덴마크의 농업구조와 농지의 변화

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덴마크의 농업구조와 농지의 변화

김 부 영 * ¹⁾

1. 들어가며

1.1.

일반 현황

북유럽의 최남단에 자리 잡은 덴마크는 남쪽으로 독일과 국경을 접하고 나머지 삼면은 바다로 둘러싸여 있다. 현재까지 입헌군주제를 유지하고 있으며, 유럽연합 회원국이지만 유로화를 사용하지 않는다. 덴마크의 총 인구는 약 560만 명이며, 인구의 약 30%가 농촌지역 에 거주하고 있다. 행정구역은 5개 주와 98개 자치체로 구성된다.

덴마크의 영토는 유틀란드 반도와 발트해에 위치한 셸란섬(Zealand), 퓐섬(Funen), 롤란 섬(Lolland), 팔스테르섬(Falster), 보른홀름섬(bornholm) 등과 400개 이상의 작은 섬들로 이루어져 있다<그림 1>. 덴마크의 수도인 코펜하겐은 셸란섬 동안(東岸)에 위치한다. 덴마크 의 전체 면적은 약 4만 3,100km²이며, 해안선의 길이가 대략 7,500km에 달한다. 덴마크는 유럽에서 가장 집약적인 농업이 이루어지는 국가 중 하나로 2012년 기준 농지가 전체 면적의 약 62%를 차지한다. 그 다음으로 산지 14%, 도시지역 및 교통기반시설 10%, 목초지·습지 등 반(半)자연지역 9%, 호수 및 시내 2.5%, 연못·생울타리 등 농지 내 소규모 생태지 2.5%이다(MEFD 2016: 5). 농지면적은 1920년 320만 ha에서 2015년 260만 ha로 감소하였다. 2014년 기준 농지의 82%를 사료작물을 재배하는 데 이용하고, 9.5%를 사람이 섭취할 농산물을 생산하는 데 이용하고 있다. 나머지 8.5%는 바이오에너지 작물, 목초종자, 크리스마스 트리, 산업용 감자, 화훼 등을 생산하거나 묵히고 있다.

* 한국농촌경제연구원 연구원 (bkim73l@krei.re.kr). 본고는 한국농촌경제연구원의 「토지공개념에 기초한 농지관리 제도 개 선 방안」(2019)에서 실시한 덴마크·영국 해외출장보고서의 일부를 발췌하고 수정·보완하여 작성되었음.

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<그림 1> 덴마크 지도

자료: Galland(2015).

1.2.

농업과 토지 거버넌스

역사적으로 덴마크의 농지는 소유 및 이용, 면적 제한 등 관련 규정을 통해 강력히 규제되 었다. 농지를 농업 목적으로만 사용해야 한다는 원칙을 제외한다면 현재 농업부문은 거의 전면적으로 자유화되었다. 이러한 변화로 인해 농촌지역의 풍경이 변화되었고 이뿐만 아니 라 농업부문의 시장 조건도 변화하였다. 예전에 소농의 생계를 강력히 보조해주던 정책은 대규모 기업농을 지원하는 자유주의 정책으로 대체되었고, 이와 함께 농지의 소유 및 이용 형태도 함께 변화하였다. 본고에서는 덴마크에서 발생한 이러한 일련의 정책의 흐름이 덴마 크의 농업 구조, 특히 농지를 이용하는 농업인과 농지에 어떠한 영향을 미쳤으며, 이를 통해 농업부문의 토지 거버넌스에 대한 시사점을 얻고자 한다.

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2. 덴마크의 농업 구조의 변천

덴마크는 농지의 소유, 이용 및 농지의 최소·최대 면적에 관한 규정을 두어 농업부문에 대해 엄격하고 자세한 규제를 오랫동안 시행하였다. 구조 조정의 역사는 세 단계로 구분할 수 있다. 첫 번째 단계는 인클로저 운동과 황야·공유지에 대한 개간이 이루어지던 1700년대 말에서 1800년대 말까지이다. 두 번째 단계는 소규모 농가 생계를 유지하기 위해 매우 강력한 구조 조정이 동원되어 새로운 토지 소유가 많이 생겨났던 1900년에서 1960년대까지 이다. 마지막으로 세 번째 단계는 농촌의 농지 보호가 강조되고 농업부문의 탈규제로 인해 농지가 소수에게 집중되고 영농 규모가 점점 확대되던 1970년에서 오늘날까지이다.

2.1. 1

단계

:

인클로저 운동 시기

(1780

년

~1800

년대 말

)

1700년대 말까지 덴마크의 농지는 귀족이 소유한 성과 영주의 저택에 부속되어 대규모

단위로 조성되었다. 마을에 사는 소작인들이 이 땅을 경작했으며, 주변의 공유지 또한 소작 인들이 경작하였다. 소작인들은 자연물로 중과세를 부담해야 했으며 농업생산성을 높일 만한 실질적인 기회가 없었다. 이러한 체계는 1780년대 인클로저 운동을 계기로 급진적인 변화를 겪었다. 소규모 개별 농가로서 소작인들은 자기 몫에 해당하는 공유지의 농지를 구매할 수 있었으며 구입한 땅에서 개별적으로 농사를 지을 수 있게 되었다. 인클로저 운동으로 인해 덴마크의 풍경은 크게 변화하였다<그림 2>. 무엇보다도 덴마크 사회가 봉건 체제에서 점차 자본주의적 관계의 시장 기반 경제로 새롭게 재편되어 가는 계기가 되었다. 또한 이러한 변혁은 덴마크가 지적공부(地籍公簿)를 갖추는 계기가 되었다. 지적공부는 변혁 이후의 토지 상황을 나타내는 지도와 각 마을별 토지의 소유 관계, 토지의 소재지 및 면적, 해당 토지의 생산성(즉, 단위생산량) 등 토지에 관한 여러 상항을 기재한 기록으로 구성되었다. 지적공부는 덴마크 정부가 공정하게 세금을 징수하는 기초가 되었다. 비록 지금은 시장가격을 기초로 세금을 산정하고 토지등기부와 지적도가 모두 디지털로 전환되어 인터넷으로 접근할 수 있다는 차이가 있지만 1844년에 시행된 지적(地籍) 체계는 현재까지 계속 유지되고 있다. 1846년에 소유 증서 및 융자의 부수서류로 만들어진 토지대장 은 1924년에 부동산 소유권 체계로 개편되어 지적 체계와 밀접히 연관되어 운용되고 있다.

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<그림 2> 인클로저 운동 전(위)과 후(아래)의 덴마크 아스레브(Arslev) 지역 모습

자료: Enemark(2016), p.4.

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<그림 3> 덴마크 아스레브(Arslev) 지역의 현재 모습

1800년대에는 습지, 황야 및 인클로저 운동 이후 남아있는 공유지에 대한 개간이 진행되

었다. 덴마크 정부는 주요 개간 사업에 보조금을 지급했는데, 특히, 고된 노동을 요구하는 황무지 개간에 대한 지원이 중점적으로 이루어졌다. 1700년대 중반까지는 황무지가 유틀란 트 영토의 1/3를 차지하고 있었다. 이는 약 1만 km²로 덴마크 전체 면적의 1/4에 해당하는 면적이다. 덴마크 정부의 황무지 개간 정책으로 1950년 무렵에는 전체 황무지 면적의 2%(약 200km²)만이 남았으며, 현재 대부분이 보존되고 있다.

2.2. 2

단계

:

소규모 농가 확대 및 강력한 규제 시기

(1900

년

~1960

년대

)

1900년에서 1960년대까지는 새로운 소규모 농가가 많이 나타났으며 이들의 생계를 유 지하고 지원하기 위한 구조 조정이 강력하게 시행된 시기이다. 1925년에 시행된 최초의

「농업법」은 ‘농업재산(agricultural property)’¹⁾이라는 개념을 도입하였다. ‘농업재산’이란

1) 덴마크에서 정의하는 농업재산(agricultural property)은 독일, 스위스 등 다른 유럽 국가에서 사용하는 영농사업장 또는 농장(Hof, Gewerbe)과 비슷한 표현으로 이해됨.

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1ha이상의 최소 토지 면적과 농업 생산에 사용되는 최소 세금 가치를 충족하는 재산을 의미하며, 농사를 짓는 데 기반이 되는 건물을 포함한다. ‘농업재산’이라는 개념은 지적 체계에 편입되었으며, 그 이후로 농지는 오직 농업 목적으로만 적절히 사용되어야 한다는 의무와 함께 농업부문을 규제하는 기초가 되었다.

1949년에는 새로운 「농업법」이 시행되어 3개 이상의 농업재산을 소유하는 것을 금지하였

다. 1957년에는 기관과 회사가 농업재산을 소유하지 못하도록 규제하였다. 이러한 일련의

규제들은 농지 소유가 일부에게 편중되지 않고 고루 분포하도록 하기 위한 목적에서 도입되 었다. 또한 덴마크 정부는 토지 병합과 세분화에 대한 강력한 규제를 시행하여 가족 기반의 소규모 농가의 생계를 보호하고 문화적 정체성이 유지될 수 있도록 하였다.

더 나아가, 이전에 영주가 소유하던 대지를 분할하고 습지를 개간함으로써 소규모 농지를 생성하도록 장려하는 법안이 도입되었다. 덴마크 정부는 농민이 새로운 농지에 접근할 수 있도록 유리한 재정적인 인센티브를 제공하였다. 이 기간에 이러한 방식으로 총 3만 개의 소규모 농지가 생성되었다. 1960년대 말에 정점을 이루어 덴마크에는 약 20만 개의 개별 농업재산이 있었으며, 평균 규모는 약 15ha로 작물과 축산업을 혼용한 형태를 띠었다. 당시 까지 임차 또는 둘 이상의 농업재산에 대한 공동영농은 거의 존재하지 않았다.

<그림 4> 2단계 시기 가족 단위의 소규모 농가 모습(1)

(7)

<그림 5> 2단계 시기 가족 단위의 소규모 농가 모습(2)

2.3. 3

단계

:

농업부문의 탈규제 시기

(1970

년

~

현재

)

3단계 시기에 덴마크는 1972년에 유럽경제공동체(European Economic Community, EEC)에 가입하였고, 1993년에 출범한 유럽연합(European Union)에 가입하였다. 이와 더불 어 덴마크 농업은 1970년 이래로 급속히 발전한 농업기술에 힘입어 대규모 농기계로 대규모 농지를 경작하고 대규모 축산을 할 수 있는 시대가 열렸다.

이러한 덴마크 농업의 변화는 1970년 이후로 농촌 지역에서 도시 지역으로 노동력이 이동한 현상과 무관하지 않다. 또한 1970년 행정 개혁을 단행하여 카운티의 수를 25개에서 14개로 감소시키고 자치체의 수를 약 1,400개에서 275개로 감소시켜 지방분권을 확대한 조치와도 연관된다. 행정 체제 개편을 바탕으로 1970~1977년 계획법 개혁을 실시하여 국가 (national), 지역(regional) 및 (특히) 로컬(local) 단위의 포괄적인 계획 및 토지이용 규제를 도입하였다. 2007년에는 개혁을 진일보하여 지역 수준의 행정 단위를 폐지하고 로컬 수준의 자치제의 수를 98개로 줄였다. 그러면서도 주요 개발 사업을 추진하기에 앞서 로컬 단위의 계획과 전체 관할 구역에 대한 포괄적인 계획을 수립하는 의무는 계속 유지되었다.

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계획 개혁의 핵심적인 성과 중 하나는 도시구역(urban zoning)과 농촌구역(rural zoning) 을 설정했다는 점이다. 농촌구역에서는 농림어업의 목적상 필요한 경우를 제외하고는 특별 한 승인이 없이는 개발 행위가 허용되지 않는다. 이러한 도시 지역과 농촌 지역의 분리는 도시의 무분별한 팽창을 막기 위한 수단이었다. 한편, 농업경영체(agricultural holding)라는 개념과 함께 농촌구역에 관한 규정은 1970년 이후로 농업부문에 자유화와 탈규제화가 발생 하는 기초가 되었다. 당시 농업경영체란 한 개 이상의 농업재산 및 이와 연결된 임차농지를 보유한 농가 단위를 의미했다.

이 시기에는 더욱 크고, 더욱 전문화된 농업경영체의 필요를 지원하기 위한 일련의 규정들 이 도입되었다. 토지 소유, 임차 및 규모와 관련한 법적 규제가 점차 완화되었고, 영농 규모를 더 키우기 위한 정책의 일환으로 2010년에 마침내 폐지되었다.

<표 1>을 보면 1970년대까지는 농업재산을 구매하고자 하는 경우 농업교육을 필수적으로 이수하고 농업재산은 최대 2개로 상한이 설정되었으며 해당 농업재산과의 거리가 10km 이내여야 했다. 1980년부터 농업교육 수준과 농업재산 수에 대한 요건이 완화하였고, 2010 년에는 종내 모든 규제가 철폐하였다. 농지를 임차하는 경우도 마찬가지로 2010년까지는 농업교육 수준, 총 면적, 농업재산 수, 임차 기간에 대한 규제가 존재했지만, 2010년

<표 1> 1970년 이후 덴마크 농업경영체에 적용된 규제의 변화

규제 1970년대 1980~2010년 현재

구매(purchase)

농업교육 수준 필수 필수 > 30ha -

농업재산 수 최대 2개 최대 4개 -

거리 최대 10km 최대 10km -

임차(lease)

농업교육 수준 필수 필수 > 30ha -

총 면적 최대 100ha 최대 500ha -

기간 최대 15년 최대 30년 최대 30년

공동농업(co-farming)

총 면적 최대 100ha 최대 400ha -

거리 최대 15km 최대 15km -

자료: Enemark(2016: 7)에서 재인용.

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이후로 최대 임차 기간 30년을 제외한 다른 규제들이 모두 철폐되었다. 공동농업의 경우 1970년대에서 2010년까지 넘어가는 시기에는 총 면적에 대한 규제만 완화되었지만, 2010년 이후로 모두 규제가 철폐되었다.

2.4.

농업 발전의 결과

과거에 소규모 농가의 생계를 보조하던 강력한 정책이 규모화된 기업형 영농을 지원하는 자유화 정책으로 대체되면서 농업부문의 탈규제가 진행되었다. 소위 농업 발전의 결과로 더욱 적은 수의 규모화되고 전문화된 농업경영체가 나타나기 시작했다. 2014년 기준 덴마크 의 약 4만 개의 농업경영체 중에서 1/3가량만이 전업농이며, 나머지는 겸업농이거나 여가 활동과 연관된 농업경영체이다.

<그림 6> 덴마크의 농업경영체 수 추이(1951~2012년)

자료: Enemark(2016: 9)에서 재인용.

평균 농가 규모는 1970년 15ha, 1980년 30ha, 1990년 35ha, 2014년 약 70ha로 4.6배 증가하였다(MEFD 2016: 6). 그러나 영농규모화의 결과로 농지가 소수의 농업경영체에 집중 되면서 전체 농업경영체의 20%(약 8,000농가, 규모 100ha 이상)가 농지의 45%를 점유하고 있다. 또한 덴마크 농지 면적의 1/3가량(약 90만 ha)이 임대차 관계로 계약되어 있으며,

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100ha 이상 규모의 농가가 모두 관여하고 있다. <그림 7>은 덴마크에서 나타난 시기별 농업경영체의 영농규모화 사례를 보여준다.

<그림 7> 덴마크 농업경영체의 영농규모화 사례(1970년, 2000년, 2005년, 2010년)

주: 지도상의 빨간선은 한 농업경영체의 연도별 농지 면적 확대 양상을 나타냄.

덴마크에서 영농규모화를 추진하게 된 정치적 배경에는 농업부문이 다가오는 구조적, 경제적 변화에 적응할 능력이 있는지에 대한 우려에서 출발하였다. 전문화된 기업형 영농 방식은 농지 외에도 생산 설비 및 기계류 등 많은 자원을 필요로 한다. 이에 따라 투자 규모가 크고 많은 농업경영체가 채무에 취약할 수밖에 없는 상황이다. 대형 농업경영체의 생산성은 끊임없이 변동하는 국제 농산물 시장과 세계 경제 여건에 의존하기 때문에 농업부 문은 어느 정도의 유연성이 필요하고 구조적 변화에 대한 적응을 할 수 있도록 너무 세세한 규제들에 의해 제한받지 않아야 하는 것이다.

덴마크에서는 이러한 구조적 변화가 환경에 미칠 영향을 우려하는 목소리도 제기되고 있다. 농업이 산업화되면서 덴마크의 경관과 자연이 상당히 변화하였는데, 소규모 생태지가

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사라지고 있다. 증가한 비료 사용량이 환경 및 지하수, 호수, 개울에 미치는 영향과 관련하여 세심하게 관찰하고 관리할 필요가 있다. 이러한 문제들은 「자연보호법」(Nature Protecting Act), 「환경보호법」(Environmental Protection Act), 「수로법」(Water Course Act) 등 부문별 법률에서 다루고 있다. 덴마크는 로컬 수준의 종합적인 공간 계획을 통해 농업생산성과 자연 및 환경 보호의 전반적인 측면들을 두루 고려하고 균형을 유지하고자 한다.

3. 시사점

본고에서는 1780년 이후 세 시기로 구분하여 각 시기별 주요 농가지원 및 농지정책과 그 결과를 조명하였다. 첫 번째 시기에 덴마크는 인클로저 운동을 겪으면서 독특한 농지 문화를 형성한 시장 기반 사회로 이행하였고, 정부에서 습지 및 황야 개간을 장려하면서 농지면적이 증가하였다. 두 번째 시기에는 덴마크 정부가 소규모 농가의 생계를 보조하는 강력한 규제 정책을 펴면서 농지를 보유한 소농의 수가 급증하였다. 세 번째 시기에는 농업 부문에서 대대적으로 탈규제화가 진행되어 정부의 정책 기조는 기업형 영농을 지원하고 도시화로부터 농지를 보전하는 방향으로 바뀌었다.

덴마크에서는 농업부문에 대한 탈규제가 진행되면서 조화로운 경관 관리에 대한 필요성 이 증대하였다. 농업 생산에 필요한 토지 수요와 환경 보호 간에 균형을 맞추는 것이다. 덴마크의 계획 체계는 이러한 과제를 잘 해결할 수 있도록 구성되어 있는데, 로컬 수준의 포괄적인 공간 계획을 통해서 자연 경관과 환경에 미치는 영향을 해결하는 것이다. 농촌구역 을 더욱 세분화하여, 1) 집약적인 농업 생산에 가장 적합한 지역, 2) 생태지가 취약하여 농업 생산을 피하고 조림이 필요한 지역, 3) 주택 및 산업 수요에 할당된 지역, 4) 경관의 미적 효과를 높이기 위해 유휴화되고 노후화된 건물을 철거할 필요가 있는 지역 등으로 세분화하는 방법이 현재 덴마크에서 농업부문의 구조적 변화로 인한 부정적인 영향을 관리 하는 방안으로 고려되고 있다.

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참고문헌

채광석·김부영. 2019. 「덴마크·영국출장보고서」. 한국농촌경제연구원.

Enemark, Stig. 2016. Deregulation of the Agricultural Sector in Denmark. Case Study for World Bank “Enabling Business of Agriculture” Project. World Bank Conference on Land and Poverty. Washington D.C. 14-18 March 2016.

Galland, Daniel. 2015. “General Country Information”. International Manual of Planning Practice 2015 Edition.

Ministry of Environment and Food of Denmark (MEFD). 2016. Denmark’s Report for the State of the World’s Biodiversity for Food and Agriculture. The Danish AgriFish Agency.