과

1) 정책적 기대효과

(1) 빈집 유형화에 기반한 관리체계 구축에 기여

빈집과 빈집화 확률이 높은 주택을 빈집의 속성과 발생원인, 근린영향 요인에 따라 유형 화하고, 각 유형별 관리 방안을 제시하여 빈집의 다양한 특성을 종합적으로 반영할 수 있는 관리체계를 마련하였다. 또, 구체적인 기준에 근거하여 빈집을 유형화하고 해당 유형 빈집 에 적용가능 한 구체적 관리수단을 제시하여 빈집관리 정책의 실효성을 제고하였다.

(2) 사전적 빈집관리 방안을 제시하여 빈집 예방에 기여

현재 빈집은 아니지만 앞으로 빈집화 될 위험성이 높은 주택의 특성을 도출하여 그 를 관리 대상을 확대하고 빈집 예방에 활용될 수 있도록 지원하였다.

2) 학술적 기대효과

(1) 자료와 변수의 특성을 고려한 방법론 활용

빈집 발생에 영향을 미치는 요소를 지역적 차원과 개별 주택차원(물리적특성, 소유 자 특성)으로 세분화하고 이를 효과적으로 반영할 수 있도록 계층화분석 방식을 활용 하였다. 또한, 선행연구와 달리 빈집발생이라는 자료의 특수성(중도절단)을 고려해 생 존분석 방식을 활용했다는 점에서 학술적 기여 효과를 가진다.

(2) 빈집이 주변지역의 주택가격에 미치는 영향 검증

성향점수매칭을 통한 처리효과분석을 활용하여 빈집이 주변지역의 주택가격에 미치 는 영향을 실증적으로 분석하였다.

(34)

(35)

CHAPTER 2

1. 빈집의 개념 ···19 2. 빈집의 일반 현황 ···28 3. 빈집분포의 공간적‧지역적 특성 ···39 4. 소결 ···45

빈집의 개념과

일반 현황

(36)

(37)

02 빈집의 개념과 일반 현황

본 장에서는 빈집의 개념과 전국의 빈집 현황을 살펴보았다. 빈집은 연구자나 법령, 통계의 유형에 따라 그 개념과 정의가 상이하기 때문에 이를 구체적으로 살펴보고 비교하여 조작적 정의를 도출 하였다. 이후 우리나라 전체의 빈집 증가 양상을 읍면동 지역 단위에서 살펴보았다. 앞 장 연구의 범위에서 제시한 것처럼 본 연구의 분석 대상인 빈집은 아파트를 제외하고 있기 때문에 아파트를 제외한 빈집 현황을 중심으로 빈집의 추이와 발생 특성을 분석하여 빈집문제가 전국적인 현상이라는 것을 살펴본 후, 주요 지역의 빈집 분포 특성을 빈집 유형별로 분석하였다.

1. 빈집의 개념

1) 빈집의 개념과 법률상 정의

(1) 빈집의 일반적 개념과 학술적 정의

빈집은 사람이 살고 있지 않는 집을 뜻하는 것으로(강미나 외, 2017) 일반적으로 유휴 되거나 방치된 집을 의미한다. 유휴와 방치의 개념에 대해 여러 연구에서 연구의 목적에 따라 달리 정의하고 있으며, 유휴 주택부동산·과 방치주택·부동산을 구분하여 연구가 이 루어지고 있기는 하지만(Hillier et al, 2003; 한수경, 2016) 일원화된 정의는 없다.

대신 외국의 선행연구들은 단순 유휴주택이나 부동산보다는 방치주택이나 부동산이 근 린에 미치는 악영향이 크다는 점을 고려하여¹⁾(Cohen, 2001; Morckel, 2013; 이다예,

1) “an abandoned house is worse than a vacant one because the former is unlikely to be occupied

(38)

2018) 방치주택의 개념과 판단지표를 구체화하는 시도를 활발하게 진행해왔다. Mallach (2010)는 방치 부동산을 정의하는 지표에 물리적 지표, 경제적 지표 외에도 커뮤니티 생 활방해 등 소유주의 사회적 책임에 대한 지표를 포함하고 있으며, 미국의 국가공·폐부동 산관리기구(The National Vacant Properties Campaign:NVPC,2005)는 공공의 안전에 위협을 가하거나 소유자나 관리자가 재산 소유의 기본적인 의무를 태만히 하고 있는 주거 용·상업용·산업용 건물과 공터를 비어있는(Vacant) 유휴부동산으로 정의한다²⁾.

in the near future due to physical and financial neglect, such as code violations, boarded windows, a history of house flipping, foreclosure proceedings, or tax liens (Cohen, 2001; Morckel, 2013) 2) NVPC, 2005, Vacant Properties The True Costs to Communities, P.1

구분 출처 용어 정의

유휴 (va-cant)

Bowman and Pagano (2000, 2004)

vacant land

- 공공 및 민간 소유의 사용되지 않거나 방치된 토지 혹은 한때 구조물 이 있었던 토지뿐만 아니라, 방치되고 버려진 입구가 폐쇄된 부분적 으로 파손되거나 철거된 구조물이 있는 토지

NVPC (2005)

vacant property

- 공적 위해(public nuisance)를 야기하거나, 부동산 소유의 기본 의 무를 다하지 않는 주거, 상업, 산업용 건물들과 비어 있는 필지들

온라인 옥스퍼드 영어사전 (2015)

vacant

형용사 vacant의 두 번째 정의 묶음에서 부동산의 vacancy와 밀접한 다양한 정의를 제공

a. 물질적인 내용물이나 부속물이 없는; 아무 것도 포함하지 않거나아 무 것에도 점유되지 않은; 채워지지 않은(unfilled), 비어 있는 (empty),텅 빈(void)

b. 거주자가 없는; 누구에 의해서도 차지되지 않은

c. 거주하지 않는, 사용되지 않는, 임대되지 않은 토지나 주택들; 사용 되지 않는, 비어 있는(disengaged) 방

d. 삶(life), 행위(activity), 혹은 소리(sound)가 부재한

방치 (abandoned)

National Urban League (1971)

abandoned housing

- 소유주가 사용 중인 건물에 대한 서비스를 중단하고 세금 및 담보대 출을 지불하지 않을 때 최종적으로 방치된 건물

Linton et al.

(1971)

abandoned housing

- 사용하지 않고(unoccupied), 훼손되었으며(vandalized), 창호가 폐 쇄되어 있고(boarded-up), 황폐화되었거나(deter- iorated) 관리 되지 않는 부지를 가지고 있는(had unmaintained grounds) 건물

Urban Consortium (1977)

abandoned housing

- ①전부 사용되지 않음(비어 있으며, 쉽게 출입이 가능해 안전하지 못하거나 주요 가정용 기기들이 제거되었거나 수도 등 공공서비스가 만료되었거나 세금이 체납됨) ②부분적 사용(임대료가 3달 이상 밀 려있으면서, 공공서비스가 중단되었거나 물리적으로 불량하거나 세 금이 체납됨) ③위험으로 인한 공공 철거 등 방치된 주택을 3가지 유형으로 구분하고 정의함

- 시간 요인을 고려하여 진행하는 방치의 개념 제시 표 2-1 | 유휴, 방치 주택과 부동산 관련 정의

(39)

국내 연구 중 한수경(2016)은 “‘유휴(vacant)’란 이전에 개발된 적이 있는 토지와 건축물(구조물)이 적절히 사용되지 않고 비어 있는 상태(한수경, 2016:34)”를 의미하 며, “‘방치(abandoned)’란 이전에 개발된 적이 있는 토지와 건축물(구조물)이 물리 적, 경제적 또는 사회적으로 적절히 관리되지 못하고 있는 것(한수경, 2016:34)”을 의미한다고 설명한다. 그 외 국내에서는 주로 빈집법 등 법률의 정의를 따른 연구가 많지만 ‘방치된 빈집’ 등 빈집의 범위를 세분화하기도 하며 ‘공·폐가’라는 용어를 활 용하여 위해성이 높은 빈집을 정의하기도 한다. 오승하･조원섭(2014)은 세금체납으로 압류된 주택, 철거 예정 주택 등을 포함하는 개념으로 ‘방치된 빈집’을 정의하였으며, 이다예(2018)는 “장기간 유휴 및 방치되어 주택의 상태가 불량하고 근린에 위해를 주 는 주택”을 공·폐가로 정의하였다.

이처럼 빈집에 대한 선행연구의 정의는 단순히 사람이 살고 있지 않은 주택에서부터 방치되어 근린에 위해를 주는 공·폐가까지 다양한 수준을 포함하고 있다. 빈집에 대한 일원화 된 개념이나 학술적 정의가 없기 때문에 법률이나 통계 역시 그 목적에 따라 빈집을 다르게 정의하고 있다.

(2) 법률상 정의

법률은 정책의 대상이 되는 빈집을 보다 구체적으로 정의하고 있다. 1장에서 설명한 바와 같이 ｢빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 ‘빈집법’)｣제2조 1호, ｢건축 법｣ 제81조 2와 ｢농어촌정비법｣ 제2조 제12호는 “시장·군수·구청장 등의 거주 또는 사용여부 확인 이후 1년 이상 사용하지 않은” 주택이나 건축물을 빈집으로 정의하고

구분 출처 용어 정의

Mallach (2010)

abandoned properties

- 소유주가 부동산 소유(property ownership)의 중요한 책임 중 적 어도 하나 이상을 수행하지 않고 있는 부동산을 말하며, 그 결과로서 해당 부동산이 비어 있거나 가까운 장래에 비게 될 것 같은 부동산 - 소유주의 책임이란 세금 납부, 지방세 납부, 관련 법규 (codes) 및

조례에 맞는 부동산 관리, 커뮤니티의 생활방해 (nuisance)을 발생 시키는 것으로부터의 보호 등임

출처: 한수경, 2016, p.23 표 2-2; p.27 표 2-4를 일부 발췌하여 결합

(40)

있으나, 구체적 범위는 개별 법령에 따라 다소 차이가 나타난다. 특히 빈집법 상 빈집 에는 미분양주택 등 대통령령으로 정하는 주택은 포함되지 않는다(빈집법 제2조). ‘미 분양주택 등 대통령령으로 정하는 주택’은 사용검사를 받은 후 5년이 경과하지 아니한 미분양주택, 「건축법」 상 사용승인 또는 「주택법」에 따른 사용검사를 받지 아니한 주 택(무허가 주택), 「주택법 시행령」 제4조 상 오피스텔을 제외한 준주택, 별장 등 일시 적 거주 또는 사용을 목적으로 하는 주택을 의미한다(빈집법 시행령 제2조).

｢빈집정비사업에 관한 업무지침(국토교통부고시 제2018-103호, 이하 ‘업무지침’)｣

제2조 1호는 이상의 법률을 정리하여 “빈집 이란 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특 례법」 제2조에 따라 시장·군수등이 확인한 날(법 제8조제1항 및 제2항에 따른 자료 또는 정보를 통해 아무도 거주 또는 사용하지 않은 것으로 확인한 기간의 최초 일자를 말한다)부터 1년 이상 아무도 거주 또는 사용하지 아니하는 주택(단독주택, 공동주택, 준주택으로서 오피스텔을 말한다)으로서 공공임대주택, 5년이 경과하지 아니한 미분 양주택, 별장 등 일시적 거주·사용을 목적으로 하는 주택은 제외한다.”고 설명한다.

이렇듯 빈집법 상 빈집의 개념은 농어촌정비법, 건축법 등 관련 법령에 비해 엄격하 게 정의되며 각 법률 상 정의된 빈집의 개념을 비교하면 다음과 같다.

근거 정의 제외

빈집법 제2조 1호 동법 시행령 제2조

특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치 구의 구청장이 거주 또는 사용 여부를 확인한 날부터 1년 이상 아무도 거주 또는 사용하지 아니하는 주택

･ 5년 이하 미분양주택

･ 공공임대주택

･ 사용승인 또는 사용검사를 받지 않은 주택

･ 오피스텔을 제외한 준주택

･ 별장 등 일시적 거주‧사용을 위한 주택

농어촌정비법 제2조 12호

시장(특별자치시의 경우에는 특별자치시장을 말하고, 특별자치도의 경우에는 특별자치도지사)·군수·구청 장(광역시 자치구의 구청장)이 거주 또는 사용 여부를 확인한 날부터 1년 이상 아무도 거주하지 아니하거나 사용하지 아니하는 농어촌 주택이나 건축물

건축법 제 81조의 2

특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청 장이 거주 또는 사용 여부를 확인한 날부터 1년 이상 아무도 거주하지 아니하거나 사용하지 아니하는 주 택이나 건축물

「농어촌정비법」 제2조제10호에 따른 빈집은 제외

출처: 국가법령정보센터, 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(법률 제16496호, 2019. 8. 20., 일부개정), 농어촌정비법 (법률 제16972호, 2020. 2. 11., 일부개정)

표 2-2 | 빈집 범위에 대한 관련 법률 규정

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농어촌정비법은 빈집의 범위를 ‘농어촌 주택이나 건축물’로 한정하고 있는데, “농어 촌 주택”이란 “농어촌지역과 준농어촌지역에 위치하고 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물(이에 부속되는 건축물 및 토지를 포함한다)”을 말하기 때문 에(농어촌정비법 제2조 제11호) 법령의 정의에 따라 농어촌정비법 상 빈집은 농어촌지 역과 준농어촌지역의 빈집으로 범위가 한정된다.

빈집법은 다른 법률에 우선하여 적용되는 특별법이지만, 도시재생활성화지역에서 시행하는 자율주택정비사업을 제외한 농어촌과 준농어촌지역의 빈집에 대해 적용되지 않는다(빈집법 제3조 제2항). 따라서, 빈집법과 농어촌정비법이 공통적으로 거주여부 확인 이후 1년 이상 사용하지 않은 주택(또는 건축물)을 빈집으로 보고 있기는 하지만, 그 구체적인 범위가 다르기 때문에 지역이나 주택(또는 건축물)의 특성에 따라 해당 주택이 빈집에 해당되는지 여부가 달라질 수 있다.

2) 통계상 범위

(1) 통계청 주택총조사

통계청 주택총조사는 “조사시점에 사람이 살지 않는 주택(통계청, 2019)”을 빈집으 로 정의하여 통계를 생성하고 있다.

“총조사의 빈집은 11월 1일 기준 현재 사람이 살지 않는 주택을 말하며, 신축 주택 및 매매·임대·이사·미분양 등 사유로 인한 일시적 빈집 포함(통계청, 2019)”

따라서 통계청 주택총조사는 이사나 수리 등을 위해 일시적으로 비어있는 주택이나 신축되어 아직 입주하지 않은 주택도 빈집에 포함하지만, 주택의 50%이상이 파손된 폐가는 제외한다. 또한, 다가구주택은 1동을 주택 한 채로 분류하기 때문에 다가구 주 택의 구분거처 중 일부가 비어있는 경우에도 빈집으로 산정되지 않는다.